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    “兩規(guī)”從嚴(yán)

    2013-05-14 16:53:18王全寶
    中國新聞周刊 2013年34期
    關(guān)鍵詞:公開審理行政監(jiān)察雙規(guī)

    王全寶

    2012年以來,長期在一線辦案的老張感覺,辦理“兩規(guī)”手續(xù)越來越嚴(yán)格了。

    老張是某市紀(jì)委案件室負(fù)責(zé)人,據(jù)他回憶,上個世紀(jì)時,對被調(diào)查人實(shí)施“兩規(guī)”措施沒有那么復(fù)雜。“那時,‘兩規(guī)地點(diǎn)和時間要求的不是很嚴(yán)?,F(xiàn)在不僅是辦理‘兩規(guī)的手續(xù)要求嚴(yán)格了,就是對被調(diào)查人采取‘兩規(guī)的場所以及‘兩規(guī)使用期限都要嚴(yán)格掌控。”不愿意透露姓名的老張告訴《中國新聞周刊》。

    這些變化,源于2012年出臺的一份文件,題為《中央紀(jì)委關(guān)于使用“兩規(guī)”措施的規(guī)定》(以下簡稱“12號文件”)。

    該文件下發(fā)后不久,省市縣紀(jì)委相繼下發(fā)文件進(jìn)行學(xué)習(xí)。結(jié)合該文件,有的地區(qū)甚至出臺了自己的“實(shí)施辦法”。

    比如,2012年8月21日,中共婁底市紀(jì)委婁底市監(jiān)察局出臺的“嚴(yán)格依紀(jì)依法辦案實(shí)施辦法”就要求:全市各級紀(jì)委需要對被調(diào)查人采取“兩規(guī)”措施的,統(tǒng)一到市紀(jì)委“兩規(guī)”場所進(jìn)行(市紀(jì)委“兩規(guī)”場所未投入使用前,必須到經(jīng)省、市紀(jì)委批準(zhǔn)的“兩規(guī)”場所進(jìn)行)。

    “執(zhí)紀(jì)者必先守紀(jì),監(jiān)督者必受監(jiān)督”。事實(shí)上,隨著反腐敗深入,中央紀(jì)委在懲治腐敗的同時,對自身監(jiān)督力度也在不斷加強(qiáng),每隔一段時間,都要出臺規(guī)范“兩規(guī)”的文件。

    更大的變化是,9月2日,中央紀(jì)委監(jiān)察部官方網(wǎng)站(www.ccdi.gov.cn)上線,首次對社會公開了中央紀(jì)委的組織結(jié)構(gòu)、辦事流程等內(nèi)容,意在通過信息透明強(qiáng)化自我監(jiān)督。

    “兩規(guī)”與“兩指”

    媒體公開報(bào)道中的“雙規(guī)”一詞,官方文件中則稱之為“兩規(guī)”。中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長李永忠告訴《中國新聞周刊》,紀(jì)檢部門利用“兩規(guī)”措施辦案始于上個世紀(jì)80年代初。

    李永忠曾有6年地方紀(jì)委案件檢查室主任的工作經(jīng)歷,后調(diào)到中央紀(jì)委研究室從事研究工作10年。其后,又從中央紀(jì)委研究室辦公室主任一職調(diào)任中央紀(jì)委北戴河培訓(xùn)中心副主任,2009年參與組建中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院并任副院長。

    據(jù)李永忠回憶,最早運(yùn)用“兩規(guī)”突破案件的應(yīng)該是中央紀(jì)委前副書記劉麗英。1983年,在中央紀(jì)委檢查室工作的劉麗英在山西運(yùn)城查辦了一批違法亂紀(jì)案件。

    80年代末,李永忠在地方任案件檢查室主任時,也運(yùn)用了“雙規(guī)”的做法,突破了此前已經(jīng)煮成“夾生飯”的案件。

    地方的成功經(jīng)驗(yàn)逐漸被中央所吸收。“兩規(guī)”措施正式進(jìn)入官方文件,最早見于1990年12月9日國務(wù)院頒布的《行政監(jiān)察條例》。該條例的第二十一條第(五)項(xiàng)規(guī)定:監(jiān)察機(jī)關(guān)在檢查、調(diào)查中有權(quán)“責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點(diǎn)就監(jiān)察事項(xiàng)涉及的問題作出解釋和說明”。

    紀(jì)檢機(jī)關(guān)實(shí)施的“兩規(guī)”,則來源于1994年3月25日頒布的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》(中紀(jì)發(fā)〔1994〕4號)。其第二十八條第(三)項(xiàng)規(guī)定,“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點(diǎn)就案件所涉及的問題作出說明”(即“兩規(guī)”)。從此,“兩規(guī)”的使用有了內(nèi)部依據(jù),并成為突破要案行之有效的重要手段。

    1997年5月9日,《行政監(jiān)察條例》被廢止,同日經(jīng)全國人大常委會通過的《行政監(jiān)察法》第二十條第(三)項(xiàng)規(guī)定:監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問題作出解釋和說明,但是不得對其實(shí)行拘禁或者變相拘禁”(即“兩指”)。

    細(xì)微的變化在于,原《行政監(jiān)察條例》中的“兩規(guī)”被《行政監(jiān)察法》中“兩指”所代替;同時,《行政監(jiān)察法》在“兩指”中又增加了“但是不得對其實(shí)行拘禁或者變相拘禁”這一句話。

    在李永忠看來,這一變化突出體現(xiàn)了保障人權(quán)。

    1993年,中央紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公,因而在實(shí)踐中,一般很難區(qū)分“兩規(guī)”和“兩指”措施。

    更有輿論分析認(rèn)為,由于紀(jì)檢部門高出監(jiān)察部門半級,故“兩指”的使用逐步被“兩規(guī)”所取代。

    而媒體公開報(bào)道中的“雙規(guī)”措施,在此后的一系列反腐大案中則屢被提及,比如陳希同、胡長清、陳良宇等腐敗案件。

    2010年新修改的《行政監(jiān)察法》,對于有關(guān)“兩指”規(guī)定,則沒有做進(jìn)一步改動。

    在以往查處的腐敗案件中,涉腐官員往往是在“兩規(guī)”期間交代出違紀(jì)違法的犯罪事實(shí)。因此,“兩規(guī)”“兩指”措施作為突破大案要案行之有效的重要手段,有其特殊意義。用李永忠的話來描述,即“‘兩規(guī)不能從根本上完全解決腐敗問題,但是如果沒有‘兩規(guī),當(dāng)前的腐敗問題會更嚴(yán)重”。

    從嚴(yán)規(guī)范

    不可忽略的是,一些地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在采用“兩指”“兩規(guī)”措施時,出現(xiàn)了違規(guī)違法情況,這一問題早在上世紀(jì)末就受到高層重視。

    1998年6月,中央紀(jì)委監(jiān)察部發(fā)布《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依法采用“兩指”“兩規(guī)”措施若干問題的通知》,其中就指出各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)采用“兩指”“兩規(guī)”措施存在一些不容忽視的問題。

    為此,該“通知”作了三條規(guī)定:一、不準(zhǔn)使用司法手段,不準(zhǔn)使用司法機(jī)關(guān)的辦公、羈押場所和行政部門的收容遣送場所;二、不準(zhǔn)修建用于采用“兩指”“兩規(guī)”措施的專門場所;三、嚴(yán)禁搞逼供、誘供,嚴(yán)禁體罰或者變相體罰,嚴(yán)禁打罵、侮辱人格和使用械具。

    2000年11月27日,浙江臺州四名紀(jì)委干部故意傷害(致死)案,在寧波市北侖區(qū)人民法院公開開庭審理。這起中國首例紀(jì)委干部因刑訊逼供致談話人死亡案件,被檢察機(jī)關(guān)提起公訴。

    據(jù)媒體報(bào)道稱,69歲的溫嶺市百貨公司退休職工陳安稷,退休后被聘為溫嶺賓館會計(jì)。2000年4月5日,既非黨員,又非干部的陳安稷,被臺州市紀(jì)委以溫嶺“3·23”案件涉案知情人為由叫至椒江“談話”,期間與外界隔絕,其家屬多次要求探望,均被紀(jì)檢部門拒絕。45天之后,他被5位臨時抽調(diào)上來協(xié)助辦案的紀(jì)委干部活活打死。

    那一年的1月,中央辦公廳還剛剛下發(fā)《關(guān)于紀(jì)檢機(jī)關(guān)使用“兩規(guī)”措施的辦法(試行)》文件,對正確使用“兩規(guī)”做了明確規(guī)定。

    2000年12月,時任的中央領(lǐng)導(dǎo)親自對浙江臺州紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在使用“兩規(guī)”措施過程中發(fā)生的一起嚴(yán)重違紀(jì)違法事件作出批示稱:“從這份材料看,確實(shí)存在逼供現(xiàn)象,需要引起十分注意,也要研究一些切實(shí)可行的措施”。

    為此,2001年2月19日《中共中央紀(jì)委監(jiān)察部關(guān)于正確使用“兩規(guī)”“兩指”措施的通知》,再次對依法依紀(jì)使用“兩規(guī)”“兩指”措施提出和重申七項(xiàng)要求。

    2001年9月28日中央紀(jì)委再次下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范使用“兩規(guī)”措施的通知》,要求“雙規(guī)”對象必須是中共黨員,場所必須能確保安全,“一般應(yīng)該選在具有安全防范條件的平房或者樓房的一層”。

    2010年12月30日,湖南省郴州市市委原副書記、市紀(jì)委原書記曾錦春犯受賄、巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪被執(zhí)行死刑。

    媒體報(bào)道稱,曾錦春濫用“雙規(guī)”“雙指”權(quán)力,手段極其惡劣。曾錦春主政郴州紀(jì)檢工作達(dá)11年之久,“雙規(guī)”“雙指”成為其進(jìn)行二次人事調(diào)整和插手經(jīng)濟(jì)事務(wù)的工具。

    據(jù)《財(cái)經(jīng)》雜志報(bào)道:2001年,郴州市宜章縣法院原院長文道值在審理該縣國土局長彭輝廣一案時,未遵循曾錦春要求的無罪釋放指令,被“雙規(guī)”50多天;2002年3月,宜章縣副檢察長鄺茂盛因違逆曾的意志,被“雙規(guī)”59天;2000年11月1日,民營企業(yè)家李民主、楊守恒、郭三勇被郴州市紀(jì)委“雙規(guī)”,第27天楊守恒伺機(jī)逃掉,第49天郭三勇交出4萬元現(xiàn)金并留下“今欠郴州市紀(jì)委違紀(jì)款46000元整”的字據(jù)后獲釋,第50天李民主分兩次繳納了12萬元“違紀(jì)款”、并寫下8萬元欠條后才重獲自由。

    鑒于基層種種濫用“雙規(guī)”“雙指”現(xiàn)象,中央不斷下文規(guī)范這一措施。2005年5月底,中央紀(jì)委辦公廳和中央辦公廳相繼下發(fā)文件(分別是[2005]7號和[2005]28號文件),主題均是“完善查辦案件協(xié)調(diào)機(jī)制,進(jìn)一步改進(jìn)和規(guī)范‘兩規(guī)措施”。

    此后,在中央紀(jì)委頒布一系列有關(guān)規(guī)范文件,如《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范辦案工作的意見》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)查辦案件涉案款物管理暫行規(guī)定》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)辦案安全工作的意見的通知》,等等。

    2012年,中央紀(jì)委印發(fā)的《中央紀(jì)委關(guān)于使用“兩規(guī)”措施的規(guī)定》,對“兩規(guī)”措施在適用對象、使用條件、審批程序、通報(bào)和備案、使用期限和安全保障等問題上得到進(jìn)一步規(guī)范。

    一位紀(jì)檢系統(tǒng)不愿具名的局級官員向《中國新聞周刊》透露,對于“兩規(guī)”“兩指”的嚴(yán)格使用,中央紀(jì)委曾提出了很多要求,內(nèi)部開會時也反復(fù)強(qiáng)調(diào),如果出現(xiàn)違法違規(guī)使用情況,會造成惡劣社會影響。

    “黨紀(jì)法庭”試驗(yàn)

    隨著反腐行動逐漸深入,社會在關(guān)注紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處黨員中腐敗分子的同時,也在反思紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案的透明度問題。

    在制度反腐專家李永忠看來,“雙規(guī)”是當(dāng)下反腐敗斗爭所需要的,是為了適應(yīng)目前中國嚴(yán)峻的反腐形勢而創(chuàng)造的一種的反腐戰(zhàn)術(shù)。

    但不可否認(rèn)的是,紀(jì)委的權(quán)力也需要限制?!氨热绾现曛藜o(jì)委原書記曾錦春,他權(quán)力太大后,所有官員又必須去巴結(jié)紀(jì)委書記?!崩钣乐艺f。

    實(shí)際上,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威集中體現(xiàn)在查辦案件中,因而,如何規(guī)范辦案程序以及對其自身權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督亦是題中之意。

    2001年,浙江省臺州市玉環(huán)縣紀(jì)委、監(jiān)察局,在經(jīng)過了反復(fù)的調(diào)研并取得了上級審理部門的支持后,開始摸索打破以往的案件閉門審理模式,試行公開審理。開創(chuàng)了黨紀(jì)案件“公開審理”模式,使紀(jì)委辦案的“封閉過程”開始有了透明度。

    此外,當(dāng)時還有上海市試行“申訴案件聽證制度”,以及河北省石家莊市試行“公開審理”的模式。

    2003年8月,在全國紀(jì)檢監(jiān)察案件審理工作會議上,時任中央紀(jì)委副書記劉峰巖在工作報(bào)告中提出:“要在繼續(xù)做好紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部公開審理、申訴聽證等項(xiàng)試點(diǎn)工作的同時,及時總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。”

    2005年4月5日,全國31個省區(qū)市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的審理室主任、分管領(lǐng)導(dǎo)云集浙江省杭州市下城區(qū)政府大樓的會議室,觀摩了一場真實(shí)黨紀(jì)案件的公開審理。

    據(jù)媒體公開報(bào)道,當(dāng)時這場觀摩是在“全國紀(jì)檢監(jiān)察案件審理業(yè)務(wù)培訓(xùn)班暨工作年會”期間,作為業(yè)務(wù)培訓(xùn)的一項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行的,要求“不定調(diào)子”“不帶框子”。

    2005年5月底,中央紀(jì)委辦公廳下發(fā)“中央紀(jì)委關(guān)于完善查辦案件協(xié)調(diào)機(jī)制,進(jìn)一步改進(jìn)和規(guī)范‘兩規(guī)措施的意見”。其后不久,全國紀(jì)檢監(jiān)察案件檢查業(yè)務(wù)培訓(xùn)班在北戴河開班。

    在開班典禮上,時任中央紀(jì)委副書記張惠新強(qiáng)調(diào),要“嚴(yán)格依紀(jì)依法辦案必須在國家法律、法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)正確運(yùn)用政策,不得超越紀(jì)律和法律的規(guī)定。不得違反法定權(quán)限和程序,重要事項(xiàng)的決定要按規(guī)定權(quán)限和程序報(bào)批”。

    李永忠任中央紀(jì)委北戴河培訓(xùn)中心副主任,他告訴《中國新聞周刊》,該中心組織了多次黨內(nèi)討論,中心是“兩規(guī)”的功效、缺陷以及如何修正等。

    據(jù)媒體報(bào)道:截至2006年,全國有超過20個省已推行黨紀(jì)案件公審試點(diǎn),僅浙江省探索出來的公審模式就包括“會審式”“助辯式”“申辯式”“聽證式”等六種。

    至今,浙江省臺州黨政紀(jì)案件公開審理制已走過十幾年時間年。從2006年7月至2011年,臺州市宜公開審理的5285個案件中,已公開審理5020件,參加審理的黨員、群眾、黨外人士逾7萬人次。

    一位不愿具名的紀(jì)委系統(tǒng)官員對《中國新聞周刊》分析認(rèn)為,在現(xiàn)行的規(guī)定下,受種種因素限制,被調(diào)查人、受處分人在查辦案件中表達(dá)自己意見,特別是申辯意見的機(jī)會、渠道、措施往往還存在很大不足。公開審理的方式恰恰為黨員搭建了申辯的平臺。

    上述紀(jì)委人士也表達(dá)了遺憾:截至目前,黨紀(jì)案件公開審理還只是局限于市縣一級試點(diǎn),還沒見省級紀(jì)委公開審理過黨紀(jì)案件。

    2013年9月7日,《中國新聞周刊》記者聯(lián)系了曾推動“黨紀(jì)案件公開審理”的時任杭州市下城區(qū)委副書記、紀(jì)委書記朱鐘毅,朱表示,“已經(jīng)不在那個崗位,不便發(fā)表意見”。

    法制化過渡

    在十八屆中央紀(jì)委第二次全會上,中共中央總書記習(xí)近平指出:“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗,加強(qiáng)反腐敗國家立法,加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),讓法律制度剛性運(yùn)行?!?/p>

    同樣,中央紀(jì)委書記王岐山在報(bào)告中也指出,加強(qiáng)反腐敗國家立法。健全事關(guān)反腐倡廉工作全局的重要法規(guī),制定《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》的配套規(guī)定。

    中紀(jì)委去年印發(fā)了《關(guān)于使用“兩規(guī)”措施的規(guī)定》。該規(guī)定與其他相關(guān)條例一起,為紀(jì)檢監(jiān)察部門查處違紀(jì)違法行為提供了制度保障。

    中央黨校反腐專家林建議,“兩規(guī)”應(yīng)當(dāng)與法治接軌,在司法制度成熟之后,可以暫停使用這項(xiàng)過渡性的措施。

    李永忠贊同“兩規(guī)”的實(shí)用性同時也提出建議,對于“兩規(guī)”措施,第一要用,第二要少用,第三要慎用,最后達(dá)到不用?!耙?0年為期,把全國的‘兩規(guī)總量每年減少10%。紀(jì)委由辦案機(jī)關(guān)逐步上升為監(jiān)督機(jī)關(guān),轉(zhuǎn)向依靠制度反腐、法治反腐?!?/p>

    實(shí)際上,近些年的紀(jì)委文件中關(guān)于“兩規(guī)”的法治因素逐漸在增多。例如2005年中紀(jì)委“7號文”明確規(guī)定,“雙規(guī)”中要保障調(diào)查對象的權(quán)利,包括申辯權(quán)、申訴權(quán)、人身權(quán)、知情權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。

    而去年中央紀(jì)委印發(fā)的《中央紀(jì)委關(guān)于使用“兩規(guī)”措施的規(guī)定》,更是強(qiáng)化了“兩規(guī)”的法治因素。

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