金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管主體研究

摘要：本文以金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管主體為視角，在總結(jié)英美等發(fā)達(dá)國(guó)家金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)以及國(guó)內(nèi)監(jiān)管實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出了完善我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管的建議。

關(guān)鍵詞：金融消費(fèi)者保護(hù)；監(jiān)管主體；審慎監(jiān)管

中圖分類(lèi)號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-2265（2013）04-0053-04

一、金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

各國(guó)的金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管主體各不相同，從與金融審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系角度，可以分為合署監(jiān)管主體和專(zhuān)門(mén)監(jiān)管主體。

（一）合署監(jiān)管主體

合署監(jiān)管主體是指將金融消費(fèi)者保護(hù)置于金融審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部，同一監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時(shí)兼顧金融審慎監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管。由于金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管產(chǎn)生于審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)體內(nèi)，在監(jiān)管主體未分化前，都是合署監(jiān)管主體，這也是運(yùn)用最為廣泛的一種方式。金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管改革前的美國(guó)、英國(guó)是其代表。

次貸危機(jī)爆發(fā)前，美國(guó)的金融監(jiān)管體制是介于統(tǒng)一監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管之間的二級(jí)多頭監(jiān)管體制。美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)的聯(lián)邦監(jiān)管體系主要由美聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)理署、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、住房和城市發(fā)展部等7家機(jī)構(gòu)組成（購(gòu)買(mǎi)投資產(chǎn)品和服務(wù)不屬于一般意義上金融消費(fèi)者保護(hù)范圍，由美國(guó)證券交易委員會(huì)或美國(guó)商品期貨交易委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管，保險(xiǎn)業(yè)由州監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管）。在這一監(jiān)管框架下，多個(gè)聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)都負(fù)有消費(fèi)者保護(hù)的職能，各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)有專(zhuān)門(mén)的消費(fèi)者保護(hù)部門(mén)，負(fù)責(zé)在該機(jī)構(gòu)內(nèi)部的權(quán)限內(nèi)行使消費(fèi)者保護(hù)職能。比如，美聯(lián)儲(chǔ)內(nèi)部就設(shè)有消費(fèi)者顧問(wèn)委員會(huì)。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司主要是通過(guò)開(kāi)展商業(yè)銀行的存款保險(xiǎn)業(yè)務(wù)監(jiān)管來(lái)達(dá)到保護(hù)金融消費(fèi)者利益的目的。在這一多重監(jiān)管的框架下，存在多個(gè)職能相似或相同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不同的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的對(duì)象不同、標(biāo)準(zhǔn)不同、尺度不一，監(jiān)管成本高、效率低，監(jiān)管重復(fù)與監(jiān)管真空并存。另外，監(jiān)管目標(biāo)也存在沖突，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往側(cè)重于審慎監(jiān)管目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健安全運(yùn)行而忽略消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管目標(biāo)，忽視消費(fèi)者保護(hù)。

2011年以前，英國(guó)的金融監(jiān)管體制是三方監(jiān)管體制，即英國(guó)央行負(fù)責(zé)貨幣政策、金融服務(wù)管理局負(fù)責(zé)金融監(jiān)管、財(cái)政部負(fù)責(zé)確立監(jiān)管框架與金融立法。1997年成立的金融服務(wù)局，依據(jù)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》，是集銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)三大監(jiān)管于一身的綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其監(jiān)管目標(biāo)包括維護(hù)金融市場(chǎng)信心、促進(jìn)公眾金融意識(shí)、保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益、打擊金融違法犯罪。金融消費(fèi)者保護(hù)成為英國(guó)金融服務(wù)局的法定監(jiān)管目標(biāo)。在金融服務(wù)局的監(jiān)管目標(biāo)中，其中兩項(xiàng)與消費(fèi)者有直接關(guān)系：一是通過(guò)宣傳使公眾了解金融體系及與金融產(chǎn)品相聯(lián)系的風(fēng)險(xiǎn)和收益；二是為消費(fèi)者提供必要且充分的保護(hù)。在金融服務(wù)局的統(tǒng)一監(jiān)管框架下，金融消費(fèi)者保護(hù)職能的組織機(jī)構(gòu)包括吸收存款機(jī)構(gòu)處、投資公司處、保險(xiǎn)公司處、金融集團(tuán)處以及市場(chǎng)和交易處，這些機(jī)構(gòu)分別針對(duì)不同類(lèi)別的企業(yè)和消費(fèi)者進(jìn)行監(jiān)管，其中大型金融集團(tuán)組織下銀行、保險(xiǎn)和證券等涉及到的消費(fèi)者保護(hù)，歸屬金融集團(tuán)處監(jiān)管。英國(guó)金融監(jiān)管最具特色的一點(diǎn)就是重視對(duì)金融消費(fèi)者的教育，金融服務(wù)局的消費(fèi)者教育服務(wù)工作包括直接向消費(fèi)者提供金融信息、設(shè)立消費(fèi)者咨詢熱線服務(wù)和個(gè)人理財(cái)教育等。金融消費(fèi)者保護(hù)教育的推廣實(shí)施，能夠有效減少消費(fèi)者的損失、促進(jìn)金融消費(fèi)者對(duì)自身權(quán)益與責(zé)任的了解。

（二）專(zhuān)門(mén)監(jiān)管主體

專(zhuān)門(mén)監(jiān)管主體是指為加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)而單獨(dú)成立負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)分立。需要注意的是，專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管主體是為了加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)而單獨(dú)成立的負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，但是通常并不絕對(duì)排除其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)消費(fèi)者保護(hù)的職能。澳大利亞以及金融消費(fèi)者保護(hù)改革后的美國(guó)、英國(guó)是其代表。

金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立的理論依據(jù)來(lái)源于“雙峰監(jiān)管”理論。1995年，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家泰勒（Michael Taylor）發(fā)表的《雙峰：新世紀(jì)的監(jiān)管框架》提出了著名的“雙峰監(jiān)管”理論：金融監(jiān)管存在兩個(gè)并行的目標(biāo)，一是審慎監(jiān)管，旨在維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)和金融體系的穩(wěn)定，防止發(fā)生系統(tǒng)性危機(jī)或金融市場(chǎng)崩潰；二是保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利，通過(guò)對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管，防止和減少消費(fèi)者受到欺詐和其他不公平待遇。一國(guó)應(yīng)根據(jù)監(jiān)管目標(biāo)的不同設(shè)立兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)：?jiǎn)我坏膶徤鞅O(jiān)管機(jī)構(gòu)（金融穩(wěn)定委員會(huì)）和單一業(yè)務(wù)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)（消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)），行使專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管職能。單一審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)用審慎方法確保金融系統(tǒng)的健全、金融機(jī)構(gòu)資本充足及風(fēng)險(xiǎn)控制；單一業(yè)務(wù)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)重在運(yùn)用規(guī)則體系規(guī)范金融服務(wù)和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，防止和減少消費(fèi)者受到欺詐和其他不公平待遇。

金融危機(jī)前，該理論在澳大利亞得到了實(shí)踐。1998年，澳大利亞分別組建了審慎監(jiān)管局和證券與投資委員會(huì)，審慎監(jiān)管局依據(jù)《審慎監(jiān)管局法》負(fù)責(zé)金融審慎監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，以維護(hù)金融體系的安全與穩(wěn)定；證券與投資委員會(huì)依據(jù)《證券與投資委員會(huì)法》負(fù)責(zé)維護(hù)市場(chǎng)秩序和保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益。金融危機(jī)后，美英等國(guó)改革金融監(jiān)管體制，設(shè)立獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者保護(hù)與審慎監(jiān)管的分離，繼續(xù)在實(shí)踐中演繹“雙峰”理論。

在深刻總結(jié)次貸危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后，美國(guó)于2010年7月21日通過(guò)了《多德—弗蘭克華爾街改革和個(gè)人消費(fèi)者保護(hù)法案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《法案》）。其核心內(nèi)容之一就是設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)局，加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)。根據(jù)《法案》的要求，美聯(lián)儲(chǔ)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、貨幣監(jiān)理署、儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)監(jiān)理署、聯(lián)邦信用社管理局、住房和城市發(fā)展部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)7個(gè)聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)將把金融消費(fèi)者保護(hù)職能正式轉(zhuǎn)移給金融消費(fèi)者保護(hù)局。為了保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益，立法賦予了金融消費(fèi)者保護(hù)局廣泛的權(quán)力，負(fù)責(zé)執(zhí)行絕大部分聯(lián)邦金融消費(fèi)者法律。雖然金融消費(fèi)者保護(hù)局設(shè)置在美聯(lián)儲(chǔ)架構(gòu)下面，但該機(jī)構(gòu)具有很大的獨(dú)立性，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人由總統(tǒng)提名，參議院任命，任期五年，每半年直接向國(guó)會(huì)參議院銀行委員會(huì)和眾議院金融委員會(huì)報(bào)告一次。美聯(lián)儲(chǔ)主席不得干預(yù)其決策，其獨(dú)立性不受任何人的干預(yù)。該機(jī)構(gòu)設(shè)立五個(gè)部門(mén)：（1）研究部；（2）社區(qū)事務(wù)部；（3）消費(fèi)者投訴部；（4）公平貸款和機(jī)會(huì)平等部；（5）金融教育辦公室。雖然金融消費(fèi)者保護(hù)局的設(shè)立集中了一些金融消費(fèi)者保護(hù)職能，但并不是一個(gè)全能型的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)。美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局設(shè)定的監(jiān)管范圍避開(kāi)了證券交易監(jiān)督委員會(huì)、商品期貨委員會(huì)、州保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦房屋金融機(jī)構(gòu)和退休金補(bǔ)償計(jì)劃，但是它的設(shè)立提升了金融消費(fèi)者保護(hù)的位階。

金融危機(jī)暴露出英國(guó)三方監(jiān)管體制的缺陷。2011年6月，英國(guó)政府正式發(fā)布《金融監(jiān)管新方法：改革藍(lán)圖》白皮書(shū)，對(duì)金融監(jiān)管體制進(jìn)行全面改革?！皽?zhǔn)雙峰”監(jiān)管模式將取代既有的三方監(jiān)管模式，新成立的金融政策委員會(huì)將專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)宏觀審慎管理，金融服務(wù)局被分拆成審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局，分別承擔(dān)微觀審慎監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管職能。目前，英國(guó)在英格蘭銀行內(nèi)設(shè)立了金融政策委員會(huì)作為宏觀審慎管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審慎性監(jiān)管和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，同時(shí)撤消了英國(guó)央行現(xiàn)存的金融穩(wěn)定委員會(huì)。審慎監(jiān)管局已經(jīng)設(shè)置于英格蘭銀行的組織架構(gòu)中，負(fù)責(zé)對(duì)存款機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及其他重要的投資公司進(jìn)行微觀監(jiān)管。審慎監(jiān)管局作為英格蘭銀行的子公司，將微觀審慎監(jiān)管集中于央行，進(jìn)一步強(qiáng)化了央行的監(jiān)管職能。金融危機(jī)后，英國(guó)認(rèn)識(shí)到將審慎監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)與市場(chǎng)行為的監(jiān)管放在一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)的實(shí)踐不可行。因此，英國(guó)單獨(dú)設(shè)立了金融行為局負(fù)責(zé)監(jiān)管所有金融服務(wù)行為和金融消費(fèi)者保護(hù)，其監(jiān)管目標(biāo)是保護(hù)金融消費(fèi)者和確保金融市場(chǎng)健康，以保證人們對(duì)金融服務(wù)與金融市場(chǎng)的信心。獨(dú)立設(shè)置的金融行為局更有利于監(jiān)督金融企業(yè)的一切商業(yè)行為須以消費(fèi)者的利益為先。

從美國(guó)和英國(guó)金融監(jiān)管改革的實(shí)踐來(lái)看，金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管與審慎監(jiān)管相分離，金融消費(fèi)者保護(hù)由合署監(jiān)管主體發(fā)展到專(zhuān)門(mén)監(jiān)管主體是一個(gè)趨勢(shì)。

二、金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管的國(guó)內(nèi)實(shí)踐

金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管是英美等發(fā)達(dá)國(guó)家金融監(jiān)管改革的重要內(nèi)容之一，我國(guó)也非常重視金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作。我國(guó)的金融監(jiān)管主體可以概括為“一行三會(huì)”。受分業(yè)監(jiān)管的金融體制影響，我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置也相應(yīng)地采取了分業(yè)監(jiān)管模式。目前，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)均設(shè)立了相應(yīng)的金融消費(fèi)者保護(hù)部門(mén)，并明確了各自的職責(zé)范圍。

（一）人民銀行：金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局

2012年3月，人民銀行獲批設(shè)立金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局，主要職責(zé)為：綜合研究我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)的重大問(wèn)題，會(huì)同有關(guān)方面擬定金融消費(fèi)者保護(hù)政策法規(guī)草案；會(huì)同有關(guān)方面擬定交叉性金融業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；對(duì)交叉性金融工具風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，協(xié)調(diào)促進(jìn)消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)工作；依法開(kāi)展人民銀行職責(zé)范圍內(nèi)的消費(fèi)者保護(hù)具體工作。

（二）銀監(jiān)會(huì)：銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局

2012年3月，銀監(jiān)會(huì)獲批設(shè)立銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，主要職責(zé)為：研究國(guó)內(nèi)外金融領(lǐng)域消費(fèi)者（投資者）保護(hù)情況，制定銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)總體戰(zhàn)略、政策法規(guī)，并對(duì)監(jiān)管政策制定和執(zhí)行中對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的充分性和有效性進(jìn)行評(píng)估；協(xié)調(diào)推動(dòng)建立并完善銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者服務(wù)、教育和保護(hù)機(jī)制，建立并完善投訴受理及相關(guān)處理的運(yùn)行機(jī)制；統(tǒng)籌策劃、組織開(kāi)展銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者宣傳教育工作；組織開(kāi)展銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，依法糾正和處罰不當(dāng)行為。

（三）證監(jiān)會(huì)：投資者保護(hù)局

2011年5月，證監(jiān)會(huì)獲批設(shè)立投資者保護(hù)局，主要職責(zé)為：擬定證券期貨投資者保護(hù)政策法規(guī)；負(fù)責(zé)對(duì)證券期貨監(jiān)管政策制定和執(zhí)行中對(duì)投資者保護(hù)的充分性和有效性進(jìn)行評(píng)估；對(duì)證券期貨市場(chǎng)投資者教育與服務(wù)工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和檢查評(píng)估；協(xié)調(diào)推動(dòng)建立完善投資者服務(wù)、教育和保護(hù)機(jī)制；研究投資者投訴受理制度，推動(dòng)完善處理流程和運(yùn)行機(jī)制，組織有關(guān)部門(mén)辦理投資者咨詢服務(wù)事宜；推動(dòng)建立完善投資者受侵害權(quán)益依法救濟(jì)的制度；按規(guī)定監(jiān)督投資者保護(hù)基金的管理和運(yùn)用；組織和參與監(jiān)管機(jī)構(gòu)間投資者保護(hù)的國(guó)內(nèi)國(guó)際交流與合作。

（四）保監(jiān)會(huì)：保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局

2011年4月，保監(jiān)會(huì)獲批設(shè)立保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，主要職責(zé)為：擬定保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的規(guī)章制度及相關(guān)政策；研究保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益工作機(jī)制，會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究協(xié)調(diào)保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益重大問(wèn)題；接受保險(xiǎn)消費(fèi)者投訴和咨詢，調(diào)查處理?yè)p害保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益事項(xiàng)；開(kāi)展保險(xiǎn)消費(fèi)者教育及服務(wù)信息體系建設(shè)工作，發(fā)布消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)提示；指導(dǎo)開(kāi)展行業(yè)誠(chéng)信建設(shè)工作；督促保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)涉及保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益有關(guān)信息的披露等工作。

我國(guó)的金融消費(fèi)者保護(hù)部門(mén)均產(chǎn)生于金融審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)之內(nèi)，從與審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系角度分析，審慎監(jiān)管與金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管共存于一個(gè)監(jiān)管主體內(nèi)，因此，我國(guó)的金融消費(fèi)者保護(hù)屬于合署監(jiān)管主體。另一方面，我國(guó)金融業(yè)在分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管體制的框架下，由各個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)單獨(dú)成立金融消費(fèi)者保護(hù)部門(mén)，分別對(duì)本行業(yè)的金融消費(fèi)者實(shí)施保護(hù)，各自完成其所負(fù)責(zé)領(lǐng)域的金融消費(fèi)者保護(hù)的任務(wù)，從這個(gè)角度看，這又是一種松散的分業(yè)監(jiān)管模式。

三、完善我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管的建議

（一）合署監(jiān)管、專(zhuān)門(mén)監(jiān)管、分業(yè)監(jiān)管之利弊分析

合署監(jiān)管主體具有成本上的優(yōu)勢(shì)。一方面，金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管和審慎監(jiān)管置于統(tǒng)一監(jiān)管主體之內(nèi)，監(jiān)管資源得以共享，監(jiān)管成本得到降低；另一方面，在同一監(jiān)管主體內(nèi)，金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管部門(mén)和審慎監(jiān)管部門(mén)之間的協(xié)調(diào)屬于內(nèi)部協(xié)調(diào)，從而降低了協(xié)調(diào)成本。合署監(jiān)管主體也面臨著下列問(wèn)題：一是審慎監(jiān)管目標(biāo)和金融消費(fèi)者保護(hù)目標(biāo)存在明顯沖突，導(dǎo)致監(jiān)管者常常顧此失彼。在金融危機(jī)前，英國(guó)金融服務(wù)管理局過(guò)于關(guān)注消費(fèi)者投訴而不是重大影響的事件。美聯(lián)儲(chǔ)則走向了另一個(gè)極端，過(guò)于忽視消費(fèi)者保護(hù)而受到批評(píng)。二是合署監(jiān)管主體通常將審慎監(jiān)管作為首要目標(biāo)，金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管處于附屬地位，致使金融消費(fèi)者權(quán)利得不到應(yīng)有的關(guān)注。三是合署監(jiān)管主體中，監(jiān)管資源的分配不利于金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管部門(mén)形成專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢(shì)。在以審慎監(jiān)管為主導(dǎo)的合署監(jiān)管主體中，金融消費(fèi)者保護(hù)僅是一項(xiàng)次要的工作，監(jiān)管資源主要集中在審慎監(jiān)管部門(mén)，金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管部門(mén)的專(zhuān)業(yè)化將不可避免地受到抑制。

專(zhuān)門(mén)金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管主體的優(yōu)勢(shì)在于：一是擁有獨(dú)立性。專(zhuān)門(mén)金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管主體擁有人事、財(cái)務(wù)、履職方面的獨(dú)立性，是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的重要前提。二是提升金融消費(fèi)者保護(hù)的地位，扭轉(zhuǎn)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管偏向。專(zhuān)門(mén)金融消費(fèi)者保護(hù)主體的出現(xiàn)使得金融消費(fèi)者保護(hù)與金融穩(wěn)定相提并論，意味著金融消費(fèi)者保護(hù)地位的提高。三是專(zhuān)門(mén)監(jiān)管主體的監(jiān)管目標(biāo)單一、明確，監(jiān)管力量專(zhuān)業(yè)化，有利于提高金融消費(fèi)者保護(hù)水平。但是，當(dāng)金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管與審慎監(jiān)管發(fā)生沖突時(shí)，專(zhuān)門(mén)監(jiān)管主體將面臨與審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行外部協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

我國(guó)在現(xiàn)有的“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管框架下，分別設(shè)置金融消費(fèi)者保護(hù)部門(mén)，可以充分利用現(xiàn)有審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管資源和監(jiān)管權(quán)威，比較溫和地滲透金融消費(fèi)者保護(hù)政策，容易讓金融機(jī)構(gòu)理解、接受和執(zhí)行。但是，在分業(yè)監(jiān)管模式下，金融消費(fèi)者保護(hù)職能不僅缺乏相對(duì)于審慎監(jiān)管的獨(dú)立，還散落于多家監(jiān)管機(jī)構(gòu)，解決審慎監(jiān)管目標(biāo)與金融消費(fèi)者保護(hù)目標(biāo)之間的沖突，協(xié)調(diào)處理跨市場(chǎng)、跨行業(yè)金融產(chǎn)品與服務(wù)引發(fā)的金融消費(fèi)者保護(hù)問(wèn)題，需要各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作。如果協(xié)調(diào)機(jī)制不暢，必將會(huì)影響金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度的實(shí)際效果。

（二）建議

1. 制定金融消費(fèi)者保護(hù)法律法規(guī)。雖然我國(guó)“一行三會(huì)”成立了金融消費(fèi)者保護(hù)部門(mén)，但目前還處在缺乏法律授權(quán)、無(wú)法可依的狀態(tài)。應(yīng)盡快制定《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》或者《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》，明確金融消費(fèi)者的概念、金融消費(fèi)者的權(quán)利類(lèi)型、金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者的權(quán)利和義務(wù)、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)范圍、救濟(jì)機(jī)制、金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、權(quán)限及監(jiān)管措施等，為金融消費(fèi)者保護(hù)提供有力的法律保障。

2. 劃分金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管邊界。金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管是橫向監(jiān)管，覆蓋范圍非常廣泛。在各監(jiān)管當(dāng)局都已經(jīng)成立消費(fèi)者保護(hù)部門(mén)的背景下，迫切需要建立一個(gè)統(tǒng)一清晰的金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管框架，合理劃分“一行三會(huì)”金融消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管邊界。在人民銀行負(fù)責(zé)其職責(zé)范圍內(nèi)的人民幣管理、征信管理、支付結(jié)算、銀行卡等涉及的金融消費(fèi)者保護(hù)，“三會(huì)”分別負(fù)責(zé)本行業(yè)內(nèi)金融消費(fèi)者保護(hù)的大框架下，應(yīng)賦予人民銀行對(duì)跨行業(yè)、跨市場(chǎng)的交叉性金融業(yè)務(wù)引發(fā)的金融消費(fèi)者保護(hù)問(wèn)題的協(xié)調(diào)權(quán)。

3. 把金融消費(fèi)者保護(hù)列入監(jiān)管目標(biāo)。金融消費(fèi)者保護(hù)不僅是維護(hù)消費(fèi)者個(gè)人權(quán)益的需要，也是防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定的需要。金融監(jiān)管的目標(biāo)既包括維護(hù)金融機(jī)構(gòu)安全穩(wěn)健的目標(biāo)，也包括維護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益的目標(biāo)。應(yīng)借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新金融監(jiān)管理念，將金融消費(fèi)者保護(hù)與審慎監(jiān)管一道列入監(jiān)管目標(biāo)，努力做到金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管與審慎監(jiān)管并重，逐步確立起金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管與宏觀審慎管理以及微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管體制。

4. 構(gòu)建金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管資源有效配置和提高監(jiān)管效率的基礎(chǔ)。在金融消費(fèi)者保護(hù)分屬不同機(jī)構(gòu)監(jiān)管的情況下，應(yīng)在進(jìn)一步明確劃分人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)四個(gè)監(jiān)管主體職權(quán)職責(zé)的基礎(chǔ)上，建立“一行三會(huì)”間的金融消費(fèi)者保護(hù)聯(lián)席會(huì)議、金融消費(fèi)者保護(hù)信息交流、對(duì)金融機(jī)構(gòu)跨市場(chǎng)和跨行業(yè)業(yè)務(wù)監(jiān)管與監(jiān)測(cè)、金融消費(fèi)者投訴處理、金融消費(fèi)者教育等協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，避免重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空，形成保護(hù)金融消費(fèi)者的合力。

5. 實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化。《世界銀行金融消費(fèi)者保護(hù)的39條通用良好經(jīng)驗(yàn)》第3條指出：審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)可以作為兩個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，也可以置于同一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)。但是，無(wú)論機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，在審慎監(jiān)管部門(mén)和金融消費(fèi)者保護(hù)部門(mén)之間的資源分配必須能夠保證有效地執(zhí)行金融消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則。所以，在金融消費(fèi)者保護(hù)分業(yè)監(jiān)管的格局下，強(qiáng)化金融消費(fèi)者保護(hù)部門(mén)的資源配置，實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管部門(mén)的專(zhuān)業(yè)化，形成在履行金融消費(fèi)者保護(hù)職能方面的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，就顯得尤為迫切和重要。

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（責(zé)任編輯 孫 軍；校對(duì) XQ，XS）