邊緣型開發(fā)區(qū)“城市化”轉型策略研究——以山東省河口經濟開發(fā)區(qū)為例

◎ 陸 媛 楊忠偉 楊 露

改革開放30年以來，以開發(fā)區(qū)為主要載體的中國城市化道路已經取得了明顯的成效。根據主城與開發(fā)區(qū)之間最終形成的空間關系，可以將開發(fā)區(qū)的類型劃分為街區(qū)型、邊緣型、近郊型和遠郊型①（圖1）。其中，邊緣型開發(fā)區(qū)位于主城的邊緣地帶，相較于其他開發(fā)區(qū)而言，它受主城吸引輻射作用最強，是城市化進程中用地結構最易變更的腹地區(qū)域，因此它的轉型研究也區(qū)別于其他開發(fā)區(qū)，其所面臨的轉型不僅僅是城市經濟實體的產業(yè)調整，而是包含了社會、文化、經濟、空間等方面的重構，實現(xiàn)由城市經濟實體向城市新區(qū)的轉變，以城市化的推動力使邊緣型開發(fā)區(qū)由單一的工作職能升級為工作、居住、交通、休憩四功能并存的生活片區(qū)。而對于開發(fā)區(qū)的轉型研究在近幾年已有了很大的突破，但研究重點多在于找尋開發(fā)區(qū)轉型的普遍規(guī)律，對于各分類開發(fā)區(qū)不同的轉型路徑研究較為缺乏，筆者重點研究與城市發(fā)展最為密切的邊緣型開發(fā)區(qū)，以其特殊地理區(qū)位為出發(fā)點，研究其在中國城市化道路上，如何應對與其他開發(fā)區(qū)所不同的經濟轉型與空間轉型這兩大嚴峻挑戰(zhàn)，實現(xiàn)與母城之間的重構整合，完成由“區(qū)”轉“城”的空間轉變。

圖1 開發(fā)區(qū)與主城的空間關系示意圖

一、邊緣型開發(fā)區(qū)空間演進的一般規(guī)律

邊緣型開發(fā)區(qū)與主城相接壤，作為主城擴張的儲蓄地帶和“土地城市化”的重要載體，是城市化推進最活躍的地帶，在近三十年的發(fā)展過程中，從單一的獨立工業(yè)區(qū)過渡到與主城融合的城市片區(qū)，如今正面臨著向功能齊全的綜合新城轉型的挑戰(zhàn)。以開發(fā)區(qū)與主城之間的空間演進形態(tài)為分界點，可將邊緣型開發(fā)區(qū)發(fā)展歷程分為三階段②（圖2）。

（一）起步期依賴主城階段

在邊緣型開發(fā)區(qū)起步階段，由于位于城市建成區(qū)周邊或臨于高等院校等高智力密集區(qū)，擁有便利的交通條件和豐富的科研資源，且政府對于基礎設施投入成本可以大大降低，因此邊緣型開發(fā)區(qū)在投資初期的主要功能以工業(yè)生產為主，給主城提供源源不斷的經濟動力。此時，開發(fā)區(qū)空間要素多為單一的生產用地與綠化用地，配套少量的生活用地，公共服務設施依賴于主城，與主城之間的功能聯(lián)系以單向依賴和索取為主。

（二）發(fā)展期相互依存階段

隨著產業(yè)規(guī)模的擴大以及工業(yè)人口的集聚，開發(fā)區(qū)與主城之間的通勤交通變得越來越重要，邊緣型開發(fā)區(qū)在空間格局上也呈現(xiàn)出向主城發(fā)展的趨勢。同時，伴隨著開發(fā)區(qū)人群的多樣化，對于公共服務設施的需求也不僅僅局限于單一的日常性配套設施，公共服務設施的多樣化需求與層次化需求在開發(fā)區(qū)自身建設中的地位凸顯。開發(fā)區(qū)在發(fā)展階段開始逐漸擺脫“孤島”的發(fā)展模式，與主城之間的交融更為密切，承擔和發(fā)揮更多的城市功能，從獨立的工業(yè)園區(qū)向以產業(yè)功能為主的城市片區(qū)轉變。

圖2 邊緣型開發(fā)區(qū)與主城之間的空間演進模式圖

（三）成熟期獨立新城階段

經過長期的城區(qū)交融階段后，邊緣型開發(fā)區(qū)與主城之間形成了功能上的互補，并且在空間上逐步形成整合，兩區(qū)融合步入成熟階段。此時開發(fā)區(qū)的功能導向由單純的產業(yè)基地向創(chuàng)新高端的產業(yè)集群轉變，通過科研創(chuàng)新孵化推動產業(yè)優(yōu)化轉型，同時加強開發(fā)區(qū)的建設品質與服務水平以提高城市活力，吸引外來人口駐扎新城③。由于主城中心極化的拉力以及開發(fā)區(qū)趨向發(fā)展的引力，在空間形態(tài)上表現(xiàn)為原來處于兩者之間的邊緣地帶將主城與開發(fā)區(qū)連成一片，邊緣型開發(fā)區(qū)成為主城中的一個綜合組團，并且反哺主城。

二、從發(fā)展期到成熟期演化的轉型需求特征

邊緣型開發(fā)區(qū)的空間演進歷程實際上是開發(fā)區(qū)與主城之間相互吸引共同作用的結果。從邊緣型開發(fā)區(qū)演進規(guī)律可以看出，開發(fā)區(qū)作為承接城市經濟重任的角色單元，要求其不斷調整發(fā)展策略，積極應對轉型需求，實現(xiàn)與主城的互融共生，從發(fā)展期向成熟期轉型，向著綜合新城的目標邁進。

（一）發(fā)展期尷尬勢態(tài)與轉型升級長遠目標相悖

邊緣型開發(fā)區(qū)作為城市發(fā)展的經濟單元，是城市經濟發(fā)展不可忽視的強大動力。在邊緣型開發(fā)區(qū)的初期，多以經濟增長作為初期目標，園區(qū)內的產業(yè)多為勞動密集型產業(yè)，在長期發(fā)展中形成了規(guī)模小而難以統(tǒng)籌、污染環(huán)境而治理難、周期短而產業(yè)鏈缺失、短期勃發(fā)而前景差的局面，與開發(fā)區(qū)的長效持續(xù)發(fā)展目標相背離。因此，伴隨著開發(fā)區(qū)逐漸走向成熟階段，開發(fā)區(qū)與主城交流越來越緊密，開發(fā)區(qū)的轉型升級的需求迫在眉睫，其自身不僅要實現(xiàn)產業(yè)轉移或升級來保持城區(qū)共生的發(fā)展走勢，還要增強自主創(chuàng)新能力，強化戰(zhàn)略新興產業(yè)，轉變經濟發(fā)展方式，尋求新的產業(yè)發(fā)展空間，應對科技創(chuàng)新的挑戰(zhàn)④。

（二）建設用地粗放擴張導致用地結構不合理

土地資源作為城市建設的開發(fā)載體，它的合理配置是城市健康發(fā)展的基本前提。然而，目前邊緣型開發(fā)區(qū)所呈現(xiàn)的土地利用現(xiàn)狀是，土地功能混雜，用地結構不合理，企業(yè)用地閑置，土地利用率低下等。一方面，在邊緣型開發(fā)區(qū)的發(fā)展初期，通過招商引資所進入開發(fā)區(qū)的企業(yè)多布局在城區(qū)復合的邊緣地帶，隨著開發(fā)區(qū)的發(fā)展壯大，此區(qū)域受到主城蔓延的輻射效應使得土地價格攀升，已不再適合用于工業(yè)開發(fā)，且有部分企業(yè)已出現(xiàn)虧損停產的現(xiàn)象，但基于工業(yè)土地的出讓制度為50年，大量企業(yè)閑置廠房等待著低價溢值轉讓獲利，造成土地產值的流失；另一方面，政府迫于解決開發(fā)區(qū)經濟建設的政績壓力，不斷地以低價向農民征收農用地，用以開發(fā)區(qū)大量的低密度建設，大量的農耕用地成為粗放擴張的犧牲品，城市空間呈現(xiàn)“攤大餅”的蔓延勢態(tài)。如此循環(huán)，導致農耕用地稀缺，土地供求矛盾凸顯，空間格局粗放擴張。

（三）公共服務設施配套不足引發(fā)統(tǒng)籌失調

以經濟增長為發(fā)展導向的邊緣型開發(fā)區(qū)，在建設初期功能比較單一，用地布局以工業(yè)用地為主，配套少量生活性公共服務設施，只能滿足一般技術人員和管理人員的基本需求，如食堂、超市和宿舍等。而隨著開發(fā)區(qū)的建設發(fā)展，開發(fā)區(qū)人群的多樣性需求日益顯現(xiàn)，但開發(fā)區(qū)工業(yè)圍城的產業(yè)轉移方式限制了城市功能的滲透，阻礙了城區(qū)間的交流，城市服務功能無法擴散到新的產業(yè)區(qū)內，阻礙了城區(qū)一體的共生發(fā)展，公共服務設施的設施配套不足使得開發(fā)區(qū)功能日漸單一化，開發(fā)區(qū)缺乏人文內涵的營造，失去了城市原有的活力，又再次走向單一功能的工業(yè)區(qū)，加大了城區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展的難度，最終形成了城區(qū)空間分離的狀態(tài)。

三、從“開發(fā)區(qū)”到“城區(qū)”的轉型策略

開發(fā)區(qū)在經歷了長期的發(fā)展成熟階段后，面臨著種種的轉型需求，經歷著城市化的變革更新，必須由單一的工作職能向復合多樣的綜合職能轉變，發(fā)展成為工作、生活、休憩、交通多元化的綜合新城，以城區(qū)之間的空間整合為契機，強化自身的發(fā)展條件，利用其邊緣優(yōu)勢布置第三產業(yè)以帶動城市活力，使開發(fā)區(qū)向飽含活力與產業(yè)集群的產業(yè)新城轉變。

（一）以企業(yè)用地綜合評價帶動產業(yè)優(yōu)化升級

邊緣型開發(fā)區(qū)在啟動階段得益于良好的區(qū)位條件，且隨著城市的發(fā)展，邊緣型開發(fā)區(qū)的土地價格攀升，在可持續(xù)發(fā)展的條件下強化工業(yè)產值的增加顯得尤為重要。因此，合理地調整產業(yè)布局，對主導產業(yè)進行重點培育，建立創(chuàng)新孵化平臺，由此實現(xiàn)開發(fā)區(qū)產業(yè)的優(yōu)化升級。

首先，對邊緣型開發(fā)區(qū)內的企業(yè)用地進行綜合評價。企業(yè)用地綜合評價內容應涵蓋規(guī)劃建設、經濟產出、環(huán)境資源等方面⑤，通過對以上單因子進行評價打分，得出每塊企業(yè)用地的分項指標值，再按照一定的權重對單項指標進行綜合疊加分析，以實現(xiàn)對用地的經濟、社會與環(huán)境效益的協(xié)調統(tǒng)一做出科學、全面的評價。其次，對企業(yè)綜合評價結果進行優(yōu)化改造。通過對企業(yè)用地綜合評價結果，將開發(fā)區(qū)企業(yè)分為較好企業(yè)、一般企業(yè)、較差企業(yè)三類，由此提出保留、改造和置換三種意見。再次，加強創(chuàng)新孵化平臺的建設，對研發(fā)創(chuàng)新的科技產業(yè)予以大力支持，提高產業(yè)鏈條的運作效率，使開發(fā)區(qū)經濟得到鞏固，以第三產業(yè)拉動主城活力。

（二）以土地集約手段引導合理有序開發(fā)

邊緣型開發(fā)區(qū)與城區(qū)聯(lián)系緊密，交通便捷，環(huán)境品質比其他開發(fā)區(qū)要好，但土地多由農村用地轉化而來，城市的發(fā)展以征收農村用地的粗放模式蔓延開來，土地的稀缺性問題相較于其他開發(fā)區(qū)要更為突出。

土地集約利用是改變邊緣型開發(fā)區(qū)粗放擴張的一劑良藥。提升開發(fā)區(qū)的土地利用效率，設立一定的獎懲機制，對土地產值高的企業(yè)給予獎勵，對于閑置的企業(yè)用地進行回收，調整后的企業(yè)用地做出近遠期的規(guī)劃安排，各區(qū)塊的土地調整后有序引導開發(fā)。對于已回收的企業(yè)用地以及政府原有掌握的土地，實行工業(yè)用地年租制⑥，以土地的二次開發(fā)為契機，調整資金、勞動力、技術等各生產要素的重新配置，從而優(yōu)化邊緣型開發(fā)區(qū)整體的功能結構，幫助其與主城完成空間重構，向綜合新城轉變。

（三）以宜人公共生活建構激活空間重構

伴隨著城市與開發(fā)區(qū)的交流，邊緣型開發(fā)區(qū)的人群呈現(xiàn)多樣化，且不同人群對公共服務設施的要求不盡相同，因此分析開發(fā)區(qū)內不同人群的需求特征，掌握需求分類與服務要求，從而對其多需功能進行分類顯得尤為重要（表1）。

對于商業(yè)金融、文化科研事業(yè)等大型公共服務設施考慮布局在城區(qū)間的交通干線兩側，保證交通干線的暢通無阻引導開發(fā)區(qū)向外的層狀發(fā)展，樹立開發(fā)區(qū)宜業(yè)宜居的新形象；對于基礎性的生活服務設施進行等級區(qū)分結合服務半徑與開發(fā)需求設置開發(fā)區(qū)公共服務中心、片區(qū)服務中心以及組團服務中心。

四、山東省河口經濟開發(fā)區(qū)案例研究

河口經濟開發(fā)區(qū)位于山東省東北部，渤海南岸，是中國經濟最具成長的環(huán)渤海經濟圈與黃河經濟帶的交匯點，也是中國第二大油田——勝利油田的主戰(zhàn)場，于2006年3月被國家發(fā)改委和省政府正式批準為省級開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)距離東營市區(qū)40公里，距離東營港區(qū)50公里，是河口城區(qū)重要的南大門。同時，開發(fā)區(qū)也是河口區(qū)各產業(yè)園區(qū)中最靠近城區(qū)的，與河口中心城區(qū)、湖濱新區(qū)僅一路之隔，是典型依賴城區(qū)發(fā)展起來的邊緣型開發(fā)區(qū)。

（一）三大機遇挑戰(zhàn)

圖3 河口經濟開發(fā)區(qū)區(qū)位

河口經濟開發(fā)區(qū)與湖濱新區(qū)和中心城區(qū)相接，基礎設施完善，與周邊區(qū)域聯(lián)系較為緊密（圖4）?？v然河口經濟開發(fā)區(qū)的邊緣優(yōu)勢明顯，交通條件便利，但從開發(fā)區(qū)的競爭勢態(tài)上看，河口經濟開發(fā)區(qū)面臨著諸多挑戰(zhàn)，一是周邊區(qū)縣產業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)的同質化競爭日益加劇，如何協(xié)同“黃藍戰(zhàn)略⑦”的區(qū)域發(fā)展，實現(xiàn)產業(yè)升級，從開發(fā)區(qū)競爭中脫穎而出是一個難題；二是開發(fā)區(qū)在功能上如何與湖濱新區(qū)、中心城區(qū)相銜接，承擔起成為河口城區(qū)的“重要經濟發(fā)展引擎”和“城區(qū)門戶景觀區(qū)域”的雙重壓力，完成主動“城市化”的過程；三是開發(fā)區(qū)凸顯的自身發(fā)展問題也必須得到合理解決，如園區(qū)功能結構單一、空間結構不盡合理、用地效率不高等。如何應對這些難題與挑戰(zhàn)，實現(xiàn)由產業(yè)園區(qū)向城市新區(qū)的轉型，是河口經濟開發(fā)區(qū)的核心問題。

（二）轉型對策

基于對河口開發(fā)區(qū)概況與轉型挑戰(zhàn)的分析，形成了“空間——產業(yè)——功能”的三方面規(guī)劃思路?？臻g上，與城區(qū)其他區(qū)域錯位發(fā)展，承接中心城區(qū)的外溢功能，明確自身區(qū)域定位；產業(yè)上，制定有效的政策引導，依照發(fā)展目標對產業(yè)進行建議，設定準入門檻；功能上，對自身資源條件進行梳理，不斷提升生產、生活服務配套的能力，助推產業(yè)發(fā)展的同時完善開發(fā)區(qū)功能，成為河口城區(qū)重要的服務基地。

1.找準方向，銜接互補——明確區(qū)域定位

河口經濟開發(fā)區(qū)作為省級開發(fā)區(qū)，山東省、東營市產業(yè)布局中的一顆重要棋子，正確處理開發(fā)區(qū)與區(qū)域、開發(fā)區(qū)與城區(qū)兩對之間的關系，才能夠在戰(zhàn)略發(fā)展的大背景下，發(fā)揮好承上啟下的銜接作用，以自身發(fā)展推動區(qū)域協(xié)同。

首先，開發(fā)區(qū)與區(qū)域之間的關系。在“黃藍戰(zhàn)略”的區(qū)域發(fā)展大背景下，東營市幾個開發(fā)區(qū)各自所擔當?shù)慕巧槐M相同，所承擔的重任也有所區(qū)別。東營港開發(fā)區(qū)作為臨港產業(yè)區(qū)，與東營港城緊密聯(lián)系，形成了河口區(qū)重要的城市組團；藍色經濟開發(fā)區(qū)是河口區(qū)相對獨立的、承載藍色經濟產業(yè)發(fā)展的城郊型開發(fā)區(qū)。兩開發(fā)區(qū)雖主導產業(yè)不盡相同，但都是以鋼鐵、石油化工、橡膠制品等重工業(yè)為發(fā)展導向的經濟型開發(fā)區(qū)，環(huán)境品質低下與公共設施的缺乏是這兩個開發(fā)區(qū)的共同點。面對這樣的情況，河口經濟開發(fā)區(qū)不可浪費其緊鄰湖濱城區(qū)的優(yōu)勢資源，抓住自己的邊緣特色，與河口城區(qū)緊密聯(lián)系，發(fā)展成為以產業(yè)發(fā)展為主、配套設施完善的城市邊緣型產業(yè)新區(qū)。

圖4 湖濱新區(qū)、中心城區(qū)、開發(fā)區(qū)三者之間的關系圖解

其次，開發(fā)區(qū)與湖濱新區(qū)、中心城區(qū)的關系。從整體發(fā)展趨勢來看，河口城區(qū)早有南擴的發(fā)展策略，在區(qū)域吸引力方面，河口主要受東營市區(qū)輻射影響，也應當向南發(fā)展。而在河口城區(qū)的西側也有大量的可建設用地待以開發(fā)，因此，西、南方向應是河口城區(qū)主要的拓展方向，從而決定了河口開發(fā)區(qū)的發(fā)展策略應為“南融、北控、東改、西擴”。河口開發(fā)區(qū)以產業(yè)發(fā)展職能為主，并與中心城區(qū)、湖濱新區(qū)在功能構成、交通組織、環(huán)境景觀、城市形象上都存在互補和銜接的相互關系（圖4）。

2.政策引導，遴選限制——設定準入門檻

河口開發(fā)區(qū)在進行工業(yè)用地調整時，采用了企業(yè)用地綜合評價體系，為企業(yè)分類提供了依據（圖5）。經過調整后的待入駐的工業(yè)用地，對入駐企業(yè)的投資強度、土地產出率、容積率、產值能耗進行相關的數(shù)據限定，作為規(guī)劃和土地管理部門在用地供應上的一個參考，通過政策引導與管理監(jiān)督保障企業(yè)入駐的公平性、有效性（表2）。

圖5 企業(yè)用地綜合評價圖

表2 河口經濟開發(fā)區(qū)準入門檻建議數(shù)值

企業(yè)準入門檻的設置為河口經濟開發(fā)區(qū)的工業(yè)企業(yè)準入資格提供量化標準，但有效的實施策略才能保障準入門檻的可行性。

3.合理布局，資源梳理——提升區(qū)域形象

河口經濟開發(fā)區(qū)與湖濱新區(qū)和中心城區(qū)相接壤，其把握住了便利的交通資源與完善的市政基礎設施，依賴于與主城道路形成縱橫交錯的網絡化體系，形成層狀結構模式，并逐漸相互滲透融合，共同支撐城區(qū)綜合型服務中心的功能定位，銜接城區(qū)的功能軸線、道路交通、景觀體系，成為城區(qū)空間結構中不可或缺的一部分。層狀發(fā)展的結構模式為開發(fā)區(qū)和市區(qū)各項用地的進一步擴展留有較大的余地，可以保證未來各種用地的有機聯(lián)系和相互協(xié)調以及各自的彈性擴展。同時，憑借著優(yōu)良的區(qū)位條件與產業(yè)升級轉型，在用地功能的劃分上需注意用地比例的協(xié)調，統(tǒng)籌考量城區(qū)的職能劃分，在保證開發(fā)區(qū)的產業(yè)支撐下，公共服務設施配置要考慮到未來的遠期發(fā)展，形成統(tǒng)一協(xié)調的城市界面，提升區(qū)域新形象（圖6）。

五、結語

圖6 河口經濟開發(fā)區(qū)土地利用規(guī)劃圖

邊緣型開發(fā)區(qū)轉型是一個漫長的過程，但從我國的開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程上看，只有積極配合市場轉變發(fā)展模式，從一般經濟開發(fā)區(qū)向綜合新城轉型的開發(fā)區(qū)才能在巨大的發(fā)展浪潮中存活下來，不被激烈的競爭所淘汰。因此，邊緣型開發(fā)區(qū)向主城融合轉變?yōu)槌鞘行聟^(qū)是邊緣型開發(fā)區(qū)發(fā)展的必然趨勢。本文剖析了邊緣型開發(fā)區(qū)普遍存在的轉型需求，并從產業(yè)優(yōu)化、土地集約、空間激活三方面入手，三環(huán)相扣提出了轉型優(yōu)化路徑：①加強產業(yè)培育，建立有效的企業(yè)評價標準，注重企業(yè)的高效產出和土地集約利用，同時提升產業(yè)內涵，向高新產業(yè)集群轉變；②加強對土地集約利用的關注度，建立企業(yè)用地獎懲機制，采用土地年租制對工業(yè)用地進行近遠期的安排；③加強邊緣型開發(fā)區(qū)與城區(qū)之間的互動，兩區(qū)之間復合地帶以第三產業(yè)拉動聯(lián)系，積極向主城融合；同時，邊緣型開發(fā)區(qū)的優(yōu)化轉型是一個需要多方利益團體共同努力的龐大工程，有效的政策引導與管理才能保障開發(fā)區(qū)轉型的順利實施。

注釋：

①薛金鑫. 邊緣型開發(fā)區(qū)轉型發(fā)展對城市的重構影響——以山東省東營市開發(fā)區(qū)為例[A]. 轉型與重構——2011中國城市規(guī)劃年會論文集[C]. 南京.

②馮章獻, 王士君, 張穎. 中心城市極化背景下開發(fā)區(qū)功能轉型與結構優(yōu)化[J]. 城市發(fā)展研究,2010(1).

③買靜, 張京祥, 陳浩. 開發(fā)區(qū)向綜合新城區(qū)轉型的空間路徑研究——以無錫新區(qū)為例[J].規(guī)劃師,2011(9).

④王興平, 袁新國, 朱凱. 開發(fā)區(qū)再開發(fā)路徑研究——以南京高新區(qū)為例[J]. 現(xiàn)代城市研究,2011(5).

⑤黃偉. “退二進三”中工業(yè)用地評價體系研究——以蘇州工業(yè)園CBD南、北工業(yè)區(qū)改造控制性詳細規(guī)劃為例[A]. 轉型與重構——2011中國城市規(guī)劃年會論文集[C]. 南京.

⑥張利平, 樓江. 工業(yè)用地年租制模式探討——借“土地二次開發(fā)”之機推進工業(yè)用地供給方式的轉變[J]. 上海國土資源,2011(2).

⑦“黃藍戰(zhàn)略”是指《黃河三角洲高效生態(tài)經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》與《山東半島藍色經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》兩大國家級戰(zhàn)略。