農(nóng)村城鎮(zhèn)化與征地捆綁的困惑與破解

摘 要：隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量的基礎(chǔ)建設(shè)需要更多的土地供應(yīng)，特別是在農(nóng)村的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，限于我國(guó)法律的規(guī)定，人為將農(nóng)村城鎮(zhèn)化過(guò)程的土地需求與征地進(jìn)行捆綁，造成了城鎮(zhèn)化用地必須經(jīng)過(guò)征地得以解決的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，實(shí)際上土地的所有權(quán)與使用權(quán)可以分離，而征地只能?chē)?yán)格適用于基于公共利益需要而改變農(nóng)村土地所有權(quán)的情況，因此其他農(nóng)村用地則需要通過(guò)使用權(quán)的過(guò)渡進(jìn)行改變，在農(nóng)村城鎮(zhèn)化過(guò)程中，因?qū)@兩種情況進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；征地；土地所有權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）24-0133-03

黨的十八大提出“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)化現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?！盵1]首次明確了城鎮(zhèn)化在我國(guó)現(xiàn)階段的重要作用，同時(shí)也掀起了與城鎮(zhèn)化相關(guān)問(wèn)題的探討與討論的熱潮，在探索城鎮(zhèn)化合法合理的發(fā)展過(guò)程中，征地問(wèn)題與城鎮(zhèn)化因?yàn)槔斫庹`差有著剪不清、理還亂的關(guān)系，特別是在農(nóng)村城鎮(zhèn)化過(guò)程中，因?yàn)檎鞯囟鴮?dǎo)致群體事件時(shí)有發(fā)生。本文試圖通過(guò)城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地征收關(guān)系的梳理，尋求二者的結(jié)合點(diǎn)與臨界點(diǎn)，探求二者在法律關(guān)系上的獨(dú)立性，幫助人們走出認(rèn)識(shí)誤區(qū)，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

一、農(nóng)村城鎮(zhèn)化與征地捆綁的困惑的法律表現(xiàn)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，有學(xué)者曾指出這種變革主要有三項(xiàng)：第一項(xiàng)是農(nóng)村的改革，耕地的集體所有、集體使用改為集體所有、農(nóng)戶(hù)使用；第二項(xiàng)是建設(shè)用地使用關(guān)系的改革，把過(guò)去國(guó)家的土地、國(guó)家出錢(qián)蓋房分配給干部職工使用，改為地方政府將國(guó)有土地出讓給企業(yè)建房；第三項(xiàng)是資金使用關(guān)系的改革，有原來(lái)的無(wú)償使用撥款改為通過(guò)銀行發(fā)放貸款，即采取融資的方式[2]。不難看出，在改革開(kāi)放三十多年以來(lái)，土地方面的改革一直是整個(gè)改革所面對(duì)的重點(diǎn)，特別是在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出以后，關(guān)于土地使用與城鎮(zhèn)化健康發(fā)展之間的關(guān)系便成為熱議的話題。在眾多的討論中，大多數(shù)人都機(jī)械地認(rèn)為在農(nóng)村城鎮(zhèn)化的過(guò)程中要改變農(nóng)村土地的用途必須經(jīng)過(guò)政府的征收行為，才能獲得法律上的支撐，而忽視二者之間的相互獨(dú)立性，因此必須解決農(nóng)村城鎮(zhèn)化過(guò)程中用地與征地之間的法律關(guān)系。

（一）農(nóng)村城鎮(zhèn)化概念界定

農(nóng)村城鎮(zhèn)化，即城鎮(zhèn)化在農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。具體而言就是農(nóng)村的生產(chǎn)要素與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移集中的過(guò)程，是由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代的城市會(huì)化轉(zhuǎn)變的過(guò)程，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。其有三層含義：一是農(nóng)民市民化，人口規(guī)模擴(kuò)大；二是農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地；三是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)工業(yè)和服務(wù)業(yè)[3]。

作為農(nóng)村最主要的生產(chǎn)要素——土地成為了農(nóng)村城鎮(zhèn)化過(guò)程中最重要的資源。可以說(shuō)，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化正是伴隨著農(nóng)村土地的城鎮(zhèn)化所開(kāi)展的，所謂農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化就是農(nóng)村土地的所有權(quán)或使用權(quán)改變?yōu)楝F(xiàn)代城鎮(zhèn)化服務(wù)的過(guò)程，其有兩個(gè)方面的具體表現(xiàn)：其一是土地所有權(quán)性質(zhì)的改變，由農(nóng)村集體所有的性質(zhì)改變成為國(guó)家所有；其二是土地使用權(quán)的改變，由農(nóng)業(yè)用地改變成為城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

（二）農(nóng)村城鎮(zhèn)化與征地捆綁困惑的法律表現(xiàn)

農(nóng)村城鎮(zhèn)化需要大量的建設(shè)用地，而我國(guó)法律對(duì)土地使用持以高壓管制的態(tài)度，因此造成了土地的供需矛盾，而法律上的強(qiáng)制規(guī)定，給人們?cè)斐闪宿r(nóng)村城鎮(zhèn)化用地必須經(jīng)過(guò)征地制度才能得以實(shí)現(xiàn)這一困惑，這一困惑在法律上集中體現(xiàn)為對(duì)土地“所有權(quán)”與“使用權(quán)”限制。

1.農(nóng)村土地“所有權(quán)”變更的根本性限制——形成困惑

我國(guó)《憲法》第10條明確規(guī)定：城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。就從根本大法的地位上確立我國(guó)土地制度的二元結(jié)構(gòu)，從法律上規(guī)定城市土地與農(nóng)村土地所有權(quán)的不同對(duì)待，二者嚴(yán)格區(qū)分。同時(shí)，規(guī)定了農(nóng)村土地集體所有要變更為國(guó)家所有，唯一途徑就是通過(guò)土地征收制度，因此造成了農(nóng)村城鎮(zhèn)化必須要通過(guò)征地制度改變土地的所有權(quán)主體才能進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)利用這一困惑。

2.農(nóng)村土地“使用權(quán)”變更的原則性限制——加深困惑

我國(guó)《物權(quán)法》第124條規(guī)定：農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度。同時(shí)第152條規(guī)定了宅基地使用權(quán)，所以這里所講的農(nóng)村土地“使用權(quán)”實(shí)質(zhì)上就是農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與宅基地使用權(quán)，與我國(guó)城市土地建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行對(duì)應(yīng)。

《土地管理法》作為我國(guó)土地管理的基本法律，分別于第3條和第4條規(guī)定了我國(guó)土地的基本國(guó)策和土地用途管制度①，同時(shí)第63條明確規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)。這就從法律上切斷了農(nóng)村土地“使用權(quán)“自由轉(zhuǎn)讓的路徑。當(dāng)然我國(guó)除《物權(quán)法》、《土地管理法》外仍然還有很多關(guān)于土地管理與利用的法律、法規(guī)都對(duì)農(nóng)村土地的“使用權(quán)”做出了規(guī)定，但無(wú)外乎都體現(xiàn)出了對(duì)農(nóng)村土地“使用權(quán)”的高壓管制態(tài)度。

在農(nóng)村土地“所有權(quán)”變更規(guī)定的根本性限制造成了農(nóng)村城鎮(zhèn)化與征地制度捆綁的困惑的基礎(chǔ)上，我國(guó)保護(hù)耕地的基本國(guó)策以及我國(guó)土地管理部門(mén)的高壓管制態(tài)度進(jìn)一步加深了這種困惑，筆者認(rèn)為我國(guó)關(guān)于農(nóng)村土地“使用權(quán)”變更的法律規(guī)定基本圍繞著“保護(hù)耕地”這一原則進(jìn)行設(shè)置，對(duì)農(nóng)村土地“使用權(quán)”變更的限制是加深農(nóng)村城鎮(zhèn)化與征地制度捆綁困惑的主要原因。

二、農(nóng)村城鎮(zhèn)化與征地捆綁困惑的破解——農(nóng)村土地“所有權(quán)”和“使用權(quán)”區(qū)別對(duì)待

在農(nóng)村城鎮(zhèn)化的過(guò)程當(dāng)中，伴隨著相關(guān)建設(shè)，土地需求量大增，在我國(guó)土地利用嚴(yán)格管制的形勢(shì)下，這必然造成了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的巨大阻力，有人提出在現(xiàn)有的法律制度內(nèi)，改變農(nóng)村土地的相關(guān)用途，必須通過(guò)國(guó)家的強(qiáng)制征收程序才能合法。但是在現(xiàn)實(shí)的過(guò)程中，我們看到的是基于法律規(guī)定而進(jìn)行的征收常常造成被征農(nóng)地農(nóng)民的激烈反抗，其中原因值得深思，這其中有一重要原因就是忽視了法律規(guī)定的內(nèi)涵，將農(nóng)村城鎮(zhèn)化與農(nóng)村征地機(jī)械進(jìn)行捆綁，對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化與農(nóng)村征地之間的聯(lián)系進(jìn)行了錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。筆者認(rèn)為，在農(nóng)村城鎮(zhèn)化過(guò)程中，對(duì)土地這一最重要的生產(chǎn)要素的城鎮(zhèn)化必須進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，區(qū)分農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)變化的不同情形進(jìn)行不同的制度設(shè)計(jì)。

（一）土地所有權(quán)的變更

我國(guó)《憲法》第10條第1款這樣規(guī)定：城市的土地屬于國(guó)家所有。接著第2款規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。憲法作為我國(guó)根本大法的從根本上確立我國(guó)城鄉(xiāng)土地所有制的二元結(jié)構(gòu)，從此在以后關(guān)于土地方面的法律法規(guī)也遵循城市土地國(guó)家所有，農(nóng)村土地集體所有這一原則。同時(shí)《憲法》在第3款規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。這樣就為農(nóng)村土地集體所有變化為城市國(guó)家所有提供了途徑，加之我國(guó)法律對(duì)農(nóng)村土地用途的高壓管制，例如我國(guó)《土地管理法》第63條明確規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)。因此有學(xué)者基于此指出農(nóng)村土地變成城市土地，唯一手段就是以國(guó)家為主體進(jìn)行土地征收[4]，然后對(duì)于征收的土地進(jìn)行市場(chǎng)化的運(yùn)作，從而實(shí)現(xiàn)其權(quán)屬與用途的變更，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的城鎮(zhèn)化。

值得注意的是，雖然通過(guò)征地可以改變農(nóng)村土地的權(quán)利歸屬，進(jìn)而通過(guò)所有權(quán)改變土地用途，從而鋪平農(nóng)村土地進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的法律障礙，但是卻嚴(yán)重忽視了土地征收必須符合公共利益這一強(qiáng)制要求，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，大量的需地是來(lái)自與商業(yè)、工業(yè)、娛樂(lè)等建設(shè)用地，很難說(shuō)這些需地都是為了公共利益②。因此筆者認(rèn)為，即使為了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，而機(jī)械地運(yùn)用法律規(guī)定，強(qiáng)制對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行征收，表面上是符合法律的規(guī)定，但實(shí)質(zhì)上由于城鎮(zhèn)化建設(shè)需地的用途，導(dǎo)致對(duì)征地合法性產(chǎn)生疑問(wèn)。而且機(jī)械地統(tǒng)一將農(nóng)村城鎮(zhèn)化與征地掛鉤，將政府作為這一行為的唯一合法主體，也容易導(dǎo)致政府濫用征地權(quán)與民爭(zhēng)利，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益的侵害與喪失。因此應(yīng)該明確在農(nóng)村城鎮(zhèn)化過(guò)程中對(duì)于與公共利益相關(guān)的建設(shè)用地可以在我國(guó)征地制度的框架內(nèi)進(jìn)行土地所有權(quán)的變更進(jìn)而利用，但是對(duì)于非公益目的進(jìn)行的城鎮(zhèn)化建設(shè)則必須進(jìn)行有效地限制，絕不能打著城鎮(zhèn)化的旗號(hào)通過(guò)征地制度對(duì)農(nóng)村土地資源進(jìn)行變相掠奪。

（二）土地使用權(quán)的變更

在我國(guó)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，大量的土地用于修建住宅、商業(yè)區(qū)、娛樂(lè)設(shè)施等，絕大多數(shù)帶有明顯的商業(yè)目的，而我國(guó)《憲法》所劃分的城鄉(xiāng)土地所有制二元結(jié)構(gòu)及其他關(guān)于農(nóng)村土地管理的基本法律所持的嚴(yán)控態(tài)度切斷了農(nóng)村土地商業(yè)化的可能①，同時(shí)，正如上文所述，這種在城鎮(zhèn)化過(guò)程中基于非公益目的的土地使用時(shí)不能用土地征收制度進(jìn)行強(qiáng)制征收，這就造成了農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)用地實(shí)際需求量大與法律限制供應(yīng)量小之間的巨大矛盾，限制我國(guó)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

實(shí)質(zhì)上對(duì)于這種土地的使用，有學(xué)者已經(jīng)指出土地所謂的國(guó)家所有只是一種名義所有權(quán)，土地使用權(quán)實(shí)際上屬于特定個(gè)人、企事業(yè)單位、政府機(jī)構(gòu)，街道、廣場(chǎng)等使用權(quán)不隸屬于特定主體的公地則由政府“托管”[5]。因此應(yīng)該明確土地的“所有權(quán)”與“使用權(quán)”是可以分離的，基于公民的合法財(cái)產(chǎn)不受侵犯，具有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的土地使用權(quán)應(yīng)該得到應(yīng)有的尊重與保護(hù)，在農(nóng)村這種土地的使用權(quán)集中表現(xiàn)為農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，所以在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對(duì)于商業(yè)目的需要用地時(shí)，可以通過(guò)市場(chǎng)交易機(jī)制實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用用途的變更，但是由于農(nóng)村土地關(guān)系到我國(guó)土地政策以及糧食安全，這種土地用途的變更也應(yīng)有必要的限制。

農(nóng)村城鎮(zhèn)化過(guò)程中，必然需要大量土地進(jìn)行建設(shè)，在對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行變更的時(shí)候，應(yīng)區(qū)別對(duì)待，區(qū)分是“權(quán)屬”的變更還是“用途”的變更。對(duì)于“權(quán)屬”即土地所有權(quán)的變更，必須堅(jiān)持公共利益這一標(biāo)準(zhǔn)合法進(jìn)行征收，例如城鎮(zhèn)化過(guò)程中的交通建設(shè)、學(xué)校、醫(yī)院等用地可通過(guò)法律賦予政府的征收權(quán)得以實(shí)現(xiàn)；而大量非公益目的而需要土地的“用途”變更的城鎮(zhèn)化建設(shè)，則需要變更農(nóng)村土地使用權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗—在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京：人民出版社，2013：20.

[2]梁慧星.中國(guó)民事立法評(píng)說(shuō)：民法典、物權(quán)法、侵權(quán)責(zé)任法[M].北京：法律出版社，2010：94.

[3]江振東.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)與征收補(bǔ)償問(wèn)題研究[M].北京：人民出版社，2008：25.

[4]劉輝.淺析中國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償問(wèn)題及對(duì)策—基于土地城鎮(zhèn)化視角的分析[J].十堰技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（5）：26-30.

[5]張千帆.城市土地“國(guó)家所有”的困惑與消解[J].中國(guó)法學(xué)，2012，（3）：190.