城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的法律保障：舉措、成就與問題

李子華，李宜江

（安徽師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，安徽 蕪湖 241000）

義務(wù)教育均衡發(fā)展理念首次寫進(jìn)法律是2006年9月1日施行的新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》（以下簡稱《義務(wù)教育法》）。6年來，在《義務(wù)教育法》的保障下，城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展取得了巨大成就，但也存在一些法律保障方面的問題，需在今后落實(shí)中進(jìn)一步完善。

一、促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的法律保障舉措

1.明確政府均衡發(fā)展義務(wù)教育的職責(zé)

舉辦公益事業(yè)、提供公共物品和維護(hù)社會(huì)平等是現(xiàn)代政府的重要職責(zé)。在公平與效率之間，政府首要的職能是維持公平，效率可以由市場去調(diào)節(jié)，家庭、個(gè)人和利益團(tuán)體都會(huì)把效率作為第一考慮因素，因此政府不維持公平就沒有人維持公平。“政府是義務(wù)教育的全職責(zé)任人”［1］，為此《義務(wù)教育法》明確規(guī)定促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是政府的法定職責(zé)。其中第六條規(guī)定：國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。第二十二條規(guī)定：縣級以上人民政府及其教育行政部門應(yīng)當(dāng)促進(jìn)學(xué)校均衡發(fā)展，縮小學(xué)校之間辦學(xué)條件的差距，不得將學(xué)校分為重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校。

2.均衡配置基礎(chǔ)性義務(wù)教育資源

基礎(chǔ)性教育資源主要包括教育經(jīng)費(fèi)、師資、辦學(xué)條件等。

首先，建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制，確保國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)均衡配置?！读x務(wù)教育法》以“經(jīng)費(fèi)保障”專章規(guī)定義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的法律保障問題，明確“國家將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍”。

其次，引導(dǎo)教師合理有序流動(dòng)，確保師資力量均衡配置。教師資源是教育的第一資源?！读x務(wù)教育法》第三十二條規(guī)定：縣級人民政府教育行政部門應(yīng)當(dāng)均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)校師資力量，組織校長、教師的培訓(xùn)和流動(dòng)，加強(qiáng)對薄弱學(xué)校的建設(shè)。

最后，制定義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)國家基準(zhǔn)，確?；镜霓k學(xué)條件?！读x務(wù)教育法》第十六條規(guī)定：學(xué)校建設(shè)，應(yīng)當(dāng)符合國家規(guī)定的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，適應(yīng)教育教學(xué)需要；應(yīng)當(dāng)符合國家規(guī)定的選址要求和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確保學(xué)生和教職工安全。

3.采取弱勢補(bǔ)償原則，向農(nóng)村民族地區(qū)傾斜

《義務(wù)教育法》第六條規(guī)定：改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育，保障家庭經(jīng)濟(jì)困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育。國家組織和鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)支援經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育。第三十三條規(guī)定：國務(wù)院和地方各級人民政府鼓勵(lì)和支持城市學(xué)校教師和高等學(xué)校畢業(yè)生到農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)從事義務(wù)教育工作。國家鼓勵(lì)高等學(xué)校畢業(yè)生以志愿者的方式到農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)缺乏教師的學(xué)校任教。第四十四條規(guī)定：農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)，由各級人民政府根據(jù)國務(wù)院的規(guī)定分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)。第四十七條規(guī)定：國務(wù)院和縣級以上地方人民政府根據(jù)實(shí)際需要，設(shè)立專項(xiàng)資金，扶持農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育。

4.規(guī)定違反義務(wù)教育均衡發(fā)展的法律責(zé)任

《義務(wù)教育法》以“法律責(zé)任”專章規(guī)定違反《義務(wù)教育法》規(guī)定的法律責(zé)任。在法律責(zé)任規(guī)定的10條中，有6 條是直接與義務(wù)教育均衡發(fā)展有關(guān)。第五十一條規(guī)定：國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級人民政府違反本法第六章的規(guī)定，未履行對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障職責(zé)的，由國務(wù)院或者上級地方人民政府責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。規(guī)定有下列情形之一的都要追究相關(guān)部門和責(zé)任人的法律責(zé)任：學(xué)校建設(shè)不符合國家規(guī)定的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、選址要求和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的；未依照本法規(guī)定均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的。侵占、挪用義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的；將學(xué)校分為重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校的；分設(shè)重點(diǎn)班和非重點(diǎn)班的等。

二、法律保障下城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展取得的成就

1.農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)不斷增加，城鄉(xiāng)配置不斷均衡

城鎮(zhèn)普通初中生均教育經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)和生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)與農(nóng)村的差距，已由2005年的1.46倍、1.25倍、1.38倍，縮小到 2009年的 1.17倍、1.10倍、1.06倍（見表1）。

城鎮(zhèn)小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)和生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)與農(nóng)村的差距，已由2005年的 1.44倍、1.28倍、1.47倍，縮小到 2009年的1.20倍、1.13倍、1.18倍（見表2）。

表1 城鄉(xiāng)普通初中生生均教育經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)投入狀況（2005～2009年）

表2 城鄉(xiāng)小學(xué)生生均教育經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)投入狀況（2005～2009年）

2.農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件不斷改善，城鄉(xiāng)差距逐漸縮小

《義務(wù)教育法》實(shí)施以來，農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件不斷改善，城鄉(xiāng)差距不斷縮小。農(nóng)村普通初中和小學(xué)的危房面積占所有普通初中、小學(xué)危房面積的比例分別由2005年的63.8%、86.2%，下降到2010年的52.3%、77.2%，與城鎮(zhèn)的差距分別縮小了23 個(gè)百分點(diǎn)和 18 個(gè)百分點(diǎn)（見表3、表4）。

農(nóng)村普通初中學(xué)校體育運(yùn)動(dòng)場（館）面積、體育器械配備、音樂器械配備、美術(shù)器械配備、理科實(shí)驗(yàn)儀器、建立校園網(wǎng)等六項(xiàng)指標(biāo)的達(dá)標(biāo)率分別由2005年的65%、61%、51%、50%、68%、18%，提高到2010年的66%、62%、56%、55%、70%、36%，與同期城鎮(zhèn)普通初中相應(yīng)達(dá)標(biāo)率的差距漸趨縮?。ㄒ姳?）。

農(nóng)村小學(xué)體育運(yùn)動(dòng)場（館）面積、體育器械配備、美術(shù)器械配備、理科實(shí)驗(yàn)儀器、建立校園網(wǎng)等6 項(xiàng)指標(biāo)的達(dá)標(biāo)率分別由2005年的51%、44%、38%、37%、49%、4%，提高到 2010年的 53%、48%、44%、43%、50%、9%，與同期城鎮(zhèn)小學(xué)相應(yīng)達(dá)標(biāo)率的差距漸趨縮?。ㄒ姳?）。

表3 城鄉(xiāng)普通初中危房面積情況（2005～2010年） /平方米

表4 城鄉(xiāng)小學(xué)危房面積情況（2005～2010年） /平方米

表5 城鄉(xiāng)普通初中辦學(xué)條件情況（2005～2010年） /平方米

表6 城鄉(xiāng)小學(xué)辦學(xué)條件情況（2005～2010年） /平方米

3.農(nóng)村師資水平不斷提升，城鄉(xiāng)差距逐漸縮小

在農(nóng)村與城鎮(zhèn)普通初中專任教師中，專科及以上學(xué)歷（即合格學(xué)歷）教師數(shù)占各自教師總數(shù)的比例分別由2005年的93.2%、96.9%，提高到2010年的98.0%、99.0%，農(nóng)村與城鎮(zhèn)的差距縮小2.7 個(gè)百分點(diǎn)（見表7）。

農(nóng)村與城鎮(zhèn)小學(xué)專任教師中，高中及以上學(xué)歷（即合格學(xué)歷）教師數(shù)占各自教師總數(shù)的比例分別由2005年的98.1%、99.5%，提高到2010年的99.3%、99.8%，農(nóng)村與城鎮(zhèn)的差距縮小0.9 個(gè)百分點(diǎn)（見表8）。

在農(nóng)村與城鎮(zhèn)普通初中專任教師中，中學(xué)一級以上職稱（即中高級職稱）教師數(shù)占各自教師總數(shù)的比例分別由2005年的36.0%、48.7%，提高到2010年的48.9%、58.1%，農(nóng)村與城鎮(zhèn)的差距縮小3.5 個(gè)百分點(diǎn)（見表9）。

在農(nóng)村與城鎮(zhèn)小學(xué)專任教師中，小學(xué)高級以上職稱（即中高級職稱）教師數(shù)占各自教師總數(shù)的比例分別由2005年的39.2%、48.5%，提高到2010年的50.2%、56.9%，農(nóng)村與城鎮(zhèn)的差距縮小2.6 個(gè)百分點(diǎn)（見表10）。

三、城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展法律保障方面存在的問題

1.《義務(wù)教育法》“一法獨(dú)秀”，缺乏完善的配套法律保障體系

首先，《義務(wù)教育法》的上位法《教育法》未能充分體現(xiàn)有關(guān)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的立法理念?！捌降取睉?yīng)是教育立法的一個(gè)重要理念，《教育法》第九條的規(guī)定也表明了她保障一切中國公民“依法享有平等的受教育機(jī)會(huì)”。但《教育法》第五十七條規(guī)定與第九條的理念不完全符合，對農(nóng)村人口存在著“不平等”的規(guī)定。第五十七條是《教育法》84 項(xiàng)條款中唯一提到“農(nóng)村”的條款，但不是從農(nóng)村教育弱勢地位出發(fā)，向“農(nóng)村”傾斜，而是要求農(nóng)民上繳“農(nóng)村鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的教育費(fèi)附加”，以“用于本鄉(xiāng)范圍內(nèi)鄉(xiāng)、村兩級教育事業(yè)”。作為教育的根本大法——《教育法》有如此規(guī)定，導(dǎo)致《義務(wù)教育法》第四條仍然規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)?！痹诖艘?guī)定中，有“不分性別、民族、種族、家庭財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰”，就是沒有“不分城鄉(xiāng)”，而城鄉(xiāng)差距在當(dāng)前中國是非常突出的。

表7 城鄉(xiāng)普通初中專任教師學(xué)歷情況（2005～2010年） /人

表8 城鄉(xiāng)小學(xué)專任教師學(xué)歷情況（2005～2010年） /人

表9 城鄉(xiāng)普通初中專任教師職稱情況（2005～2010年） /人

表10 城鄉(xiāng)小學(xué)專任教師職稱情況（2005～2010年） /人

其次，《義務(wù)教育法》同一位階的其他教育法律未能提供良好的法制環(huán)境，如《教師法》?！皳?jù)抽樣調(diào)查，67.3%的校長反映本校教師尚未納入社會(huì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)，其中55.8%的校長稱本校教師既無醫(yī)療保險(xiǎn)，又不能報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用；32.8%的教師反映，由于負(fù)擔(dān)不起醫(yī)藥費(fèi)用而不去醫(yī)院看?。?3.7%的農(nóng)村教師反映‘多年沒有’或‘從來沒有’參加過學(xué)校統(tǒng)一組織的體檢活動(dòng)。法律規(guī)定的‘教師的醫(yī)療同當(dāng)?shù)貒夜珓?wù)員享受同等的待遇；定期對教師進(jìn)行身體健康檢查’未得到完全落實(shí)。”［3］教育法律執(zhí)行不力的情況在現(xiàn)實(shí)中長期“合理”存在的結(jié)果就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公眾對教育法律公信力的喪失和教育法律嚴(yán)肅性的質(zhì)疑，產(chǎn)生教育法律是“軟法”的感覺，這種感覺又直接影響《義務(wù)教育法》的貫徹落實(shí)。

再次，《義務(wù)教育法》頒布實(shí)施6年來缺乏完善的教育行政法規(guī)、地方性教育法規(guī)和教育規(guī)章的保障落實(shí)?！读x務(wù)教育法》頒布實(shí)施6年來，國務(wù)院及其所屬相關(guān)部委，各級地方人大及政府都為貫徹落實(shí)《義務(wù)教育法》出臺(tái)了不少規(guī)范性的文件，但是這些規(guī)范性文件難免有“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”之嫌，缺乏法律應(yīng)有的強(qiáng)制力和穩(wěn)定性，未能形成強(qiáng)力有效的義務(wù)教育法規(guī)和規(guī)章體系，從而制約了法律對義務(wù)教育均衡發(fā)展保障的能力［2］。

最后，《義務(wù)教育法》問責(zé)的模糊性弱化了其剛性度?！读x務(wù)教育法》“第七章法律責(zé)任”共計(jì)10條，專章規(guī)定違反《義務(wù)教育法》的法律責(zé)任，這無疑是巨大進(jìn)步。但在第五十一條到五十四條規(guī)定的行政問責(zé)情形中，均有一個(gè)共同性表述，即“情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分?！钡诰艞l規(guī)定的“負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人民政府或者人民政府教育行政部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職”的構(gòu)成要件是：“發(fā)生違反本法的重大事件”，且“造成重大社會(huì)影響的”。但是，對于“情節(jié)嚴(yán)重”、“重大事件”、“重大社會(huì)影響”等本身帶有一定模糊性的詞語，《義務(wù)教育法》既沒作出界定，也沒進(jìn)行必要的說明。這就給問責(zé)帶來較大彈性，從而降低了《義務(wù)教育法》的剛性度［4］。

2.公眾雖有監(jiān)督權(quán)利，但監(jiān)督能力卻不足

根據(jù)《義務(wù)教育法》第九條的規(guī)定：“任何社會(huì)組織或者個(gè)人有權(quán)對違反本法的行為向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出檢舉或者控告?！鄙鐣?huì)公眾被法律賦予了監(jiān)督的權(quán)利，但這只是監(jiān)督的一種法定資格，這種法定資格能否真正發(fā)揮作用，還有賴于公眾的監(jiān)督能力。這里公眾的監(jiān)督能力不是從公眾本身是否具備一定的生理、心理?xiàng)l件或文化素養(yǎng)等角度說的，而是從公眾能否便捷獲取有關(guān)監(jiān)督內(nèi)容的必要信息等角度說的。就目前情況而言，公眾雖然享有法律賦予的有關(guān)義務(wù)教育均衡發(fā)展方面的監(jiān)督權(quán)，但是，因?yàn)楣婋y以便捷地獲取有關(guān)義務(wù)教育均衡發(fā)展方面的關(guān)鍵數(shù)據(jù)，從而導(dǎo)致公眾的這一法定監(jiān)督權(quán)利流于形式，因監(jiān)督能力的不足而無法行使法定的監(jiān)督權(quán)利。

城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展監(jiān)督是一種技術(shù)性比較強(qiáng)的監(jiān)督，如果沒有比較準(zhǔn)確、詳實(shí)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，監(jiān)督將無從下手。公眾監(jiān)督城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展主要是監(jiān)督政府對公共教育資源的配置是否漸趨均衡，公共教育資源中尤以教育經(jīng)費(fèi)、師資、辦學(xué)條件等“基礎(chǔ)性教育資源”最為重要和最易監(jiān)督。但若各級政府或者各級教育行政主管部門不定期公布本區(qū)域內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的投入情況，教育經(jīng)費(fèi)的分配情況，城鄉(xiāng)之間生均教育經(jīng)費(fèi)、預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)、預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的狀況，城鄉(xiāng)之間專任教師的學(xué)歷、職稱、繼續(xù)教育的狀況，城鄉(xiāng)辦學(xué)條件的狀況等事關(guān)義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵數(shù)據(jù)，則公眾對城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展情況是無法客觀評價(jià)的，只能靠主觀感覺，導(dǎo)致公眾對各級政府對公共教育資源的配置情況無法真正監(jiān)督。

3.司法救濟(jì)渠道不暢

美國著名法學(xué)家德沃金指出，“要真正享有一項(xiàng)實(shí)體性權(quán)利，就必須求助于第二項(xiàng)權(quán)利——程序性權(quán)利”［5］。賦予公民維護(hù)自身實(shí)體性權(quán)利的程序性權(quán)利是現(xiàn)代法制的一個(gè)重要特征，程序性權(quán)利其實(shí)質(zhì)就是當(dāng)公民的合法權(quán)益沒有受到應(yīng)有的保障或者受到非法侵犯的時(shí)候，他能夠通過何種渠道、經(jīng)歷何種程序來維護(hù)自身的合法權(quán)益。司法救濟(jì)就是公民這一程序性權(quán)利最強(qiáng)有力的法律保障。從法律角度講，《義務(wù)教育法》所呈現(xiàn)的亮點(diǎn)之一，是重新分配了國家、教育行政主管部門與學(xué)校、教師、學(xué)生及其家長之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，例如教育行政主管部門有保證教師工資的義務(wù)、教師也有要求保障工資的權(quán)利，政府和教育主管部門有均衡配置本地區(qū)教育資源的義務(wù)，學(xué)校、教師、學(xué)生及其家長也有要求均衡配置資源的權(quán)利，政府和教育主管部門有保障適齡兒童接受平等義務(wù)教育的義務(wù)，學(xué)生及其家長也有要求接受平等義務(wù)教育的權(quán)利等。然而，上述所規(guī)定的只是實(shí)體上的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，這樣的權(quán)利與義務(wù)能否得到現(xiàn)實(shí)保障卻不是這些規(guī)定本身能做到的，當(dāng)義務(wù)主體不履行義務(wù)時(shí)，權(quán)利主體如何通過正當(dāng)有效的程序來進(jìn)行維護(hù)呢？這就是法律救濟(jì)的問題，也即權(quán)利主體維護(hù)其實(shí)體性權(quán)利的程序性權(quán)利問題?！皬姆芍贫壬峡矗鄬τ谡谋Ｕ县?zé)任而言，唯一可以從平等性和窮盡性來保障法律上人權(quán)的實(shí)然性的只有訴權(quán)，也就是法律制度應(yīng)當(dāng)保證公民個(gè)人可以享有自由地陳訴保障人權(quán)要求的權(quán)利。這種權(quán)利相對于其他法律上的人權(quán)而言是基礎(chǔ)性，也是絕對的。”［6］縱觀《義務(wù)教育法》全文63 條規(guī)定，有關(guān)公民個(gè)人或者社會(huì)組織能夠依法維護(hù)自身均衡享有義務(wù)教育資源的程序性權(quán)利只有一條，即第九條規(guī)定：“任何社會(huì)組織或者個(gè)人有權(quán)對違反本法的行為向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出檢舉或者控告。”而這僅有的一條并沒有賦予任何社會(huì)組織或者個(gè)人以訴權(quán)，更不用說行政訴訟權(quán)了。

義務(wù)教育均衡發(fā)展的理念首次寫進(jìn)《義務(wù)教育法》，是中國教育法制現(xiàn)代化的體現(xiàn)，是逐步完善中國特色社會(huì)主義教育法律體系的有益實(shí)踐，成功邁出了法律保障義務(wù)教育均衡發(fā)展的第一步。所以，分析城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展法律保障中存在的問題，不是對法律的失望，而是對法律抱有新的、更大的希望。希望能夠進(jìn)一步改進(jìn)和完善教育立法，加強(qiáng)義務(wù)教育法律執(zhí)法力度，健全監(jiān)督義務(wù)教育法律執(zhí)行的長效機(jī)制，深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

［1］馮建軍.政府在教育公正中的責(zé)任與限度［A］.袁振國.中國教育政策評論（2008）［C］.北京：教育科學(xué)出版社，2008.

［2］李宜江.義務(wù)教育均衡發(fā)展理念走向“現(xiàn)實(shí)”的法律思考［J］.中國教育學(xué)刊，2010，（4）：17-20.

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