農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新背景下村民自治權(quán)的落實(shí)機(jī)制研究

摘 要：農(nóng)村基層社會(huì)管理創(chuàng)新為村民自治發(fā)展提供了審視和轉(zhuǎn)型的新視角。如何有效地保障和落實(shí)村民自治權(quán)既是村民自治制度轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)也已然成為中國農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐和研究的核心問題。從落實(shí)村民自治權(quán)的重點(diǎn)、內(nèi)容、動(dòng)力和理念方面探究創(chuàng)新基層社會(huì)管理背景下落實(shí)村民自治權(quán)的機(jī)制和模式，以期實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新的可持續(xù)性。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新；村民自治權(quán)；落實(shí)機(jī)制；分權(quán)制衡化管理模式

中圖分類號(hào)：D616 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）24-0006-02

引言

黨的十八大提出“在改善民生和創(chuàng)新社會(huì)管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”，將創(chuàng)新社會(huì)管理上升到社會(huì)建設(shè)的高度。而隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)利益格局不斷調(diào)整，創(chuàng)新農(nóng)村基層社會(huì)管理成為創(chuàng)新社會(huì)管理的著力點(diǎn)。在基層調(diào)研中，一個(gè)亟須解決的難題是創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理繞不開村民自治權(quán)的落實(shí)，“通過村民自治權(quán)落實(shí)為農(nóng)村居民建立起健全的社會(huì)機(jī)制，即激勵(lì)動(dòng)力機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、整合平衡機(jī)制和利益救濟(jì)機(jī)制”[1]，這些權(quán)利保障機(jī)制為促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的管理創(chuàng)新和農(nóng)村社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展奠定了良好的社會(huì)根基，因此，創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理就要把村民自治納入國家發(fā)展戰(zhàn)略來思考。

一、落實(shí)村民自治權(quán)是創(chuàng)新農(nóng)村基層社會(huì)管理的必然路徑

大量的實(shí)證研究表明，要解決農(nóng)村基層社會(huì)管理創(chuàng)新面臨的諸多困境，必須通過強(qiáng)化村民自治權(quán)的保障和落實(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)管理從政治任務(wù)型的行政控制向民主合作型的治理轉(zhuǎn)變，這是未來創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理的必然趨向。

理論上，我國現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新是基于國家與社會(huì)二元分離的理念，但這種分離不僅僅體現(xiàn)為國家與社會(huì)的對立，也存在著合作。在這樣的背景下，積極尋找國家與社會(huì)協(xié)調(diào)視角下村民自治的轉(zhuǎn)型無疑是創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理的新階段。同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新為村民自治的轉(zhuǎn)型提供了深厚的理論基石和實(shí)踐思考。創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理預(yù)示著村民自治將從村莊封閉走向社區(qū)開放，從單一主體走向多元合作主體，從個(gè)人權(quán)利治理向集體行動(dòng)治理轉(zhuǎn)型，其中的核心問題是村民自治的轉(zhuǎn)型和村民自治權(quán)的落實(shí)。

實(shí)踐中，農(nóng)村社會(huì)管理是一種區(qū)別于政府行政化管理方式的社會(huì)管理模式，其管理權(quán)運(yùn)行的方向并不是單一的，而是一種多向度的、上下互動(dòng)的過程。農(nóng)村社會(huì)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不是通過發(fā)號(hào)施令、制定和執(zhí)行政策來達(dá)到，而是通過合作、協(xié)商、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式來達(dá)到對農(nóng)村社會(huì)的善治。因此，農(nóng)村社會(huì)管理中所需要的公共秩序和權(quán)威，主要不是來自于法律賦權(quán)，而是依靠人們內(nèi)心的接納和認(rèn)同。所以，農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新進(jìn)程中應(yīng)該最大限度地落實(shí)村民自治權(quán)，以便使公共管理活動(dòng)取得村民最大限度的同意和認(rèn)可。

二、農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新背景下村民自治權(quán)落實(shí)機(jī)制的發(fā)展趨勢

（一）村民自治權(quán)落實(shí)的重點(diǎn)：由權(quán)利創(chuàng)設(shè)發(fā)展為權(quán)利落實(shí)

在二三十年的村民自治實(shí)踐中，我國村民自治權(quán)僅僅停留在法律規(guī)范層面，農(nóng)村村民自治的主要任務(wù)也僅僅是基于基層組織的建構(gòu)進(jìn)行權(quán)利創(chuàng)設(shè)，“為了國家”的村民自治是“組織法時(shí)代”村民自治的內(nèi)在邏輯。隨著村民委員會(huì)組織法與時(shí)俱進(jìn)的修訂，隨著我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程的加快實(shí)現(xiàn)尤其是農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新的步伐不斷加速，村民自治開始走出體制性困境，而在本質(zhì)上作為一種區(qū)別于國家民主的自治民主，一種真正指向農(nóng)民、為了農(nóng)民利益并最終為了農(nóng)民獲得“合身”的制度保障最終進(jìn)入了現(xiàn)代中國不斷擴(kuò)展的政治體系與制度體系。這種制度性嵌入也標(biāo)志著村民自治的組織建設(shè)和權(quán)力創(chuàng)設(shè)已基本完成，開始進(jìn)入一個(gè)通過組織重建落實(shí)村民民主權(quán)利的新的歷史時(shí)期。

村民自治不僅僅是農(nóng)村社會(huì)的治理模式，同時(shí)也是農(nóng)村居民應(yīng)當(dāng)享有的不可剝奪、不可轉(zhuǎn)讓的民主政治權(quán)利，而保障和落實(shí)村民自治權(quán)是我國法制建設(shè)的重要價(jià)值目標(biāo)。首先，落實(shí)村民自治權(quán)，可以培育農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)；其次，落實(shí)村民自治權(quán)，可以促使農(nóng)民群體逐步形成民主價(jià)值觀；最后，落實(shí)村民自治權(quán)是法制價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要載體。

（二）村民自治權(quán)落實(shí)的內(nèi)容：由民主選舉擴(kuò)展為民主治理

直接民主是村民自治的靈魂，而在現(xiàn)實(shí)的理論與實(shí)踐邏輯中，村民的直接民主權(quán)利在實(shí)際中僅剩余直接選舉的權(quán)利。僅僅讓農(nóng)民享有選舉權(quán)并不能實(shí)質(zhì)上深化和落實(shí)村民自治實(shí)踐。隨著農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新目標(biāo)的更新和村民自治活動(dòng)的深化，村民自治權(quán)的落實(shí)更依賴于村民參與決策、管理和監(jiān)督的實(shí)踐。

創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理的目標(biāo)在于在民主合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)共同參與、共同協(xié)商和共同治理，這就要求村民自治權(quán)的落實(shí)和實(shí)踐要實(shí)現(xiàn)從選舉制度的完善到民主治理機(jī)制的健全。從總體而言，我國村民自治權(quán)的落實(shí)正逐步由“一個(gè)民主”的單向目標(biāo)向“四個(gè)民主”兼顧的“四位一體”的方向發(fā)展。村民自治權(quán)落實(shí)的內(nèi)容擴(kuò)展到村民決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的落實(shí)上，從民主選舉深化為民主管理、民主決策、民主監(jiān)督成為后選舉時(shí)代基層民主建設(shè)的主要內(nèi)容[2]。

（三）村民自治權(quán)落實(shí)的動(dòng)力：由政府主導(dǎo)推進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕褚婪ㄗ灾?/p>

村民自治制度的實(shí)踐現(xiàn)狀正如學(xué)者所言，開始進(jìn)入一個(gè)通過組織重建實(shí)現(xiàn)村民民主權(quán)利的新時(shí)期，而實(shí)現(xiàn)村民自治權(quán)利的具體措施就是要消除體制性障礙，正確處理自治權(quán)與政權(quán)之間的關(guān)系，并使之納入法制化軌道，使村、社自治逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕褚婪ㄗ灾危创迕褡灾蔚姆ㄖ涡螒B(tài)。

首先，要樹立《村民委員會(huì)組織法》在基層政府中的權(quán)威，依法限定政府的行政權(quán)限。為此，要認(rèn)真落實(shí)《村民委員會(huì)組織法》關(guān)于“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”，同時(shí)對于基層政府違反法律的行為要給予嚴(yán)重追究，以防止濫用行政權(quán)行為對于村民自治權(quán)的侵害。

其次，村民自治權(quán)落實(shí)過程中村民“自治”具有相對性，要完備基層政府與村民自治權(quán)之間的銜接機(jī)制和功能配套，平衡兩權(quán)矛盾與沖突的中堅(jiān)力量，探索和構(gòu)建村民自治制度下既能保障村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)，又能充分發(fā)揮政權(quán)職能的農(nóng)村工作指導(dǎo)機(jī)制，并努力提升基層自治組織承接政府轉(zhuǎn)移工作事項(xiàng)的能力，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)。

最后，村民自治權(quán)的落實(shí)是一個(gè)雙向互動(dòng)的過程，一方面，通過村民自治權(quán)的落實(shí)，村民們能夠增強(qiáng)自身的力量，實(shí)現(xiàn)對村莊事務(wù)的控制，最終具備與基層政府進(jìn)行協(xié)商的能力；另一方面，黨和政府必須自覺倡導(dǎo)村民自治的民主色彩和權(quán)利指向，在村民自治進(jìn)程中逐步退出。從實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理民主與效率統(tǒng)一的角度，筆者認(rèn)為村民自治是村民民主精神和主體性日漸發(fā)揮的過程，村民自治權(quán)需要自上而下的組織再造和權(quán)能授予，使村民自治能更有效地發(fā)揮中國基層政治制度的功能。

（四）村民自治權(quán)落實(shí)的理念：由單一的民主理念升華為以民主促民生理念

首先，將村民自治權(quán)的落實(shí)和解決村民關(guān)注的民生問題有機(jī)結(jié)合起來。正如國內(nèi)著名政治學(xué)學(xué)者俞可平所說的：“不能認(rèn)為重視民主就勢必忽視民生，或相反，強(qiáng)調(diào)民生就勢必輕視民主。民主與民生并非相互排斥，民主促進(jìn)民生，民生需要民主?！盵3]因此，落實(shí)村民自治權(quán)要蘊(yùn)含民主和民生的雙重價(jià)值理念，就需要不斷創(chuàng)新民主治理方式，健全民主自治制度，拓寬村民自治權(quán)的落實(shí)渠道，保障村民當(dāng)家做主的權(quán)利，使發(fā)揚(yáng)民主成為改善村民民生的內(nèi)驅(qū)力，因此，村民自治權(quán)落實(shí)勢必要體現(xiàn)以民主促民生的價(jià)值理念。

其次，民生政治建設(shè)是提升民主政治能力、落實(shí)村民自治權(quán)的重要途徑。隨著“三化”協(xié)調(diào)進(jìn)程的加快，農(nóng)村的民生問題日益成為制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一個(gè)核心問題。要解決農(nóng)民的民生問題，除了加大國家對農(nóng)村發(fā)展的支持力度外，還要逐步推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)和保障農(nóng)民民主政治權(quán)益。而通過促進(jìn)村民自治權(quán)的落實(shí)，使廣大農(nóng)民“逐漸學(xué)會(huì)用民主的方式按民主的程序表達(dá)自己的意愿和訴求，不斷增強(qiáng)民主意識(shí)和民主行為能力，學(xué)會(huì)對政府工作的監(jiān)督，提高政治參與水平，為更高層次和更大問題上的政治參與打好基礎(chǔ)?！盵4]

最后，農(nóng)民民生福利的改善是推進(jìn)村民自治權(quán)落實(shí)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。以民生問題為內(nèi)核的村民自治活動(dòng)能關(guān)涉農(nóng)民群眾的切身利益，農(nóng)民關(guān)注和參與的熱情和主動(dòng)性也就相對比較高，農(nóng)民群眾在這些問題上行使民主自治權(quán)利可以有效增進(jìn)農(nóng)民群眾參政議政的自覺性、積極性和主動(dòng)性，從而推進(jìn)村民自治權(quán)的自覺落實(shí)。

三、農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新背景下落實(shí)村民自治權(quán)的管理模式探析

在基層調(diào)研中，全國各地在創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理和落實(shí)村民自治權(quán)的實(shí)踐中都進(jìn)行了非常有益的嘗試，筆者從實(shí)現(xiàn)農(nóng)村善治和村民自治權(quán)各項(xiàng)權(quán)能落實(shí)的程度上選擇了以下兩種管理模式進(jìn)行分析。

（一）“村務(wù)契約化”管理模式

“村務(wù)契約化”管理，是我國農(nóng)村村民自治實(shí)踐中的一種創(chuàng)造，這種管理模式是農(nóng)民樸素的價(jià)值觀和村民自治制度的接軌，有助于保障村民自治權(quán)利，是創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理的有效載體?！八^‘村務(wù)契約化’管理模式，是把法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)中的契約關(guān)系引入到村級(jí)事務(wù)管理中，按照一定的程序，通過合同、協(xié)議等法律文本，明確村務(wù)管理中所有相關(guān)主體之間的權(quán)利、義務(wù)及履約時(shí)間和責(zé)任，使村級(jí)事務(wù)管理公開透明、責(zé)權(quán)明確、執(zhí)行有據(jù)、運(yùn)作規(guī)范，形成有法有據(jù)的長效治理機(jī)制?！盵5]

“村務(wù)契約化”管理模式的實(shí)踐價(jià)值體現(xiàn)在：首先，“村務(wù)契約化”管理有效保障了村級(jí)民主機(jī)制的正常運(yùn)行，通過具體制度使村級(jí)自治組織從決策到執(zhí)行的全過程都置于村民監(jiān)督之下，切實(shí)落實(shí)了村民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其次，“村務(wù)契約化”管理有利于在村干部和村民之間樹立權(quán)利平等意識(shí)和權(quán)力授受關(guān)系，為村民自治權(quán)的落實(shí)過程注入了“法治”的元素。最后，“村務(wù)契約化”管理有利于不斷開拓村民自治權(quán)的發(fā)展空間?！按鍎?wù)契約化”管理“屬于系統(tǒng)的民主管理方式的創(chuàng)新，可以直接滲透到民主決策、民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)予以法治形式保障，具有將農(nóng)村各類事務(wù)具體地、普遍地、規(guī)范地聯(lián)系起來的功能優(yōu)勢”[5]。

（二）“分權(quán)制衡化”管理模式

所謂“分權(quán)制衡化”管理模式強(qiáng)調(diào)的是明晰權(quán)力之間的邊界和范圍，優(yōu)化村級(jí)民主治理結(jié)構(gòu)，有效地保障和落實(shí)村民自治權(quán)利。“分權(quán)”的具體要求是：強(qiáng)化村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，規(guī)范村民會(huì)議的決策權(quán)，落實(shí)村委會(huì)的執(zhí)行權(quán)，保障農(nóng)民群眾的監(jiān)督權(quán)?！爸坪狻钡木唧w運(yùn)行過程為：通過強(qiáng)化村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)來決定“干什么”的問題；通過規(guī)范村民（代表）會(huì)議的決策權(quán)來解決“干不干”的問題；通過落實(shí)村委會(huì)的執(zhí)行權(quán)來解決“怎么干”的問題；通過保障農(nóng)民群眾的監(jiān)督權(quán)來解決“干得怎么樣”的問題[6]。

“分權(quán)制衡化”的管理模式的實(shí)踐價(jià)值在于：首先，有利于加強(qiáng)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，通過優(yōu)化基層治理結(jié)構(gòu)，整合農(nóng)村的政治資源，這是保障村民自治權(quán)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。其次，有利于切實(shí)保障村民享有知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與政治活動(dòng)的主動(dòng)性和積極性，讓廣大農(nóng)民真正地享有自治權(quán)利實(shí)施的自由，是村民自治全方位深化的基本前提。最后，有利于填補(bǔ)“村官”產(chǎn)生機(jī)制存在的漏洞，健全村務(wù)村財(cái)?shù)墓芾?，是村民自治?quán)最終得以落實(shí)的重要保障。

四、結(jié)語

回應(yīng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的新要求，創(chuàng)新農(nóng)村基層社會(huì)管理方式，已經(jīng)成為當(dāng)前地方政府必須要面臨的一個(gè)重要課題。而實(shí)踐中的村民自治制度在要求村民群眾實(shí)施自我管理的同時(shí)，實(shí)行自我教育和自我服務(wù)，這就意味著農(nóng)村基層管理創(chuàng)新也都是借助于基層組織來實(shí)現(xiàn)，即通過落實(shí)村民自治權(quán)對基層社會(huì)管理進(jìn)行重構(gòu)和創(chuàng)新?？傊迕褡灾巫鳛橐环N來自農(nóng)村內(nèi)生型的治理機(jī)制仍然嵌入在原有的自上而下的治理結(jié)構(gòu)中，將在未來的農(nóng)村社會(huì)共同治理中繼續(xù)彰顯著它不可替代的價(jià)值。

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