“財(cái)改”新長征

黃前柏

對(duì)于財(cái)政部門來說，面臨的一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問題是：財(cái)政體制改革要找到自己的位置，決定自己的力度，然后提出自己的方案。

回顧財(cái)稅改革走過的歷程，總體的思路可以梳理為：1994年的改革主要解決了“收入”的問題，1998年開始建立公共財(cái)政，進(jìn)行了預(yù)算管理體制的改革，開始解決“支出”的問題。那么，下一步改革的方向又是什么？

財(cái)政部部長樓繼偉認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)向現(xiàn)代國家的方向走，合理進(jìn)行中央地方間的職能和財(cái)力分配。此番改革，除了改革“財(cái)”，更需要改革“政”。更深層次來講，公共財(cái)政的方向已定，公共財(cái)政背后是民主和法治問題，中國財(cái)政體制的未來應(yīng)該是法治的、民主的公共財(cái)政。

理清事權(quán)

“財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配”，這恐怕是基層財(cái)政對(duì)于當(dāng)前財(cái)政現(xiàn)狀最為迫切的呼喊。

確實(shí)，1994年分稅制改革沒有改變政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分，之后雖進(jìn)行了調(diào)整，到目前仍然是“上下一般粗”，大量事項(xiàng)由中央和地方共同承擔(dān)，效率低下。

事權(quán)劃分是整個(gè)財(cái)政體制的運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。如何科學(xué)合理分配政府間的職責(zé)？樓繼偉在其新著《中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考》中提到，改革的方向應(yīng)該是遵循現(xiàn)代國家的通行做法，依據(jù)“三個(gè)原則”合理劃分各級(jí)政府的職能。

一是外部性原則。假如一項(xiàng)活動(dòng)只是一個(gè)地方得益，或者一個(gè)地方受損，這個(gè)事情就交給這個(gè)地方來管理。一項(xiàng)活動(dòng)不僅是一個(gè)地方受益或受損，還有其他地方受益或受損，就是具有外部性。如果其外部性是跨區(qū)域的，更適合于更高的區(qū)域級(jí)別政府管理。

二是信息處理的復(fù)雜性。信息處理越復(fù)雜、越可能造成信息不對(duì)稱的事項(xiàng)，越應(yīng)讓地方政府管理。因?yàn)榈胤秸煜せ鶎忧闆r，能掌握更為真實(shí)、準(zhǔn)確的信息，比中央政府有明顯優(yōu)勢。

三是激勵(lì)相容。要設(shè)計(jì)一種體制，使得所有的參與人即使按照自己的利益去運(yùn)作，也能實(shí)現(xiàn)整體利益最大化，這種體制就是激勵(lì)相容的。

財(cái)權(quán)下沉

在事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整以后，收入劃分也需要做相應(yīng)調(diào)整，以保障各級(jí)政府的財(cái)力需求。

“財(cái)權(quán)重心上移、事權(quán)重心下移”這是當(dāng)前分稅制的現(xiàn)實(shí)寫照。真實(shí)情況是，分稅制僅能落實(shí)于國家與省的層面，省以下還沒有真正實(shí)行分稅制。

相關(guān)財(cái)政人士認(rèn)為，在省以下就形成了實(shí)際上是討價(jià)還價(jià)、復(fù)雜易變、五花八門、很不規(guī)范的“分成制”“包干制”等。這種狀況給地方行政高層級(jí)上提財(cái)權(quán)、下壓事權(quán)留下了很大的空間，也使得轉(zhuǎn)移支付根本做不實(shí)。

中央地方之間財(cái)力如何分配更合理？稅收分成怎么算？如何在稅收分配上盡量公眾化、規(guī)范化，減少“跑部錢進(jìn)”？

樓繼偉認(rèn)為，政府間收入劃分要考慮稅種屬性、事權(quán)和支出責(zé)任劃分狀況、地區(qū)間財(cái)力差異程度等因素。中央財(cái)政集中的收入，既要保證中央履行職能和支出責(zé)任的需要，還要有利于有效實(shí)施宏觀調(diào)控和促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

要解決這些問題，最重要的兩個(gè)抓手是建立地方稅體系和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。

一方面，從構(gòu)建地方稅收體系來分析。從近年的改革方向來看，已初現(xiàn)端倪。對(duì)于工商業(yè)不發(fā)達(dá)但資源富集的西部地區(qū)，通過啟動(dòng)資源稅改革，使資源稅成為西部地區(qū)的地方支柱稅種。而東部地區(qū)，則可以通過房產(chǎn)稅的試點(diǎn)改革，探索將不動(dòng)產(chǎn)稅打造成其支柱性的地方財(cái)源。

另一方面，相應(yīng)地，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)要調(diào)整。調(diào)整的方向，一是強(qiáng)化一般性轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，將現(xiàn)行對(duì)地方支出責(zé)任范圍內(nèi)實(shí)施的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付調(diào)整并入一般性轉(zhuǎn)移支付。二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)主要解決外部性、共同支出責(zé)任問題和實(shí)現(xiàn)中央特定政策目標(biāo)，對(duì)中央事權(quán)和支出責(zé)任范圍內(nèi)的事項(xiàng)，由中央財(cái)政支出，不再通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排，對(duì)地方事權(quán)和支出責(zé)任范圍內(nèi)的事項(xiàng)原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付安排，增強(qiáng)地方自主權(quán)，中央財(cái)政不再通過安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付加以干預(yù)。

繞不開的“政”

如果說以往的改革，主要涉及“財(cái)”，也觸及到“政”，那么下一步，“政”是回避不了的。

為什么分稅制難以進(jìn)一步深化？為什么不能將中央和省級(jí)政府之間的分配模式向下級(jí)政府推移，根本原因在于行政管理體制的牽制。

財(cái)政改革面臨一個(gè)重要任務(wù)是通過改革推進(jìn)財(cái)政層級(jí)扁平化。財(cái)政部門沒有權(quán)力改變憲法規(guī)定的行政管理體制，只能在財(cái)政關(guān)系上逐步做到扁平化。財(cái)政的扁平化會(huì)拉動(dòng)行政層級(jí)扁平化的綜合配套改革。

因此，省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管這兩個(gè)財(cái)政層級(jí)扁平化的改革已經(jīng)在大范圍試點(diǎn)。今后將會(huì)在中國大部分地區(qū)形成中央、省、市縣三級(jí)架構(gòu)。如果能夠做到這樣，那么各級(jí)政府之間的利益關(guān)系就比較簡單，而且制度化了，就可以形成上下貫通的分稅分級(jí)財(cái)政體制。

在這樣的改革思路下，形成的是一級(jí)政權(quán)要有一級(jí)事權(quán)，要有一級(jí)財(cái)權(quán)，然后還要有一級(jí)稅收和一級(jí)預(yù)算，繼而還要配上一級(jí)舉債權(quán)和一級(jí)國有資產(chǎn)管理的產(chǎn)權(quán)，上下貫通的分稅分級(jí)財(cái)政體制，將進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員馮興元認(rèn)為，我國的財(cái)政管理體制改革是需要行政體制改革配套。他給出的設(shè)想是，各級(jí)地方政府應(yīng)擁有法定征稅權(quán)，在法治框架內(nèi)通過轄區(qū)自治管理的方式自主提供輔助性的支持作用。這種治道變革實(shí)際上不僅意味著行政管理體制的變革，而且也是政府體制的變革。這也有助于我國構(gòu)建一套轄制中央與地方財(cái)政關(guān)系的穩(wěn)定規(guī)則框架。

進(jìn)化方向

通過分稅制改革，中國已經(jīng)建立了一個(gè)比較合理的財(cái)政體制框架，但還不是一個(gè)完善的現(xiàn)代財(cái)政體制。

一個(gè)好的、完善的財(cái)政體制究竟如何衡量？前財(cái)政部部長項(xiàng)懷誠曾說，第一，要能夠調(diào)動(dòng)中央和地方的兩個(gè)積極性；第二，要體現(xiàn)合理的分配或調(diào)節(jié)，要體現(xiàn)國家發(fā)展過程基本的分配關(guān)系；第三，要保證財(cái)政收入在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、流通擴(kuò)大的基礎(chǔ)上穩(wěn)定地增長；第四，分配要日益合理化，財(cái)政的分配要能夠逐步地體現(xiàn)公共財(cái)政的理念；第五，財(cái)政體制的改革結(jié)果有利于中央政府的宏觀調(diào)控；最后，財(cái)政改革要支持、促進(jìn)其他經(jīng)濟(jì)體制的改革，包括稅收、金融、物價(jià)、能源等體制改革。

從更高層次看，公共財(cái)政背后是民主和法治問題，中國未來的財(cái)政體制應(yīng)該是法治的、民主的公共財(cái)政。