行政公益訴訟制度構(gòu)建中檢察機關(guān)的角色定位

摘 要：行政行為侵害公共利益的現(xiàn)象屢見不鮮，但我國現(xiàn)有的行政權(quán)力內(nèi)外監(jiān)督制約機制不能有效解決此問題。因此需要有一個社會公共利益的代表者，代表社會公眾對侵害公共利益的行政行為提起訴訟。在我國，公訴權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義，檢察機關(guān)作為行政公訴人提起行政公益訴訟是其作為國家法律監(jiān)督機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的應(yīng)盡義務(wù)。筆者擬通過分析檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的角色爭議，探討其作為行政公訴人的可行性，對構(gòu)建中國特色的行政公益訴訟制度提出了一些粗略的想法，以期推動對這一制度的深入研究。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān)；行政公益訴訟；公訴人

中圖分類號：D924 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）24-0113-04

前言

公共性是行政權(quán)的本質(zhì)屬性，決定了行政機關(guān)的一切行政行為應(yīng)當依法進行，維護國家、社會的公共利益。行政權(quán)的運用若背離了其本質(zhì)屬性，則必須利用司法權(quán)加以規(guī)制、運用訴權(quán)予以救濟。但是依靠私人力量來維護社會公共利益往往顯得力不從心，導(dǎo)致司法權(quán)監(jiān)督和制約行政權(quán)存在疏漏。中國的法治現(xiàn)狀、訴訟結(jié)構(gòu)以及社會主體力量的平衡與發(fā)展，決定了檢察機關(guān)是行政公益訴訟起訴、追訴的最佳主體。根據(jù)現(xiàn)有立法，檢察機關(guān)對行政的監(jiān)督權(quán)僅限于對國家行政機關(guān)工作人員進行偵查和追訴這一刑事檢察職能上，缺乏對行政行為的監(jiān)督，而恰恰正是這缺乏監(jiān)督的一環(huán)對國家和社會公益可能造成巨大的侵害。公訴職能從來就不應(yīng)當只是狹隘地放置在刑事領(lǐng)域的范疇，而是應(yīng)該放置在國家利益與社會公共利益訴求實現(xiàn)的范圍內(nèi)[1]。從法律實施的角度來看，檢察機關(guān)提起行政公訴，這種追訴本身不僅顯示了一種法律權(quán)威，而且在某種程度上實現(xiàn)了社會正義。

把我國檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的角色定位于行政公訴人，是歷史的必然趨勢，更是社會發(fā)展的必然選擇。確立我國檢察機關(guān)作為行政公益訴訟的公訴人地位，是我國建立公益訴訟制度的第一步。盡管檢察機關(guān)提起行政公益訴訟充滿社會關(guān)系和法律適用乃至整個法律體系構(gòu)造的復(fù)雜性，但放任群體社會矛盾于法治之外，則是更加復(fù)雜和危險的[1]。應(yīng)該看到，不管是學(xué)界還是實務(wù)界，對行政公益訴訟的重視與日俱增，由檢察機關(guān)作為代表公共利益最合適的訴訟主體之呼聲也越來越強，這些都預(yù)示著我國行政公益訴訟面臨的黎明前的黑暗即將過去，充滿希望的明亮曙光即將從地平線上升起。

一、檢察機關(guān)在行政公益訴訟中具體角色的爭議

行政公益訴訟是指公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)的違法行政行為（包括具體行政行為與抽象行政行為）侵害了國家、社會公共利益，通過向檢察機關(guān)進行反映，由檢察機關(guān)以自己的名義，代表社會公眾，將有必要提起訴訟的行政行為訴諸法院的行政訴訟活動。

現(xiàn)實中，由于諸多原因，公民個人社會團體常常對提起行政公益訴訟望而卻步?？紤]檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的法律身份，并非糾結(jié)于稱呼的簡單爭論，而是事關(guān)檢察機關(guān)在訴訟三角結(jié)構(gòu)中與法院和其他主體之間的關(guān)系和具體訴權(quán)范圍的問題。對于檢察機關(guān)以何種身份提起行政公益訴訟，理論界觀點不一，其中有代表性的說法如下五種：

（一）原告人說

該觀點認為檢察機關(guān)是在國家利益和公共利益遭受損害的情況下提起訴訟的，其身份是行政訴訟的原告。訴訟過程中，檢察機關(guān)享有原告的權(quán)利，承擔(dān)原告的義務(wù)。

（二）法律監(jiān)督人說

該說認為檢察機關(guān)在行政公益訴訟中應(yīng)當承擔(dān)法律監(jiān)督人。當檢察機關(guān)提起訴訟時，其法律監(jiān)督職能實際是通過對行政機關(guān)的違法行政行為進行起訴而表現(xiàn)出來，目的在于保障國家行政法律的合法實施。

（三）公益代表人說

該說認為檢察機關(guān)以公益代表人的身份介入行政公益訴訟。檢察官基于客觀立場追尋案件事實，兼顧各方利益，是利益衡量的中樞力量所在，也是社會公益的最終弘揚者。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟是基于其國家利益和分散的公共性權(quán)利代表的身份，其背后隱藏的是國家利益和社會公共利益，具有其正當?shù)姆ɡ砘A(chǔ)。

（四）雙重身份說

檢察機關(guān)參與行政公益訴訟，既充當行政公訴的原告，又要在訴訟中，尤其是行政審判活動中，對當事人及其他訴訟參與人的訴訟合法性及法庭審判活動提出意見。這兩種身份的終極目標都是最大限度地維護社會公共利益。

（五）訴訟代理人說

該說認為檢察機關(guān)不是為了自身的利益提起、參與訴訟，它并非實體權(quán)利的享有者，其與訴訟結(jié)果也并無實質(zhì)上的利害關(guān)系，這就決定了檢察機關(guān)不可能是行政公益訴訟的當事人。該說認為檢察機關(guān)代表社會公正提起行政公益訴訟，應(yīng)是被侵害公益相關(guān)的民眾的代理人。

以上學(xué)說各有側(cè)重。原告說明確了檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的法律地位及其權(quán)利義務(wù)，有利于控辯雙方平等行使訴權(quán)，但將檢察機關(guān)完全等同于普通原告，忽視了其公權(quán)屬性，有失妥當。法律監(jiān)督人雖然突出了檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的憲政基礎(chǔ)，但現(xiàn)行訴訟體制下，檢察機關(guān)在行政訴訟中的檢查監(jiān)督表現(xiàn)為抗訴，若檢察機關(guān)直接提起訴訟，會使民眾產(chǎn)生僥幸心理，扼殺了公民合法維護自身權(quán)益的自覺性。從訴訟程序角度出發(fā)，“公益代表人”一詞并非嚴格意義上的術(shù)語，該說雖展示了檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的作用，卻無法界定其程序法上的地位以及在訴訟中應(yīng)該享有怎樣的權(quán)利以及承擔(dān)怎樣的義務(wù)。雙重身份說癥結(jié)在于檢察機關(guān)在實踐中如何融這兩種角色于一身，這不是一個簡單的程序設(shè)計問題。訴訟代理人說忽視了公益訴訟的損害大多是間接的，損害的對象也是不特定的，檢察機關(guān)很難統(tǒng)一公眾的意見向法院提起訴訟。另外，根據(jù)訴訟法理論，檢察機關(guān)一旦以代理人的身份出現(xiàn)，就喪失了處分權(quán)[2]。因此，總體而言，訴訟代理人說有欠妥當。

通過上述檢察機關(guān)在行政公益訴訟中具體法律身份的爭議，不難發(fā)現(xiàn)分歧的焦點在于三方面。首先檢察機關(guān)提起行政公益訴訟時其法律地位是否等同于普通原告；其次，檢察機關(guān)提起公益訴訟的訴權(quán)之于其法律監(jiān)督權(quán)如何協(xié)調(diào)；最后，檢察機關(guān)在行政公益訴訟中是否享有訴訟實體權(quán)利。

這三個問題看似獨立，實則相互聯(lián)系。首先，檢察機關(guān)并非因為自身利益受損而起訴，其作為行政公訴人與行政訴訟原告人由于訴權(quán)來源不同以及實體權(quán)利處分的范圍不同而導(dǎo)致其提起訴訟后不等同于普通原告。其次，在具體的訴訟程序中，應(yīng)將檢察機關(guān)在起訴權(quán)和審判監(jiān)督（抗訴）視為相互獨立的職能。具體而言，在一、二審程序中，檢察機關(guān)承擔(dān)控訴職能，是控辯訴訟關(guān)系中的一方當事人，行使當事人職能而非監(jiān)督者職能，對于在訴訟過程中法院違法審判和錯誤裁判，可賦予包括檢察機關(guān)在內(nèi)的控辯雙方的異議權(quán)，并完善相應(yīng)的異議處置程序。最后，檢察機關(guān)在行政公益訴訟中享有實體權(quán)利。這并不是說該權(quán)利為檢察機關(guān)所獨有，而是讓其能通過訴訟集中反映民意，防止公民個別行使權(quán)利導(dǎo)致濫訴。當然，檢察機關(guān)的訴訟實體權(quán)利也受到審判權(quán)的制約，即其處分權(quán)不能直接發(fā)生法律效力而是需要法院的裁定才能生效。

厘清了上述三個問題之間的關(guān)系我們發(fā)現(xiàn)，檢察機關(guān)的角色定位必須充分體現(xiàn)五點：第一，檢察機關(guān)在行政公益訴訟中必須當事人化；第二，檢察機關(guān)在行政公益訴訟中必須發(fā)揮其法律監(jiān)督功能；第三，檢察機關(guān)在行政公益訴訟中必須注意其權(quán)利限度，不能忽視其訴訟目的；第四，檢察機關(guān)在行政公益訴訟中應(yīng)協(xié)調(diào)其兩種職能于一體；第五，檢察機關(guān)在行政公益訴訟中要重視和體現(xiàn)民意。鑒于此，筆者主張把檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的身份界定為行政公訴人。公訴權(quán)是一種獨立的國家訴權(quán)，在行政訴訟領(lǐng)域，系請求法院對違法行政行為進行審理的請求權(quán)。公訴權(quán)具有兩方面的屬性，首先，其本質(zhì)上是一種訴訟上的請求權(quán)，因而具有訴權(quán)的相關(guān)屬性；其次，公訴權(quán)系一種國家訴權(quán)，具有其特殊性。確立行政公訴制度的宗旨在于將損害國家、社會公共利益的案件納入司法審查的范圍之內(nèi)，加強對行政行為監(jiān)督的力度。因此，在行政公訴制度的程序設(shè)計上，和刑事公訴人角色相似，應(yīng)當以法定的公共利益代表充當起訴人，這個起訴人可以稱其為行政公訴人[3]。這個定位比較全面、科學(xué)。

二、檢察機關(guān)在行政公益訴訟中作為行政公訴人的可行性

（一）檢察機關(guān)在行政公益訴訟中作為行政公訴人的歷史依據(jù)

檢察官產(chǎn)生伊始是國王利益的代表人，之后逐漸演變?yōu)閲液蜕鐣怖娴拇砣?。法國是現(xiàn)代意義上檢察制度的發(fā)源地，最初是國王設(shè)立代理人職位，代理國王辦理私人事務(wù)，并可以代表國王在法院提起民事訴訟。隨后，代理官隨著王權(quán)的擴張開始代理追訴并逐漸擴大追訴權(quán)范圍。到法國大革命初期，代理官已演變?yōu)楣娲砣思礄z察官，成為國家官員的一種，在刑事案件的審理中獨占了公訴權(quán)，以國家公訴人身份對罪犯提起訴訟，并且有指揮監(jiān)督預(yù)審法官和執(zhí)行判決的權(quán)限，負責(zé)維持公共秩序，維護公共利益。英國的檢察制度也從國王的法律代理人演化而來。之后，世界上大多數(shù)國家相繼建立了檢察制度，并且檢察官的核心價值理念都定位在維護國家和社會公共利益這一點上。

盡管檢察官主要在刑事領(lǐng)域發(fā)揮作用，但其公益代表人角色同樣貫穿于民事、行政整個訴訟領(lǐng)域，特別是現(xiàn)代以來，公共利益糾紛越來越多，檢察官在維護公益方面作用開始凸顯，在過去一些國家民事、行政訴訟領(lǐng)域，其作為“最高法律秩序和道德的代表者”已經(jīng)發(fā)揮的作用更加廣泛和深入地進行下去；過去檢察機關(guān)尚未介入民事、行政訴訟的國家，也開始紛紛建立民事公益和行政公益訴訟制度。

（二）檢察機關(guān)在行政公益訴訟中作為行政公訴人的理論基礎(chǔ)

1.性質(zhì)和地位歸屬。我國《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。”此條明確了檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)的性質(zhì)，負有保障法律統(tǒng)一實施、保障國家利益不受侵害、制裁侵害公共利益的違法犯罪行為（包括違法行政行為）的神圣職責(zé)，因而國家行政機關(guān)實施法律的行政行為不應(yīng)排除檢察機關(guān)的監(jiān)督?！稇椃ā返?31條：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！北砻鳈z察機關(guān)具有獨立于行政機關(guān)的地位，享有法律賦予的獨立檢察權(quán)。此外，《行政訴訟法》第1條明確了行政訴訟的立法目的是保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益并維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。而行政公益訴訟是行政訴訟的一種類型，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟沒有超出行政訴訟法的立法框架。

2.制約行政權(quán)需要。依法行政是世界各國公認的行政活動所遵循的基本原則，所謂“無法律即無行政”，行政機關(guān)作為執(zhí)法者必須在法律設(shè)定的范圍內(nèi)活動，否則法律的尊嚴便會遭到民眾質(zhì)疑甚至蔑視[4]。目前，行政權(quán)的膨脹不容忽視，而由于體制原因?qū)е滤痉?quán)相對弱小。為了保證各種權(quán)力之間的制衡，必須加強司法權(quán)，以實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)力的約束和監(jiān)督。現(xiàn)有法律框架內(nèi)，檢察機關(guān)對政府行政行為的監(jiān)督僅僅體現(xiàn)為監(jiān)督法院審理行政案件，而且監(jiān)督方式通常也只限于按照法律監(jiān)督程序提出抗訴。這些都限制了檢察機關(guān)監(jiān)督權(quán)的行使。因此，賦予檢察機關(guān)積極的公訴權(quán)刻不容緩，這是增強行政機關(guān)及其工作人員依法行政觀念的有效途徑，也是強化對行政機關(guān)的監(jiān)督、實現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)相對平衡的必然要求。

3.現(xiàn)代公共利益理論要求?，F(xiàn)代公共利益理論認為，維持公共秩序、公共安全和公共福利是國家的重要職能，也是國家得以存在的合理性依據(jù)和長治久安的必要條件[5]。因此，當國家利益受到侵害時，必須授權(quán)專門的機關(guān)代表國家進行追訴。我國目前有可能行使這一追訴權(quán)的國家機關(guān)無外乎政府、法院、人大和檢察院。但是，政府在其具體行政行為侵害國家利益和社會公共利益的情況下，不可能既作為原告又作為被告參加訴訟；人民法院居中裁判，不可能去行使訴權(quán)；而人大及其常委會是國家權(quán)力機關(guān)，不可能在享有立法權(quán)的同時，又去行使具體的訴權(quán)[5]。綜上分析，檢察機關(guān)理應(yīng)成為公共利益的代表，其參與行政公益訴訟是對行政法治領(lǐng)域內(nèi)的公共利益進行公力救濟的必然選擇。

（三）檢察機關(guān)在行政公益訴訟中作為行政公訴人的現(xiàn)實基礎(chǔ)

1.公共利益受到嚴重侵害。當代中國，隨著科技進步、生產(chǎn)發(fā)展以及各種社會保障機制的健全，人類在享受物質(zhì)文明的同時亦催生了大量風(fēng)險，如環(huán)境破壞、生態(tài)危機、食品安全等等。同時市場經(jīng)濟體制改革的深入使價格違法、亂開發(fā)土地、政府違法審批招標公共工程等擾亂社會經(jīng)濟秩序案件大量增多。這樣的社會現(xiàn)實促進了司法理念的深刻演化，對司法權(quán)能與司法制度的運行架構(gòu)也提出了新的要求[6]。檢察機關(guān)提起公益訴訟是其職責(zé)本身應(yīng)有之義，面對風(fēng)險社會中新的沖突與矛盾，公眾迫切需要檢察機關(guān)合理使用法律監(jiān)督權(quán)能，以新的視角來觀察，以新的思維來破解，以新的話語來詮釋社會和諧目標，維護國家和社會公共利益，這也是社會轉(zhuǎn)型背景下的檢察改革、推動我國檢察權(quán)優(yōu)化配置的重要體現(xiàn)。

2.行政公益訴訟本身復(fù)雜。行政公益訴訟涉及國家、社會公共利益，通常牽扯面比較廣，審理時間長，調(diào)查取證難。大量的人力、物力和財力，以及難以勝訴的風(fēng)險往往使公民望而卻步。同時，用經(jīng)濟學(xué)的眼光來看，對侵害公共利益的違法行政行為提起訴訟，本質(zhì)上屬于公共產(chǎn)品，勝訴的利益歸于不特定的社會民眾，而為勝訴付出的代價則往往由提起訴訟的個人單獨或小范圍內(nèi)承擔(dān)，這種不平衡使得每個人都期待別人作為，從而使公益訴訟的規(guī)定流于形式。因此，放眼西方國家，即使普遍承認任何公民都具有行政公益訴訟原告資格，都會同時承認檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的合法性，以此來補強“私權(quán)起訴”帶來的不平衡，同時防止濫訴和處理“法官自由裁量權(quán)”過大導(dǎo)致的潛在危險問題。

3.司法資源充足可行。檢察機關(guān)作為行政公訴人享有充足的司法資源。我國檢察人員普遍具有較高學(xué)歷層次，具有較為厚實的法律修養(yǎng)，他們通常具有較高的訴訟能力，檢察業(yè)務(wù)尤其是民事行政檢察業(yè)務(wù)水平嫻熟，由其從事行政公益訴訟的立案、調(diào)查取證、起訴和出庭公訴工作，可以說是駕輕就熟。另外檢察機關(guān)在長期的反貪偵查和刑事公訴的工作中，不僅積累了較完備的調(diào)查取證和提起公訴的技術(shù)力量，其本身作為國家司法機關(guān)所享有的人力、物力和財力也足以和行政機關(guān)相抗衡。

（四）檢察機關(guān)在行政公益訴訟中作為行政公訴人的司法實踐基礎(chǔ)

檢察機關(guān)提起行政訴訟，最早可溯至1939年的《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》和1941年的《晉冀魯豫邊區(qū)高等法院組織條例》的規(guī)定。新中國成立后，1949年12月頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條第（5）項明文規(guī)定：檢察機關(guān)“對于全國社會與勞動人民利益有關(guān)之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益參與之?！辈⒁?guī)定由第三處職掌該職權(quán)。在上述法律、司法文件的指導(dǎo)下，1954年，遼寧、安徽、江西、山東、河南、山西、陜西、甘肅和北京9個省市檢察機關(guān)共辦理相關(guān)案件2 352件，既有提起訴訟的，也有參與訴訟的案件。1997年5月，河南省方城縣檢察機關(guān)訴被告方城縣工商局與獨樹鎮(zhèn)東村二組湯衛(wèi)東，未經(jīng)國有資產(chǎn)、土地管理部門批準，擅自將工商所房地產(chǎn)進行買賣，致使國有資產(chǎn)部分流失，違反了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第46條和《企業(yè)國有資產(chǎn)登記管理辦法》之規(guī)定，方城縣人民法院依法判決雙方當事人的買賣房地產(chǎn)契約無效[7]，成為全國第一起檢察機關(guān)提起行政公益訴訟并勝訴的案件。自此之后，全國多個省市出現(xiàn)檢察機關(guān)提起行政公訴的案件。2002年浙江省浦江縣檢察機關(guān)就惡意串標低價拍賣國有資產(chǎn)一案提起訴訟又是一項成功的司法實踐。類似的案例不勝枚舉，檢察機關(guān)對于公益訴訟的探索與實踐為賦予檢察機關(guān)行政公益訴訟權(quán)提供了實踐支撐。同時，檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟方面作了諸多嘗試，這些都間或直接表明我國建立行政公益訴訟制度的法治環(huán)境已經(jīng)趨于成熟。

三、檢察機關(guān)在我國行政公益訴訟中的角色運行程序

（一）檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的啟動模式

談到行政公益訴訟的啟動模式問題，學(xué)術(shù)界主要有一元啟動模式和多元啟動模式的爭議。一元啟動模式，就是檢察機關(guān)代表國家對行政機關(guān)侵害公益的行為進行起訴，訴權(quán)僅為檢察機關(guān)獨有。多元啟動模式，即將行政公益訴訟的起訴權(quán)同時賦予檢察機關(guān)、社會組織和公民個人。仔細斟酌，不難發(fā)現(xiàn)，一元啟動模式充分尊重了檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)的性質(zhì)和行政公訴人的角色定位，但其將起訴權(quán)設(shè)置得過分集中，使得行政公益訴訟渠道狹窄化的不足之處也很明顯。多元啟動模式徹底拓寬了公益被侵害的救濟渠道，對于提高公民、社會組織的維權(quán)意識和社會責(zé)任感大有裨益，但也可能帶來濫訴的結(jié)果，增加法院的工作負擔(dān)。

我國的行政公益訴訟究竟采取何種啟動模式，是關(guān)系到訴訟渠道寬窄，侵害公益能否得到充分司法救濟的重要問題，因此必須考慮我國法治現(xiàn)狀、訴訟結(jié)構(gòu)和公民的法律素養(yǎng)。筆者認為，多元啟動模式盡管有明顯的優(yōu)勢，但是不盡理想。因為一旦賦予多元主體直接的公益訴訟訴權(quán)，將使社會承受巨大的壓力，得不償失。首先，我國非政府組織與行政機關(guān)有著千絲萬縷的聯(lián)系，賦予其保護社會公益的權(quán)利很難得以實現(xiàn)；其次，我國法治文化中厭訴息訟的傳統(tǒng)影響公民和非政府組織行政公益訴權(quán)的行使；再次，公民和非政府間組織往往只選擇自己最關(guān)心的一部分受到侵害的公益去訴訟，難以客觀、全面地維護社會公益。

基于此，筆者認為，應(yīng)堅持多元啟動模式，完善具體啟動程序。首先設(shè)置檢察機關(guān)強行追訴程序。檢察機關(guān)必須對所涉金額巨大、范圍極廣、人數(shù)眾多、社會影響極深的重大行政公益訴訟案件主動、積極追訴，解除公民、法人和社會組織的后顧之憂。其次，設(shè)置檢察機關(guān)前置審查程序。公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)的違法行政行為侵害了國家、社會公共利益之時，檢察機關(guān)對侵害公益的行政行為進行審查，認為行政行為合法不合理的，向做出該行政行為的行政機關(guān)做出更正建議；若行政機關(guān)在法定期限內(nèi)給予改正，則由其張貼公告，消除影響。若行政機關(guān)期限內(nèi)不予補償或者檢察機關(guān)經(jīng)審核認為該行政行為違法，則由檢察機關(guān)以行政公訴人的身份，向法院提起行政公益訴訟。公民對于檢察機關(guān)在法定期限內(nèi)沒有履行公訴職責(zé)，或者對于檢察機關(guān)對侵害社會公共利益的行政行為的審查意見不服時，應(yīng)當具有自行起訴的權(quán)利，以保障受到侵害的社會公共利益得到救濟。

（二）檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的受案范圍

1.政公益訴訟受案范圍的總體要求

行政公益訴訟的目的往往不是為了個案救濟，而是為了維護公共利益，其原告與案件并不存在必然的直接利害關(guān)系，原告的訴訟主張指向公共利益而非具體某個人或者某些人的利益，這是行政公益訴訟與傳統(tǒng)的行政訴訟以及私益訴訟最為本質(zhì)的區(qū)別。在確定行政公益訴訟受案范圍之時，必須對公共利益有個準確界定。其一，利益主體的廣泛性。一定意義上，公共利益可視為個人利益的積累，這種積累應(yīng)達到一定的數(shù)量，如在全社會和一定的領(lǐng)域內(nèi)占有多數(shù)。如果僅僅是某個或某一小部分人的利益，一般不構(gòu)成公共利益。其二，利益主體的不確定性和開放性，公共利益不能只為某些個人所特有或保留，利益主體的增加不會減少原有受益人的利益。這兩點是確立行政公益訴訟受案范圍的總體要求。

2.行政公益訴訟的受案范圍

對照以上要求，參考國外行政公益訴訟受案范圍的規(guī)定，應(yīng)當明確規(guī)定我國行政公益訴訟的范圍為：

第一，侵害國家利益的案件。最典型的一種是國有資產(chǎn)流失案件。國有資產(chǎn)的流失是指國有資產(chǎn)出資者、管理者、經(jīng)營者，故意或過失違反法律、行政法規(guī)和規(guī)章，以合法形式掩蓋非法目的造成國有資產(chǎn)的損失。目前，已出現(xiàn)通過多種形式和渠道造成國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象。如在國有資產(chǎn)評估時，對國有資產(chǎn)進行不評估、低估、漏估所造成的資產(chǎn)流失；實行股份制改造和國有產(chǎn)權(quán)交易中的國有資產(chǎn)流失；在稅收征收管理中，除國家政策、體制等因素外，因管理的漏洞使稅收大量流失而造成的國有資產(chǎn)流失；國有資產(chǎn)占用單位濫用經(jīng)營權(quán)，管理不嚴造成國有資產(chǎn)流失；中外合資、合作企業(yè)中的國有資產(chǎn)流失；境外國有資產(chǎn)的流失和國家工作人員乘企業(yè)關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、包、租、合、賣等機會，利用職權(quán)進行貪污犯罪等等，，在此過程中，行政機關(guān)不僅存在疏于管理的不作為問題，且往往直接組織、插手各種違法操作。國有資產(chǎn)屬全體人民，國家機關(guān)是依人民授權(quán)而管理國有資產(chǎn)的，故若其在管理中懈怠或濫用職權(quán)，人民應(yīng)有權(quán)直接動用司法手段進行干預(yù)。因此，此類案件必須首先被納入行政公益訴訟的范疇。

第二，政府在公共工程中的違法審批和招標案件。在我國，個別行政機關(guān)為追求面子工程或達到一時的轟動效應(yīng)，往往未經(jīng)細致深入調(diào)查研究就決定開發(fā)某片土地，之后又由于各種因素延緩或者擱置該片土地，造成資源浪費，嚴重損害國家、社會公共利益，理應(yīng)納入行政公益訴訟的范疇。

第三，稅務(wù)機關(guān)對偷逃稅款行為不予追究的不作為案件。眾所周知，稅收乃一國賴以生存的經(jīng)濟基礎(chǔ)，關(guān)系到每一個公民的切身利益，對該侵害國家、社會公共利益的行為，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)依職權(quán)主動追究，反之，如果其應(yīng)作為而不作為，則應(yīng)對該不作為行為提起行政公訴，用司法權(quán)制約行政權(quán)，促使行政機關(guān)合法履行自己的法定職責(zé)。

第四，部分抽象行政行為。行政機關(guān)以其內(nèi)部的規(guī)范性文件為依據(jù)做出的部分行政行為，給社會穩(wěn)定帶來了極大的隱患。最典型的是實行亂收費、亂罰款、亂攤派的案件。因此必須從法律上限制抽象行政行為的效力。

第五，環(huán)境污染和破壞案件。政府部門在防止環(huán)境污染和破壞方面未能盡職盡責(zé)，就應(yīng)該依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。其中違法性的行為主要有兩種方式：一是違法不作為，如對污染環(huán)境和破壞資源的行為不依法處理；二是違法的作為，如違法發(fā)放排污許可證、采礦許可證、采伐許可證等。環(huán)境的日益污染和破壞，嚴重威脅人類的生存，因此，此類案件容易引起社會公眾的高度重視。

第六，政策性價格壟斷行為。我國鐵路、電信等壟斷性行業(yè)雖幾經(jīng)改革，卻并未真正做到政企分開，為獲取巨額壟斷利潤而居高不下的服務(wù)價格，混亂、隨意的收費機制，這種政策性壟斷行為，侵害了社會公共利益的，應(yīng)當被納入行政公益訴訟的范圍。

第七，行政機關(guān)其他侵害公共利益的案件。至于何種情況可以認定為行政機關(guān)侵害公共利益行為，可以參照其他國家的類似規(guī)定，比如日本規(guī)定的選舉無效訴訟，當選無效訴訟等，美國規(guī)定的反傾銷、反壟斷、反不正當競爭案等應(yīng)當由行政機關(guān)依職權(quán)處理，而行政機關(guān)不予處理的行為等。我國亦可根據(jù)現(xiàn)實國情，增設(shè)相關(guān)規(guī)定，使行政機關(guān)其他侵害公共利益的案件納入到此范圍中來。

（三）檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的舉證責(zé)任分配

行政訴訟中舉證責(zé)任分配，一直是行政法學(xué)界研究的重點。由于行政訴訟的特殊性，其舉證責(zé)任的分配應(yīng)分別從原告、被告的角度去分析并加以規(guī)定。對此，筆者認為，行政公益訴訟中，公訴人對行政行為已造成的損害事實或可能造成的損害必須提供充分的證據(jù)和充足的理由。同時必須按照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第27條承擔(dān)舉證責(zé)任。行政機關(guān)則也應(yīng)按照行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，對做出行政行為的事實依據(jù)及規(guī)范性文件依據(jù)承擔(dān)舉證責(zé)任。同時行政機關(guān)還應(yīng)對其行政行為沒有造成公共利益的侵害負舉證責(zé)任。

（四）檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的費用承擔(dān)

傳統(tǒng)行政訴訟規(guī)則認為訴訟費由敗訴一方當事人承擔(dān)。這一規(guī)則在行政公益訴訟中是否適用，引發(fā)了學(xué)界的討論。大部分學(xué)者認為應(yīng)免除原告的訴訟費用，以促進行政公益訴訟的發(fā)展；也有學(xué)者認為為防止行政公益訴訟濫訴，原告應(yīng)該承擔(dān)敗訴的費用，但可適當減少該訴訟費。筆者認為，上述觀點或許有道理，但都將行政訴訟的費用負擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了法院或者公訴機關(guān)，加重了其負擔(dān)。要解決這一問題，可以建立一項公益訴訟基金制度。公益訴訟基金來源于國家財政撥款、社會捐助以及被告敗訴后支付的無人認領(lǐng)的賠償金或補償金。檢察機關(guān)或其他享有訴權(quán)的公民、法人和其他組織在提起行政公益訴訟時可以向該基金會申請資助或在敗訴后申請由基金會支付一定數(shù)額的補償金。引入公益訴訟基金，既能防止原告因擔(dān)心承擔(dān)敗訴費用而放棄公益訴權(quán)的情形發(fā)生，又不至于增加法院的行政公益訴訟的成本，而且公益訴訟基金的恰當運用在一定程度上可防止濫訴，因此不失為一種可供參考的解決方案。具體如何操作，可以再作研究。

結(jié)語

檢察機關(guān)是否應(yīng)當行使行政公益訴訟權(quán)、如何行使、及其在行政公益訴訟中究竟承擔(dān)怎樣的角色等一系列問題，已成為法律界學(xué)者、實務(wù)人員討論的熱點。應(yīng)當看到，檢察機關(guān)代表國家和社會公益，作為行政公訴人參加行政公益訴訟，是其自身的法律監(jiān)督者的職責(zé)所在、公益代表人的內(nèi)涵所容，是法治發(fā)展的必然趨勢。相對于行政訴訟原告人、法律監(jiān)督者、公益代表人、雙重角色說和訴訟代理人說，行政公訴人無疑是檢察機關(guān)在行政公益訴訟制度中的最佳角色定位。這個定位一方面體現(xiàn)了檢察機關(guān)刑事訴訟中承擔(dān)公訴職能的角色延伸，另一方面突出了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，并且未脫離行政訴訟原告這一傳統(tǒng)訴訟角色。行政公訴人作為檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的角色定位也更好地詮釋了行政公訴制度與檢察制度的完美銜接。作為一個法治國家法律制度完善的標志，在立法上確立檢察機關(guān)行政公益訴訟，不僅能促進檢察機關(guān)完善其法律監(jiān)督職能，發(fā)揮檢察機關(guān)在維護國家、社會公共利益中的積極作用，而且對于進一步推進我國整個公益訴訟制度的發(fā)展和完善、推進社會主義和諧社會的深入發(fā)展具有良好的保障和促進作用。

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