法治視角下的信訪功能定位

摘 要：作為一項(xiàng)具有中國特色的制度設(shè)計(jì)，信訪制度適應(yīng)中國社會(huì)轉(zhuǎn)型期化解社會(huì)矛盾的現(xiàn)實(shí)要求，在公民權(quán)利救濟(jì)和政治參與方面發(fā)揮著重要作用。分析當(dāng)下信訪制度功能錯(cuò)位的影響，探討信訪功能的回歸途徑。通過民主法治的全面推進(jìn)、人大制度的健全完善、司法救濟(jì)機(jī)制的改革等，使信訪制度的功能回歸到本位上來。

關(guān)鍵詞：信訪；功能；政治參與；權(quán)利救濟(jì)

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）24-0012-02

作為一項(xiàng)具有中國特色的制度設(shè)計(jì)，信訪制度適應(yīng)中國社會(huì)轉(zhuǎn)型期化解社會(huì)矛盾的現(xiàn)實(shí)要求，在公民權(quán)利救濟(jì)和政治參與方面發(fā)揮著重要作用，為黨和政府所倚重；與此同時(shí)，圍繞信訪制度存廢與改革的爭(zhēng)論不絕于耳。伴隨此起彼伏的“信訪潮”，信訪制度出現(xiàn)了嚴(yán)重的功能錯(cuò)位。信訪功能的正確定位關(guān)系到信訪制度改革的走向問題。

一、信訪制度功能的錯(cuò)位及其影響

我國信訪制度目前面臨的主要問題之一是信訪功能的錯(cuò)位。信訪制度的功能包含政治參與和權(quán)利救濟(jì)兩大類，首要的功能是政治參與和民主監(jiān)督，第二位才是權(quán)利救濟(jì)。救濟(jì)功能本來是信訪制度的輔助性功能，而目前信訪制度的最主要的功能卻轉(zhuǎn)變?yōu)榛饧m紛和提供救濟(jì)。在我國憲政框架中，法律救濟(jì)（司法救濟(jì)和行政救濟(jì)）是維護(hù)公民權(quán)利的最主要的救濟(jì)方式，相對(duì)于司法救濟(jì)，信訪救濟(jì)只是一種輔助性的補(bǔ)充手段。

實(shí)踐中，信訪制度的政治參與和表達(dá)溝通功能逐漸萎縮，而權(quán)利救濟(jì)功能則過度擴(kuò)張。權(quán)利救濟(jì)已經(jīng)成為我國信訪制度最主要的功能。信訪制度設(shè)立之初便意在疏通民意，使民意得以“下情上達(dá)”。信訪制度在撥亂反正的年代，由于司法制度的缺失，一時(shí)成為民眾權(quán)利救濟(jì)的主要渠道，并發(fā)揮了重要的制度功效。但畢竟這是社會(huì)非常態(tài)時(shí)期的現(xiàn)象。我國逐漸步入社會(huì)主義法治國家，行政機(jī)關(guān)衍生的官僚主義也有其他規(guī)范化的制度予以制約，法律以及司法制度逐步健全，并成為承擔(dān)社會(huì)糾紛和沖突解決的重要力量。信訪所具有的權(quán)利救濟(jì)的制度功效，已非社會(huì)之主流需要。因此，無論是制度設(shè)計(jì)的初衷，還是回應(yīng)時(shí)代的需求，信訪制度的功能應(yīng)當(dāng)從權(quán)利救濟(jì)回歸到政治參與和民主監(jiān)督。

由于信訪制度的功能發(fā)生錯(cuò)位，導(dǎo)致了信訪異化的現(xiàn)象。自20世紀(jì)90年代中期至今，全國信訪總量持續(xù)高位運(yùn)行，集體訪、聯(lián)名信及重信重訪涉及規(guī)模日益龐大，“信訪洪峰”的來勢(shì)洶洶與持續(xù)不退，使信訪機(jī)構(gòu)不堪重負(fù)。盡管它在現(xiàn)實(shí)中也能解決公民的一些具體權(quán)利訴求問題，但如果從國家法治體系來考量，信訪的這種權(quán)利救濟(jì)功能卻是十分有害的，在一定程度上是對(duì)司法權(quán)威的挑戰(zhàn)[1]。我國傳統(tǒng)的政治思維，其本質(zhì)是一種人治思想的張揚(yáng)，而處在其中的信訪——這種靠黨政權(quán)力干預(yù)法律來完成其使命的制度，恰恰是這種人治思想的產(chǎn)物，它與法治是相對(duì)立的。

二、信訪制度的功能回歸探討

（一）信訪功能的正確定位

我國憲法規(guī)定，公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。公民的信訪權(quán)可以說是這一憲法權(quán)利的體現(xiàn)。

根據(jù)信訪條例規(guī)定，我國的信訪是指公民、法人和其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，提出自己的意見、建議，以此參與政治的活動(dòng)，或者向國家有關(guān)機(jī)關(guān)反映情況和提出請(qǐng)求，要求被訪機(jī)關(guān)解決問題，以此維護(hù)自己的權(quán)益。因此，信訪是公民進(jìn)行制度化政治參與的一種方式，是公民利益表達(dá)的一條途徑，也是中國特色的民主政治形式。

信訪制度作為一種民情上達(dá)、申冤維權(quán)的特殊通道，是老百姓發(fā)泄民怨的社會(huì)安全閥。如果沒有信訪發(fā)揮疏導(dǎo)、化解功能，讓群眾把怨氣發(fā)出來，使社會(huì)的負(fù)面情緒得以派遣，讓各類隱性、顯性矛盾得以化解，政治系統(tǒng)核心所面臨的管理壓力還將成倍增加。在當(dāng)代中國特殊的社會(huì)環(huán)境下，信訪制度無疑為各階層特別是社會(huì)弱勢(shì)群體提供了一條相對(duì)簡(jiǎn)便、靈活的政治參與和利益表達(dá)渠道。信訪制度設(shè)立的初衷是作為一種收集和反映民情的制度設(shè)計(jì)的，但是在我國社會(huì)主義初級(jí)階段轉(zhuǎn)型期，隨著社會(huì)利益格局的重新調(diào)整，各種社會(huì)矛盾和沖突加劇，信訪制度越來越多地承擔(dān)起救濟(jì)功能。群眾把信訪看成了優(yōu)于其他行政救濟(jì)甚至國家司法救濟(jì)的一種特殊救濟(jì)方式。

從現(xiàn)實(shí)情況看，由于權(quán)利救濟(jì)渠道的狹窄，司法解決問題的能力匱乏，人們迫不得已而尋求信訪救濟(jì)，信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能便日益強(qiáng)化。但是我們要清楚地意識(shí)到，信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能，主要是靠個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的重視和批示來實(shí)現(xiàn)的，與現(xiàn)代法治精神相違背。相當(dāng)于我們一方面致力于修建法治大廈，另一方面又在其中留了一道人治之門，從而使社會(huì)主義法治理念不斷受到挑戰(zhàn)。這不利于從根本上完善我國權(quán)利救濟(jì)體系和社會(huì)主義法治國家的建設(shè)。因此，終極目標(biāo)是，將權(quán)利救濟(jì)功能從信訪制度中剝離出去回歸司法，信訪機(jī)構(gòu)成為聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，成為反映社情民意的窗口，信訪制度回歸政治參與渠道的功能。但是任何一項(xiàng)制度的功能定位都不能完全脫離現(xiàn)實(shí)。雖然信訪制度的本位功能是回歸政治參與，但我國當(dāng)前司法救濟(jì)軟弱無力，缺少作為，如果完全關(guān)閉信訪的救濟(jì)之門，那么民怨淤塞何處排放，社會(huì)矛盾如何解決？因此，當(dāng)前階段合理定位信訪制度的功能應(yīng)是政治參與為主，權(quán)利救濟(jì)為輔；要突出強(qiáng)調(diào)權(quán)利救濟(jì)功能的補(bǔ)充性和輔助性，使這一功能隨著法治的發(fā)展不斷實(shí)現(xiàn)收縮。

（二）信訪制度本位功能的回歸路徑

信訪問題是我國經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)問題的綜合體現(xiàn)，只有將信訪制度改革與整個(gè)社會(huì)體制改革結(jié)合起來，積極、謹(jǐn)慎地推進(jìn)民主法治建設(shè)，完善司法救濟(jì)，才能有效推進(jìn)信訪改革。

1.民主法治的全面推進(jìn)

信訪制度的改革決不能局限于信訪制度本身，而應(yīng)放在憲政的大背景下，從民主法治現(xiàn)代化的高度來探討信訪制度功能的回歸路徑。2005年以來的信訪制度改革目標(biāo)就是減少甚至消除信訪，但由于沒有擺脫“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的庸醫(yī)思維，也沒有遵循現(xiàn)代法治理念，以為通過信訪制度本身的完善和信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力的增加，就可以有效化解矛盾，結(jié)果只能是事與愿違。司法的權(quán)威不斷流失，社會(huì)矛盾卻沒有有效化解，信訪機(jī)構(gòu)和各級(jí)地方政府依然不堪重負(fù)[2]。

民主法治的推進(jìn)對(duì)信訪制度功能的理性回歸具有重要的作用。政府權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，沒有民主監(jiān)督，行政權(quán)力必將如一匹脫韁的野馬，肆意妄為，侵害人民的權(quán)利。加上法律救濟(jì)渠道不暢通，信訪必然泛濫。所以，要建立切實(shí)可行的監(jiān)督制度，把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。隨著民主法治制度的日趨成熟，政府依法行政的全面推進(jìn)，侵犯公民權(quán)益的事件會(huì)逐漸減少，信訪需求亦隨之減少，信訪救濟(jì)功能逐步弱化，信訪才能回歸其本位職能。

目前，社會(huì)主義法治建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)是擴(kuò)大公民的民主權(quán)力，提升公民基本權(quán)利的保障水平。我們要對(duì)公民的權(quán)利和自由（尤其是言論出版等表達(dá)方面的自由）予以充分的保護(hù)。同時(shí)，我們還應(yīng)該大力完善政務(wù)公開制度，為公民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使開辟道路。我們尤其要保障廣大新聞媒體充分行使監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督公共機(jī)關(guān)及其工作人員。信訪制度的改革進(jìn)程在很大程度上依賴于民主法治建設(shè)的步伐。

2.人大制度的健全完善

人民代表大會(huì)是公民參政議政的最主要途徑，對(duì)人大代表的選舉體現(xiàn)了人民當(dāng)家做主的政治理念。當(dāng)合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，選民應(yīng)該可以通過人大民主監(jiān)督的途徑來保護(hù)自身的合法利益。但是目前，選舉制度不完善，使得其監(jiān)督政府的作用不能很好地發(fā)揮。

根據(jù)《人大代表法》的規(guī)定，代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務(wù)。人大代表如果能夠有效地履行憲法和法律賦予他們的職責(zé)，全心全意地為選民代言，信訪事項(xiàng)必將大幅減少。這就要求盡快修改現(xiàn)行《代表法》，完善選舉制度，細(xì)化人大代表的權(quán)責(zé)，為人大代表行使職權(quán)提供可操作性的依據(jù)，使每一位人大代表能夠切實(shí)履行為民請(qǐng)命的義務(wù)。只有真實(shí)有效的民主選舉才能讓公民的選票起到監(jiān)督的作用，只有不斷完善人大制度，提升公民政治參與的深度和廣度，才會(huì)促使信訪功能的本位回歸。

在此基礎(chǔ)上，可以借鑒西方國家的申訴專員制度，將信訪機(jī)構(gòu)集中在人大，建立人大監(jiān)督專員制度。人大監(jiān)督專員可以和人大代表專職化相結(jié)合，深入群眾，傾聽群眾意見，敢于直面熱點(diǎn)問題，勇于維護(hù)群眾利益。目前，很多學(xué)者建議將信訪制度納入以人民代表大會(huì)制度為核心的法治架構(gòu)，于建嶸、童之偉等學(xué)者是主張信訪制度應(yīng)回歸人民代表大會(huì)制度的主要代表人物。這需要進(jìn)一步進(jìn)行理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。

3.司法救濟(jì)機(jī)制的全面改革

信訪之所以在中國有如此強(qiáng)大的生命力，得到民眾的青睞，一個(gè)重要原因在于司法救濟(jì)機(jī)制沒有得到充分的利用和尊重。在司法救濟(jì)健全的西方國家，幾乎所有的案件都可以通過訴訟程序來裁決，而且法院的判決也具有絕對(duì)權(quán)威。在我國，權(quán)利救濟(jì)機(jī)制總體上存在司法權(quán)威不足、司法救濟(jì)門檻過高的特點(diǎn)。一方面，訴訟和復(fù)議的準(zhǔn)入限制，使得一部分行政案件無法進(jìn)入司法程序；高昂的訴訟成本也使許多當(dāng)事人徘徊在法院的大門之外；另一方面，行政復(fù)議和行政訴訟很容易受到地方勢(shì)力的干涉，再加上司法腐敗，這些極大地限制了當(dāng)事人獲得有效救濟(jì)的可能性。

健全和完善司法救濟(jì)機(jī)制主要有兩個(gè)方面：第一，擴(kuò)大行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍，盡可能將涉訴信訪案件納入司法救濟(jì)程序。盡量使大部分行政爭(zhēng)議能通過正式法律程序予以解決，減少因行政爭(zhēng)議產(chǎn)生的涉訴信訪的發(fā)生幾率。第二，加快推進(jìn)司法體制改革，保障司法獨(dú)立，治理司法腐敗，增強(qiáng)司法權(quán)威。目前，群眾上訪，絕大多數(shù)是因?yàn)樗痉ň葷?jì)不能解決問題。有的因?yàn)樵V訟費(fèi)用太高，有的因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)不受理，有的因?yàn)樗痉ú脹Q不公正。當(dāng)制度上真正保障司法獨(dú)立和司法公正時(shí)，人們就會(huì)越來越多地采用司法途徑來實(shí)現(xiàn)權(quán)力救濟(jì)。信訪救濟(jì)功能就會(huì)不斷弱化乃至消失。

毋庸置疑，就我國法治框架的建構(gòu)看，信訪制度的政治溝通功能應(yīng)當(dāng)不斷強(qiáng)化，救濟(jì)功能應(yīng)該趨于淡化甚至消亡。然而，建設(shè)民主法治社會(huì)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，信訪制度改革，也會(huì)是一個(gè)持續(xù)的、漸進(jìn)的過程。在我們這樣一個(gè)法治精神依然薄弱、人治傳統(tǒng)依然強(qiáng)大的社會(huì)中，信訪還在發(fā)揮著重要的救濟(jì)功能，它是中國式的特殊的民主實(shí)現(xiàn)和人權(quán)救濟(jì)機(jī)制。然而我們要銘記的是，當(dāng)法律救濟(jì)機(jī)制被信訪取代的時(shí)候，只能證明民主、法治的不完善和憲政路途的遙遠(yuǎn)?，F(xiàn)在，我們必須大力完善民主、健全法制、樹立法律權(quán)威，當(dāng)公民擁有了暢通的利益表達(dá)渠道，擁有了完善的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，擁有了司法獨(dú)立和司法公正時(shí)，我們就迎來了信訪制度價(jià)值本位功能的理性回歸。

參考文獻(xiàn)：

[1]于建嶸.信訪制度改革需要新思維[N].南方日?qǐng)?bào)，2009-06-17，（A2）.

[2]沈開舉，程雪陽.比例原則視角下的社會(huì)管理創(chuàng)新[Z].人大復(fù)印資料：憲法學(xué)、行政法學(xué)，2012.