協(xié)商民主：中國(guó)社區(qū)發(fā)展的有效治理手段

陳序

摘 要：治理理論的出現(xiàn)為促進(jìn)中國(guó)社區(qū)的發(fā)展，和諧國(guó)家與社會(huì)、政府與社區(qū)的關(guān)系提供了新的理論思路和實(shí)踐方向，協(xié)商民主作為一種最新出現(xiàn)的民主模型是治理理論所倡導(dǎo)的主要使用工具，強(qiáng)調(diào)公眾直接參與公共事務(wù)，協(xié)調(diào)不同群體間利益，成為促進(jìn)中國(guó)社區(qū)發(fā)展的有效治理手段。

關(guān)鍵詞：治理理論；協(xié)商民主；城市社區(qū)；農(nóng)村社區(qū)；發(fā)展

德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯最先在《共同體與社會(huì)》一書(shū)中把通過(guò)血緣、鄰里和朋友關(guān)系建立起來(lái)、擁有共同意志的人群組合稱為共同體。據(jù)考證，中國(guó)學(xué)者吳文藻先生最早將滕尼斯筆下的共同體（community）形容為社區(qū)，社區(qū)概念引入中國(guó)。目前，把社區(qū)作為通過(guò)共同的地域、文化、和利益等要素將個(gè)人連結(jié)在一起的社會(huì)生活共同體，已經(jīng)得到了廣泛的共識(shí)。

一.20世紀(jì)80年代以前新中國(guó)社區(qū)發(fā)展

公元前221年秦滅六國(guó)，廢分封，設(shè)郡縣，一統(tǒng)中國(guó)，建立起高度集權(quán)的中央專制統(tǒng)治，因?yàn)槭艿健巴鯔?quán)不下縣”政權(quán)建設(shè)思路的影響，原則上由皇帝任命的官員只存在于縣級(jí)以上，最主要的職責(zé)就是收繳稅收和斷案并不直接與民眾聯(lián)系，國(guó)家和個(gè)人之間主要是通過(guò)由鄉(xiāng)紳、宗族長(zhǎng)老等組成的鄉(xiāng)土精英發(fā)生聯(lián)系。鄉(xiāng)土精英們通過(guò)組織人民完成對(duì)治安、水利、矛盾調(diào)解等公共事務(wù)的管理，成為地方真正的掌權(quán)人，在實(shí)際上形成了國(guó)家與社會(huì)分治的管理體系，百姓自己決定自己的公共事務(wù)。但是自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始，古老的帝國(guó)開(kāi)始搖搖欲墜，中央政府急切希望鞏固對(duì)地方的統(tǒng)治，清政府通過(guò)“新政”改革，廢科舉，設(shè)保甲制（被蔣介石沿用），開(kāi)始將國(guó)家政權(quán)延伸到基層社會(huì)，連年戰(zhàn)爭(zhēng)和饑荒等自然災(zāi)害，造成人口頻繁流動(dòng)。整個(gè)中國(guó)近現(xiàn)代時(shí)期，中央政權(quán)下沉、地方自治的基礎(chǔ)遭到破壞，但是中央與地方矛盾重重，給予地方多是橫征暴斂、強(qiáng)制兵役。

1.1949年以來(lái)中國(guó)城市社區(qū)的發(fā)展

新中國(guó)成立初期，我國(guó)政府廢除保甲制，在1954年召開(kāi)的全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上，制定并通過(guò)了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》，規(guī)定街道辦為最基層的政府組織，居委會(huì)為居民自治組織，由人民選舉產(chǎn)生，確定了街居制的城市基層組織格局。

但是從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，出現(xiàn)了與高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的單位制社區(qū)。戶籍制不僅限制了人口的城鄉(xiāng)流動(dòng)，也限制了城市人的生活活動(dòng)空間，單位又包攬了職工及家屬包括教育、養(yǎng)老、醫(yī)療和治安等一切事務(wù)。通過(guò)單位，將個(gè)人與國(guó)家緊密的聯(lián)系在一起。單位制社區(qū)的出現(xiàn)，使得居委會(huì)淪為政府和單位機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，自治性受到很大影響，僅對(duì)弱勢(shì)群體和社會(huì)閑散人員起作用。

從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制的改革，國(guó)家、社會(huì)關(guān)系發(fā)生變化，單位福利性住房減少、商品房增多，城鄉(xiāng)流動(dòng)加快，政府不再可能實(shí)現(xiàn)大包大攬，居委會(huì)的工作逐步得到恢復(fù)。1989年，《城市居民委員會(huì)組織法》的頒布，使居委會(huì)的工作活動(dòng)范圍得到擴(kuò)展，并得到法律和制度的保護(hù)。

2.1949年以來(lái)中國(guó)農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展

新中國(guó)成立以后，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行四級(jí)行政區(qū)劃制度，在縣和村之間劃分出鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政區(qū)，通過(guò)召開(kāi)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，建立起控制基層的行政體系。但是隨著社會(huì)主義制度的建立，1958年我國(guó)出臺(tái)了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》，要求在農(nóng)村建立“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村社區(qū)管理體制，所謂的三級(jí)所有就是指農(nóng)村的全部生產(chǎn)資料歸“人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)”集體所有，人民公社設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，生產(chǎn)大隊(duì)就是村，生產(chǎn)隊(duì)就指生產(chǎn)小組，吃大鍋飯，共同勞動(dòng)，是農(nóng)村最基礎(chǔ)的生活單位。打土豪，分田地，人民公社的成立，從根本上改變了中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系，隨著地主、士紳階層的消失，鄉(xiāng)土精英被體制內(nèi)精英完全替換，新興政權(quán)找到了自己的代言人。

20世紀(jì)80年代，人民公社開(kāi)始解體，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度的出現(xiàn)拉開(kāi)了農(nóng)村改革的大幕，成為中國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度和土地制度。1982年新修訂的全國(guó)憲法中明確規(guī)定要設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要求政社分開(kāi)。1983年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)府的通知》，在鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)府，生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)組向農(nóng)村基層自治組織轉(zhuǎn)變，村民自己選舉村長(zhǎng)、村支書(shū)成立村民委員會(huì)管理自己的事務(wù)，行使自治權(quán)。

綜上所述，20世紀(jì)80年代以前的新中國(guó)國(guó)家政權(quán)對(duì)社會(huì)采取高度壟斷的管理方式，國(guó)家主導(dǎo)社會(huì)發(fā)展、主導(dǎo)居民日常生活。城市單位社區(qū)的形成和農(nóng)村人民公社的設(shè)立都不斷在從意識(shí)形態(tài)和社會(huì)文化方面重新形塑個(gè)體的社會(huì)身份、行為習(xí)慣和生活方式，并把個(gè)體牢牢掌控在國(guó)家政權(quán)的手中。國(guó)家社會(huì)高度一體，社會(huì)自治空間不斷被壓縮甚至不復(fù)存在，政府成為人民利益的代表。

隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化水平不斷提高，社會(huì)新興階層不斷增多，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)開(kāi)始重新分化整合，市場(chǎng)在資源配置中的作用日益。國(guó)有企業(yè)的解體，單位制社區(qū)的消失，大量下崗職工重新流入社會(huì)；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的打破，戶籍制度取消，農(nóng)民涌入城市變成工人、個(gè)體戶和私人企業(yè)主；社會(huì)組織的不斷出現(xiàn)，公民意識(shí)的不斷覺(jué)醒，各種利益訴求增多；人們的思想觀念日趨多元，進(jìn)入到一個(gè)思維大活躍和觀念大碰撞的新時(shí)代，同時(shí)貧富差距擴(kuò)大，民眾分化突出，群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制堵塞，社會(huì)矛盾多元化和復(fù)雜化，很多社會(huì)矛盾被壓縮到一個(gè)較短的、較狹窄的時(shí)空之中，呈現(xiàn)出集中爆發(fā)之勢(shì)，成為社會(huì)穩(wěn)定的重大隱患。

雖然在20世紀(jì)80年代以后，我國(guó)政府已經(jīng)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到社區(qū)自治發(fā)展的必然趨勢(shì)，開(kāi)始向政府推動(dòng)與社區(qū)自治相結(jié)合的合作型社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)變，但是群體性事件爆發(fā)數(shù)量遞增，社區(qū)自治仍然能問(wèn)題重重：（1）缺少法律保障，不能名正言順、客觀有效的開(kāi)展工作，導(dǎo)致了對(duì)政府行政命令的客觀依賴。（2）缺乏必要的資金，社區(qū)活動(dòng)資金主要由財(cái)政撥付，社區(qū)工作人員的工資也由財(cái)政負(fù)擔(dān)，社區(qū)與政府聯(lián)系密切，行政化傾向嚴(yán)重。（3）居民參與意識(shí)薄弱，社區(qū)碎片化發(fā)展，居民之間缺乏必要的溝通聯(lián)系，冷對(duì)公共事務(wù)。國(guó)家、社區(qū)發(fā)展亟待新思路、新方法。

二.治理理論：社區(qū)發(fā)展新思路

治理理論起源于現(xiàn)代西方，是在國(guó)家、社會(huì)高度分化，社會(huì)利益群體多樣化、利益訴求多元化，公民意識(shí)發(fā)育，而政府單方面調(diào)節(jié)已經(jīng)不再能夠發(fā)揮充分作用，轉(zhuǎn)而尋求國(guó)家和社會(huì)的合作的背景下提出。1989年，世界銀行第一次提出“治理”的概念，認(rèn)為治理是通過(guò)建立一套被接受為合法權(quán)威的規(guī)則而對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行公證而透明的管理，是為發(fā)展而在管理一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源方面的權(quán)力。1995年全球治理委員會(huì)對(duì)治理進(jìn)行了明確的界定：各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。學(xué)者俞可平站在政治學(xué)的角度，“認(rèn)為治理的目的是在各種不同的政治制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度的增進(jìn)公共利益?！?/p>

盡管不同組織或?qū)W者的理解有差異，但也可以歸納出以下共同點(diǎn)：（1）治理的對(duì)象是公共事務(wù)，不是個(gè)人的事情也不是政府的問(wèn)題。（2）治理主體的多元化，政府不再是公共機(jī)構(gòu)和公共事務(wù)的唯一管理者，公民代表、社會(huì)組織、私人企業(yè)都應(yīng)該平等的參與到公共事務(wù)的管理和決策當(dāng)中。（3）治理過(guò)程的互動(dòng)性，英國(guó)學(xué)者R.羅茨曾經(jīng)指出：“治理標(biāo)志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過(guò)程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的社會(huì)管理方式。”以往政府的管理是以政府本身為中心，多采取行政命令的方式對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，現(xiàn)在治理理論倡導(dǎo)公共事務(wù)的利益相關(guān)者通過(guò)自下而上的方式，合作、協(xié)商達(dá)成共識(shí)，解決問(wèn)題。（4）治理的多種方式，采取各種措施和手段不斷完善信息公開(kāi)制度（政府新聞發(fā)布會(huì)）、群眾利益訴求表達(dá)制度（協(xié)商民主）、民主決策制度（聽(tīng)證會(huì)）和矛盾調(diào)處制度（信訪制度）調(diào)動(dòng)利益主體參與積極性，提高解決問(wèn)題的質(zhì)量和效率。

三.協(xié)商民主：社區(qū)治理新空間

在治理理論社區(qū)發(fā)展新思路的指導(dǎo)下，協(xié)商民主作為在一定的政治共同體中特定主體通過(guò)對(duì)話、討論、商談、妥協(xié)、交易等協(xié)商性的方式及機(jī)制參與政治的一種民主類型為我國(guó)社區(qū)發(fā)展提供了新的發(fā)展空間?！霸从谥卫砝碚摰纳鐓^(qū)治理思想，是指在一定的地域范圍內(nèi)，由政府與社區(qū)自治組織、非營(yíng)利組織、轄區(qū)單位以及社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)，推進(jìn)社區(qū)持續(xù)發(fā)展的活動(dòng)，并體現(xiàn)為社區(qū)范圍內(nèi)不同主體依托各自資源進(jìn)行的相互作用的模式。”也就是說(shuō)在社區(qū)共同體中強(qiáng)調(diào)多種協(xié)商主體共同參與，包括：政府、社區(qū)自治組織、非營(yíng)利組織、轄區(qū)單位（企業(yè)）和居民共同決定社區(qū)公共事務(wù)，目前階段社區(qū)公共事務(wù)主要涉及：社區(qū)資源開(kāi)發(fā)、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)衛(wèi)生環(huán)境、社區(qū)公共服務(wù)、社區(qū)文化教育建設(shè)、社區(qū)治安與矛盾調(diào)解、社區(qū)醫(yī)療與養(yǎng)老和再就業(yè)培訓(xùn)等居民生活方方面面。

鑒于社區(qū)治理主體的多樣性和內(nèi)容的復(fù)雜性、直接性，在社區(qū)治理的過(guò)程中必須堅(jiān)持以下原則，以便更好的開(kāi)展工作：（1）合法性，必須建立相關(guān)法律、制度和程序?yàn)樯鐓^(qū)治理提供重要保障，確保社區(qū)治理有法可依、有制可循。（2）有效性，必須提高自治主體的參與意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，規(guī)范參與主體的行為，以便達(dá)到滿意的協(xié)商結(jié)果。（3）透明性，社區(qū)治理協(xié)商過(guò)程必須做到平等、公開(kāi)、公平、公證和合理，調(diào)動(dòng)主體的參與積極性，確保社區(qū)治理落到實(shí)處。（4）時(shí)效性，與傳統(tǒng)政府管理不同，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)社區(qū)各主體自下而上直接參與社區(qū)公共事務(wù)，暢通溝通渠道，對(duì)居民關(guān)心和提出的問(wèn)題，各參與主體應(yīng)及時(shí)給與回應(yīng)與解決措施。

面對(duì)流動(dòng)人口增多，社區(qū)碎片化的客觀現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理還應(yīng)該創(chuàng)建良好的協(xié)商環(huán)境：（1）締造居民參與網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)成都市《深化社會(huì)體制改革加快城鄉(xiāng)社會(huì)建設(shè)五大實(shí)施綱要（2011-2015）》（成委辦（2011）21號(hào)）文件要求，加快城市居民自治機(jī)制建設(shè)，將居民自治組織延伸到院落，由院落住戶每戶一票的方式選舉產(chǎn)生院落居民自治小組，并開(kāi)展工作。連接住戶—院落—小區(qū)形成縱橫交錯(cuò)的參與網(wǎng)絡(luò)。（2）形成居民參與公共空間，公共空間是居民共同協(xié)商的基礎(chǔ)，公民聯(lián)系的越密切就越有可能參與共同利益的合作，保障公共空間的開(kāi)放性和民主性有利于達(dá)成協(xié)商的滿意結(jié)果。

治理理論的出現(xiàn)為促進(jìn)中國(guó)社區(qū)發(fā)展，和諧國(guó)家與社會(huì)、政府與社區(qū)的關(guān)系提供了新的理論思路和實(shí)踐方向，協(xié)商民主既是一種決策方式、民主模型也是治理理論的重要組成部分和使用工具，在治理理論指導(dǎo)下廣泛的社會(huì)協(xié)商，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)“善治”的新方向。