基于信息流的政府信息管理政策執(zhí)行力影響因素分析

高娟

（武漢大學(xué)信息管理學(xué)院，湖北武漢 430072）

基于信息流的政府信息管理政策執(zhí)行力影響因素分析

高娟

（武漢大學(xué)信息管理學(xué)院，湖北武漢 430072）

政府信息管理政策執(zhí)行力是當(dāng)前電子政務(wù)環(huán)境下的一種新型、特殊的研究對(duì)象，其主要研究?jī)?nèi)容是信息政策本身特點(diǎn)和信息政策的流動(dòng)過(guò)程?；诋?dāng)前政府信息管理政策執(zhí)行力影響因素研究的嚴(yán)重不足，政府信息管理政策執(zhí)行力影響因素分析評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，為進(jìn)一步的政府信息資源管理政策執(zhí)行力影響因素量化分析提供了研究導(dǎo)向。

政府信息資源管理政策；信息流；執(zhí)行力；影響因素

一、前言

信息作為一種國(guó)家戰(zhàn)略資源，其管理、開(kāi)發(fā)和利用程度是一個(gè)國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)能力的重要評(píng)價(jià)指標(biāo)之一，提升國(guó)家信息資源管理水平，促進(jìn)信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和信息技術(shù)的產(chǎn)生需要有合法、穩(wěn)定的信息資源管理政策作保證，[1](p15-18)當(dāng)信息資源管理政策方案被合法化后，政策執(zhí)行者可以通過(guò)一定的執(zhí)行手段，運(yùn)用各種政策和信息資源，采用解釋、實(shí)施、服務(wù)和宣傳等行動(dòng)方式將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而使既定的政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，即政策執(zhí)行過(guò)程。[2](p12-16)因此，在整個(gè)信息資源管理政策的執(zhí)行過(guò)程中，信息得到科學(xué)、合理的開(kāi)發(fā)和利用的程度與信息資源管理政策和政策執(zhí)行力高度相關(guān)，正如美國(guó)學(xué)者艾利森所認(rèn)為的，在政策執(zhí)行過(guò)程中，政策確定的功能只占10%，政策執(zhí)行的功能占到了90%。

對(duì)政策執(zhí)行力的突破性研究起始于20世紀(jì)70年代，以對(duì)華盛頓奧克蘭計(jì)劃的執(zhí)行研究為背景，以美國(guó)政治學(xué)家普瑞斯曼和威爾達(dá)吾斯基在1973年出版的《執(zhí)行》著作為標(biāo)志。對(duì)于政策執(zhí)行力影響因素的研究，更多的學(xué)者專注于常規(guī)公共政策執(zhí)行力研究，更多地強(qiáng)調(diào)執(zhí)行主體和目標(biāo)群體對(duì)政策本身所包含內(nèi)容的實(shí)際執(zhí)行過(guò)程，如劉瑛華[3](p46-48)從來(lái)自公共政策問(wèn)題的、來(lái)自公共政策本身的和來(lái)自公共政策以外的三個(gè)方面對(duì)公共政策執(zhí)行力影響因素的研究；黃欣[4](p231-232)從政策本身因素、政策執(zhí)行主體因素、政策目標(biāo)群體因素、政策工具因素、政策資源因素、政策執(zhí)行監(jiān)控因素六個(gè)方面對(duì)地方政府政策執(zhí)行影響因素的研究等，而對(duì)公共政策中信息資源管理政策這種新型管理政策執(zhí)行力的研究顯得嚴(yán)重不足，這是當(dāng)前我國(guó)對(duì)信息資源的利用和開(kāi)發(fā)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的原因之一，也是我國(guó)在以后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)必須面對(duì)和重點(diǎn)解決的問(wèn)題之一。溫家寶早在2006年的加強(qiáng)政府建設(shè)推進(jìn)管理創(chuàng)新會(huì)議上的講話就重點(diǎn)指出，執(zhí)行力是政府工作的生命力，執(zhí)行力弱，政令不暢，有令難行，甚至有令不行，政策落實(shí)就可能出現(xiàn)“雷聲大雨點(diǎn)小”的狀況，也會(huì)使政府的公信力受到損害。[5]因此，為了提高我國(guó)政府信息資源管理政策執(zhí)行力，必須對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中的各影響因素進(jìn)行深入分析，在加強(qiáng)優(yōu)勢(shì)執(zhí)行力因素發(fā)展的同時(shí)，對(duì)阻滯因素也要不斷改進(jìn)和提高。

二、政府信息資源管理政策執(zhí)行過(guò)程分析

政府信息管理政策的執(zhí)行過(guò)程不同于常規(guī)的公共政策執(zhí)行過(guò)程，它屬于信息流動(dòng)和傳遞的過(guò)程，更多的強(qiáng)調(diào)執(zhí)行主體與目標(biāo)群體對(duì)信息的理解和接納。這就需要我們深刻了解政府信息管理政策執(zhí)行的源和流，掌握?qǐng)?zhí)行過(guò)程中各個(gè)重要環(huán)節(jié)，并對(duì)各環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的導(dǎo)向性控制，保證政府信息管理政策的有效執(zhí)行。文章將政府信息管理政策作為信息源，以信息源的流動(dòng)過(guò)程（如圖1）來(lái)分析政府信息資源管理政策執(zhí)行過(guò)程，深刻解析政府信息資源管理政策執(zhí)行力的影響因素。

圖1 政府信息資源管理政策執(zhí)行過(guò)程

根據(jù)圖1，要完成政府信息管理政策的整個(gè)執(zhí)行過(guò)程，需要政策執(zhí)行主體根據(jù)不同的政府信息資源管理政策和執(zhí)行環(huán)境采用相應(yīng)的執(zhí)行技術(shù)，將政策信息有效地傳遞給執(zhí)行目標(biāo)群，同時(shí)，執(zhí)行目標(biāo)群也會(huì)將對(duì)政策信息的理解通過(guò)不同的方式反饋給執(zhí)行主體，進(jìn)一步對(duì)政府信息資源管理政策進(jìn)行完善。因此，政府信息資源管理政策的執(zhí)行過(guò)程是政策主體與執(zhí)行目標(biāo)群之間互相傳遞信息的過(guò)程，是從政策到執(zhí)行目標(biāo)群各環(huán)節(jié)、各因素共同作用的結(jié)果。

通過(guò)這種信息交流，使得政府信息資源管理政策呈現(xiàn)螺旋式、周期性的發(fā)展過(guò)程，如圖2所示，政策在執(zhí)行1個(gè)周期后，通過(guò)執(zhí)行主體和目標(biāo)群體的信息反饋，政策制定者會(huì)對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整，使其更系統(tǒng)、合理、明晰和穩(wěn)定，提升政策的執(zhí)行力度，新的政策進(jìn)入下一個(gè)執(zhí)行周期。

圖2 政府信息資源政策完善過(guò)程

三、政府信息資源管理政策執(zhí)行力影響因素分析

根據(jù)圖1中政府信息資源管理政策執(zhí)行過(guò)程，從信息流的角度分析政府信息資源管理政策執(zhí)行力影響因素，即信息政策本身、執(zhí)行主體、執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行技術(shù)和目標(biāo)群體5個(gè)因素。

（1）政策特征因素。該因素是執(zhí)行過(guò)程的首要環(huán)節(jié)，是信息流的源頭，體現(xiàn)政策特征的是政策本身的系統(tǒng)性、合理性、明晰性和穩(wěn)定性。政策系統(tǒng)性強(qiáng)，與相關(guān)政策的交叉性小；政策內(nèi)容合理，各項(xiàng)行為和規(guī)范符合客觀實(shí)際情況與事物發(fā)展規(guī)律；目標(biāo)明晰，確保政策在執(zhí)行過(guò)程中不受現(xiàn)實(shí)條件和政策資源的制約。保證政策執(zhí)行力要取得一定效果，需要一段時(shí)間的反饋與檢驗(yàn)，即政策的穩(wěn)定性，政策穩(wěn)定性在很大程度上體現(xiàn)了政策執(zhí)行主體及目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)同和接納程度。實(shí)際上，政策可以被看作為政府與相關(guān)目標(biāo)群體之間的一種契約，一旦政策合法化，契約將以合法的形式確定下來(lái)，政府將以政策的形式強(qiáng)制規(guī)范政策目標(biāo)群體的行為，政策目標(biāo)群體在受到政策的約束并承擔(dān)一定義務(wù)時(shí)，同時(shí)也獲得了一定的權(quán)利。政策的穩(wěn)定性保證了這種義務(wù)和權(quán)利的平衡，使政策制定者、政策執(zhí)行者與政策目標(biāo)群體之間建立起了持久的忠誠(chéng)和信任關(guān)系，這種關(guān)系是政策有效執(zhí)行的體現(xiàn)。當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展時(shí)期，電子政務(wù)、信息化的飛速發(fā)展使得信息管理政策呈現(xiàn)越來(lái)越復(fù)雜的趨勢(shì)，政策問(wèn)題不再是一國(guó)某一領(lǐng)域矛盾的體現(xiàn)，而是錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際因素共同作用的結(jié)果。因此，在制定政策過(guò)程中，真正做到政策的系統(tǒng)性、合理性、明晰性和穩(wěn)定性是相當(dāng)困難的，需要十分重視政策問(wèn)題的界定，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)、細(xì)致地分析，腳踏實(shí)地地調(diào)查研究，認(rèn)清社會(huì)問(wèn)題的表現(xiàn)，洞察問(wèn)題的真正原因，對(duì)癥下藥，以便大大削弱政策的障礙性因素，從源頭提升政策的執(zhí)行力度。

（2）執(zhí)行主體因素。執(zhí)行主體是政府信息資源管理政策的執(zhí)行者，在我國(guó)，執(zhí)行主體按執(zhí)行級(jí)別分為中央、省、地（市）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)，一個(gè)具有強(qiáng)大權(quán)威的執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過(guò)程中能夠做到令行禁止，扼制“諸侯勢(shì)力”的惡性膨脹，減少目標(biāo)群體的抵制和對(duì)抗，缺乏權(quán)威性的政策執(zhí)行主體會(huì)導(dǎo)致政令不暢，嚴(yán)重削弱政策的執(zhí)行力度。但權(quán)力與利益總是緊密相關(guān)的，權(quán)力大意味著利益也大。因此，執(zhí)行過(guò)程中的政策對(duì)執(zhí)行主體的益損性影響著政策的執(zhí)行力度，政策是政策執(zhí)行者基于整體利益制定的，政策執(zhí)行是執(zhí)行者基于局部利益和個(gè)人利益分散執(zhí)行的，整體利益、局部利益和個(gè)人利益的差異性會(huì)使政策執(zhí)行主體的行為偏離政策原宗旨，弱化政策執(zhí)行力度；在既得利益條件下，政策執(zhí)行人員價(jià)值觀、責(zé)任意識(shí)、品格和能力等素質(zhì)都會(huì)直接影響政策執(zhí)行力，這種影響包括政策執(zhí)行力的“向度”、“強(qiáng)度”、“力度”和“剛度”。

（3）執(zhí)行環(huán)境因素。執(zhí)行環(huán)境指的是政府信息管理政策執(zhí)行的外部環(huán)境。政府信息管理政策作為一種新型管理政策，其管理對(duì)象（信息）的高速變化要求其執(zhí)行過(guò)程也是快速的，信息資源管理政策往往要根據(jù)信息特征不斷變化，因此，現(xiàn)代化的電子政務(wù)工作環(huán)境需要不斷拓展為：為政策執(zhí)行提供物質(zhì)條件保證的經(jīng)濟(jì)資源；為政策執(zhí)行提供資訊基礎(chǔ)的信息資源；為政策執(zhí)行拓寬社會(huì)基礎(chǔ)的社會(huì)資源，在加快執(zhí)行主體執(zhí)行過(guò)程的同時(shí)，減少執(zhí)行過(guò)程的不利因素；另外，執(zhí)行中的制度和規(guī)范是保證政策有效執(zhí)行的保障，信息管理政策的執(zhí)行環(huán)境是不斷變化的，各級(jí)地方政府應(yīng)及時(shí)調(diào)整和完善執(zhí)行機(jī)制，在組織的規(guī)則制定中要做到權(quán)責(zé)利三者的統(tǒng)一，做到有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必有權(quán)，利是權(quán)利和利益，權(quán)責(zé)利統(tǒng)一的執(zhí)行制度，以有力的監(jiān)督制度最大限度地規(guī)避政策執(zhí)行走樣，促進(jìn)政策的執(zhí)行。一般情況下，政策執(zhí)行中的目標(biāo)責(zé)任制度、保障監(jiān)督制度、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰制度、責(zé)任追究制度等都是提升政策的執(zhí)行力度和執(zhí)行主體的責(zé)任感的有力保證。

（4）執(zhí)行技術(shù)因素。在執(zhí)行環(huán)境一定的條件下，執(zhí)行主體使用的執(zhí)行方法和技術(shù)顯得極其重要，政策執(zhí)行的目標(biāo)群體所處的環(huán)境電子政務(wù)化程度高，各類資源豐富，則執(zhí)行主體可以使用網(wǎng)絡(luò)、多媒體等簡(jiǎn)單、易行的現(xiàn)代化通信方法對(duì)信息政策進(jìn)行快速傳播，使信息政策能瞬間傳遞給目標(biāo)群體，信息政策執(zhí)行力的反饋信息也會(huì)通過(guò)這種方式快速傳遞給政策執(zhí)行者，加速執(zhí)行主體與政策目標(biāo)群之間的交流，提高政策的執(zhí)行速度和力度。相對(duì)而言，電子政務(wù)化程度不高、資源相對(duì)缺乏會(huì)在信息流的各個(gè)環(huán)節(jié)成為數(shù)量級(jí)的削弱信息管理政策的執(zhí)行力度。

（5）政策目標(biāo)群體特征因素。政策目標(biāo)群是信息流的終點(diǎn)，是政策的最終受用者。政策能否成功與目標(biāo)群體有著直接的關(guān)系，不是政策制定者和執(zhí)行者一廂情愿的事情。政策執(zhí)行力強(qiáng)度主要體現(xiàn)在目標(biāo)群對(duì)政策和政策執(zhí)行主體的態(tài)度，政策目標(biāo)群體理解和認(rèn)同政策執(zhí)行主體，就會(huì)積極支持和主動(dòng)配合政策的執(zhí)行，政策執(zhí)行力就得到提高，反之，則會(huì)抵觸或反對(duì)政策執(zhí)行。因此，制定的政策要能最大限度地體現(xiàn)各種利益群體的利益訴求，提高公眾對(duì)政策的認(rèn)同度，提高政策執(zhí)行力，促進(jìn)政策的順利實(shí)施。另外，在損益程度一定的條件下，政策目標(biāo)群所掌握的信息獲取方法以及對(duì)信息政策的分析、理解能力也是信息政策執(zhí)行力的影響因素，一般來(lái)說(shuō)，政策目標(biāo)群體文化素質(zhì)越高，則獲取信息政策的途徑會(huì)越多，信息政策流流動(dòng)速度就會(huì)越快，對(duì)信息政策的分析、理解就會(huì)越透徹，執(zhí)行目標(biāo)就會(huì)更容易達(dá)到，相反，則會(huì)阻滯政策執(zhí)行力度。

四、政府信息資源管理政策執(zhí)行力影響因素分析評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

從以上分析過(guò)程來(lái)看，政策信息流動(dòng)的每個(gè)階段對(duì)信息資源管理政策的執(zhí)行力度都有重要影響，但每個(gè)階段對(duì)政策執(zhí)行力的影響力度具體有多大？各階段的優(yōu)勢(shì)因素和阻滯因素該如何劃分？如何加強(qiáng)優(yōu)勢(shì)因素、改善阻滯因素？這是提高信息資源管理政策執(zhí)行力的重要研究?jī)?nèi)容。目前，人們更多地是從主觀分析的角度對(duì)執(zhí)行力的影響因素進(jìn)行一些評(píng)述式研究，這些研究結(jié)果對(duì)于決策者更多是一種理念上的導(dǎo)向，而對(duì)加強(qiáng)或改善信息資源管理政策執(zhí)行力的實(shí)際操作沒(méi)有具體的指導(dǎo)意義。要想真正提高政策執(zhí)行力度，則需要根據(jù)地域特點(diǎn)對(duì)信息資源管理政策執(zhí)行過(guò)程的每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行因素影響力的量化分析，尋求每個(gè)環(huán)節(jié)中的優(yōu)勢(shì)因素和阻滯因素，從而對(duì)各影響因素進(jìn)行針對(duì)性的改進(jìn)，從根本上提高執(zhí)行力度。

根據(jù)圖1中信息資源管理政策執(zhí)行過(guò)程和影響因素分析，從信息流的角度，建立的政府信息資源管理政策執(zhí)行力影響因素分析評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如表1。[6](p46-48)

表1中，根據(jù)信息流向，將政府信息資源管理政策執(zhí)行力影響因素評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分為5個(gè)一級(jí)指標(biāo)和21個(gè)二級(jí)指標(biāo)，指標(biāo)分為定性和定量指標(biāo)兩種類型，這些指標(biāo)都具有較強(qiáng)的模糊性和不確定性，其評(píng)價(jià)指標(biāo)的量化標(biāo)準(zhǔn)界限的劃分也具有很強(qiáng)的不確定性。因此，為了對(duì)影響因素進(jìn)行量化分析，可以采用參照法對(duì)該評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行量化分析。

表1 政府信息管理政策執(zhí)行力阻滯因素分析評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

五、小結(jié)

從信息流角度對(duì)信息資源管理政策的執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行了分析，分析結(jié)果顯示：

（1）信息資源管理政策執(zhí)行過(guò)程是一種特殊的信息流動(dòng)過(guò)程。在信息資源管理政策執(zhí)行過(guò)程中，信息資源管理政策內(nèi)容上不同于常規(guī)公共政策，它強(qiáng)調(diào)的是信息資源在傳遞過(guò)程中的一些規(guī)章或約束，因此，執(zhí)行目標(biāo)更多地是強(qiáng)調(diào)執(zhí)行主體與執(zhí)行目標(biāo)群對(duì)政府信息資源管理政策的理解和接納，要求政策目標(biāo)群對(duì)政策做出實(shí)質(zhì)性的操作較少。

（2）信息資源管理政策的發(fā)展過(guò)程是一個(gè)螺旋式不斷完善的過(guò)程。信息管理政策執(zhí)行過(guò)程是多個(gè)信息傳遞與反饋的過(guò)程，這種過(guò)程提升了政策制定者與政策目標(biāo)群體之間的交流和溝通，為政策制定者在政策目標(biāo)群體利益最大化的條件下制定出合理、有效的政策。

（3）政府信息資源管理政策流動(dòng)的每個(gè)過(guò)程對(duì)政策執(zhí)行力都有影響。信息管理政策是信息源，是整個(gè)信息流的基礎(chǔ)，其合理性和科學(xué)性是保證信息流順利完成的保證；執(zhí)行主體為信息的流動(dòng)選擇最優(yōu)的執(zhí)行環(huán)境和最強(qiáng)大的執(zhí)行技術(shù)，確保信息快速、有效地傳遞到政策目標(biāo)群體；政策目標(biāo)群體是信息宿主，是政策的最終受益者，是政策執(zhí)行效果的有力反饋來(lái)源。

（4）建立的信息資源管理政策執(zhí)行力影響因素分析評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)進(jìn)一步的量化影響因素分析提供了研究方向。從信息源到政策目標(biāo)群的每個(gè)階段對(duì)政策執(zhí)行力都有一定影響，主觀、經(jīng)驗(yàn)上很難從眾多影響因素去區(qū)分各影響因素的重要性，需要尋求新的方法對(duì)政策執(zhí)行力影響因素進(jìn)行量化分析，尋求影響因素的優(yōu)勢(shì)因素和阻滯因素，從根本上對(duì)信息資源管理政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行改進(jìn)。文章根據(jù)信息流特征所構(gòu)建的影響因素分析評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，科學(xué)地呈現(xiàn)了信息資源管理政策執(zhí)行過(guò)程，為進(jìn)一步加深政府信息資源管理政策執(zhí)行力研究提供了科學(xué)的研究導(dǎo)向。

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[3]劉瑛華.影響公共政策有效執(zhí)行的主要障礙性因素分析[J].福建行政學(xué)院福建經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2003，（3）.

[4]黃欣.影響地方政府政策執(zhí)行力的因素分析[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011，13（55）.

[5]國(guó)務(wù)院辦公廳.溫家寶在加強(qiáng)政府建設(shè)推進(jìn)管理創(chuàng)新會(huì)議上的講話[Z/OL].http://www.gov.cn/ldhd/2006-09/07/content_381124.htm,207.

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責(zé)任編輯 申華

C931.2

A

1003-8477（2013）09-0028-03

高娟（1981—），女，武漢大學(xué)信息管理學(xué)院博士后。