菲射殺臺漁民案的臺前幕后

臺灣與菲律賓的漁權糾紛持續(xù)了10多年，幾乎每年都發(fā)生漁事沖突事件，菲律賓艦艇開槍造成漁民死傷的悲劇不斷發(fā)生。臺灣漁民在菲律賓強勢護漁、野蠻執(zhí)法下，斑斑血淚，無處伸冤。漁民郁積在心中的憤懣、委屈如三尺寒冰難以化解，對臺當局的無能和漠然更是氣憤而無奈到“只能自求多福”的地步。

2013年5月9日，菲律賓公務船逼近在臺經(jīng)濟海域內(nèi)作業(yè)的“廣大興28號”漁船，完全沒有示警就直接掃射。漁船在逃命過程中，菲方又追了一個多小時，三度對漁船開槍，直接瞄準漁民躲藏的機艙部位。過程中，65歲漁民洪石成中彈死亡，漁船設備全毀。消息傳到臺灣，遇害漁民家屬悲痛欲絕，群情激憤。屏東縣琉球區(qū)漁會總干事蔡寶興氣憤表示，“我們是在我方經(jīng)濟海域內(nèi)作業(yè)，縱然和菲國經(jīng)濟海域有重疊，也不該對手無寸鐵的我們開槍！”

對于菲律賓公務船射殺臺灣漁民事件，5月13日，菲律賓總統(tǒng)府副發(fā)言人華爾地竟然笑著回答記者提問，還反控臺灣漁船先挑釁菲才會開槍嚇阻。而菲律賓總統(tǒng)阿基諾三世5月14日作出回應表示，根據(jù)“一中原則”，只派外交層級處理爭議。5月19日，菲律賓總統(tǒng)府副發(fā)言人華爾地接受政府廣播電臺采訪時表示，菲律賓政府會按照既定流程調(diào)查，不事先妄下結論，會按證據(jù)調(diào)查再說明。

面對菲律賓公務船明顯違反國際法的野蠻行徑，臺菲交涉中菲律賓政府推諉卸責的輕慢態(tài)度、缺乏誠意的道歉口吻、“一中原則”的操弄，臺灣民眾“蛋洗”菲駐臺代表處，要求馬當局不惜一戰(zhàn)。事件發(fā)生后（至5月20日本刊截稿時），馬當局先后向菲律賓發(fā)出兩次通牒，并采取11項對菲制裁措施，要求菲律賓正式道歉、緝兇、賠償，并重啟漁業(yè)談判。赴菲律賓調(diào)查團已啟程赴菲調(diào)查真相，臺軍方也祭出護漁、軍演等手段，“海巡署”則將原執(zhí)法線南移。

馬當局采取如此強硬的立場，還透露出以下訊息：一是向菲律賓、大陸展現(xiàn)臺灣的“自主性”尊嚴，回擊菲律賓對“一中原則”的操弄，也向大陸展現(xiàn)其有能力捍衛(wèi)其“治權”管轄范圍內(nèi)的“主權”利益，防止大陸插手；二是針對日前“臺日漁業(yè)協(xié)議“簽署所引發(fā)的“擱置主權換取漁權”的質(zhì)疑，馬英九對菲律賓施以強大壓力甚至軍事壓力，有助其展現(xiàn)捍衛(wèi)“主權”的決心，澄清外界的疑慮；三是延長戰(zhàn)略縱深，這次如果教訓菲律賓奏效，就能抬高臺灣在美國構筑的美、日、菲、越等國同盟陣營中的地位，得到美國重視，增加在南海問題上的話語權。

菲律賓公務船射殺臺灣漁民事件背后有著哪些復雜的因素？該事件發(fā)展過程中又折射出什么問題？

臺菲漁業(yè)紛爭為何頻頻發(fā)生

臺菲經(jīng)濟海域重疊，沒有劃定彼此范圍

臺菲漁業(yè)糾紛的根源在于臺灣與菲律賓的經(jīng)濟海域嚴重重疊，且始終未能劃定彼此作業(yè)范圍。

臺灣南部漁場與菲律賓北部間的重疊海域主要是巴士海峽。歷史上以北緯20度作為巴士海峽可航行海道之中線，它也曾是殖民者相互割讓菲律賓領土的最北線。從菲律賓海域主張的歷史變遷上看，其逐漸擺脫歷史主張，根據(jù)實際擴張需要而濫用國際法，不斷向北、向西擴展領土及所屬海域。1961年，菲律賓將北緯20度以北的巴坦群島并入版圖；1978年更將北部界限劃在巴坦群島更北的北緯21度19分的雅米島位置，攔入的水域超過了200海里專屬經(jīng)濟區(qū)范圍。幾次擴張的結果在2009年正式生效的菲律賓《群島極限界定法》中以國內(nèi)法形式固定下來，并通過向聯(lián)合國大陸礁層界限委員會提交的“延伸大陸礁層外部界限”的正式提案向國際公布相關內(nèi)容，該提案內(nèi)文以“部分提案”定性，預留了未來繼續(xù)向聯(lián)合國相關機構提交擴張?zhí)岚傅目臻g。菲律賓以“群島國家”的“群島基線”自我定位，基線以島嶼劃分，每個島嶼往外延伸12海里為領海，12海里到200海里為該國專屬經(jīng)濟海域。以此方法，菲律賓北擴至雅米島，其所屬海域往外延伸，甚至連臺灣都在菲律賓的海域范圍之內(nèi)。臺灣為了保障漁權，遵照國際法規(guī)定，也自行劃定了200海里經(jīng)濟水域。臺菲經(jīng)濟海域嚴重重疊。

為了減少漁業(yè)紛爭，臺灣一直希望與菲律賓談判認定經(jīng)濟海域、漁業(yè)作業(yè)范圍，但基于各種原因，迄今未能達成。1991年臺灣與菲律賓曾簽訂“中菲海道通行協(xié)定暨農(nóng)漁業(yè)合作備忘錄”（“海道協(xié)定”），菲律賓允許臺灣漁民行經(jīng)該國海域。但在菲律賓漁業(yè)法修訂后，“海道協(xié)定”失效。2004年，臺灣自行劃定護漁南界為北緯20度，其中特別讓過雅米島和巴坦群島，呈“幾”字形。2005年9月，臺灣與菲律賓曾簽訂農(nóng)漁業(yè)合作備忘錄，雙方成立工作小組，自2006年起每年一次就農(nóng)漁業(yè)合作召開會議。其中漁業(yè)合作與糾紛處理方式都是談判的重點之一。但談判中，不是菲律賓覺得臺灣繳納“入漁費”（捕魚權力金）換取入菲海域捕魚的方式不合算，就是臺灣漁民不愿遭算計而拒絕菲律賓提出的建立漁獲交易合作關系、以合資形式合作捕魚的方案，因此，始終沒有談出結果，但是以北緯20度為界的“幾”形線則是有默契的。據(jù)此，臺當局建立起漁業(yè)沖突的通報救助系統(tǒng)，以便發(fā)生糾紛時漁民第一時間通報臺當局并獲得援救。為避免“越界”，臺灣當局還輔助20噸以上、100噸以下的延繩釣漁船加裝了船位回報器，并不斷印發(fā)南部護漁線的宣傳圖。盡管如此，還是有臺灣漁民說，根本不知道與菲律賓之間的海域界線在哪里。而此次被槍擊的“廣大興28號”則是一條只有15噸多的延繩釣漁船?！皬V大興28號”慘案在“臺日漁業(yè)協(xié)議”剛剛簽訂之后發(fā)生，漁民更期待臺當局與菲律賓能簽署類似漁業(yè)協(xié)議，徹底保障臺灣漁民生計。

菲律賓獨享漁業(yè)資源的法律保障

除了臺灣與菲律賓的經(jīng)濟海域嚴重重疊外，菲律賓的漁業(yè)資源受到菲律賓憲法的嚴格保護，這也是臺菲漁業(yè)紛爭頻發(fā)、菲律賓強勢維權的重要原因。

菲律賓法律規(guī)定該國漁業(yè)資源不得與外國共享。菲律賓現(xiàn)行憲法第十二條“國家經(jīng)濟與襲產(chǎn)”中明文宣示，漁業(yè)及其他資源為國家所有，國家應保護海洋財產(chǎn)，并專屬排他地保留其使用與享用給菲律賓公民。第十三條“農(nóng)地與自然資源改革”亦明定，國家應保護生計性漁民之權利，此種保護并及于生計性漁民外海漁捕作業(yè)區(qū)，使其免于外國漁民之入侵。早在1978年6月11日，菲律賓以第1599號總統(tǒng)令建立200海里專屬經(jīng)濟區(qū)，其中第三節(jié)明示“非依與菲律賓共和國達成之協(xié)定的條件或任何其所發(fā)給之執(zhí)照或菲律賓共和國授權之下，無任何人應探勘或開發(fā)任何資源”，第五節(jié)b款明文規(guī)定，“在法庭的裁量下，任何人違反本命令任何條款或在此命令之下發(fā)布并由總統(tǒng)所批準之任何規(guī)則或規(guī)定，應受到不少于2000比索不超過10萬比索之罰款，或六個月至十年的監(jiān)禁，或并科。船舶及其他設備或與其有關聯(lián)之使用物品應被扣押或沒入”。1998年菲律賓修訂漁業(yè)法，所有在該國專屬海域作業(yè)的外國漁船都被視為非法入境捕魚，不但漁船漁獲必須沒收，還將處以5萬～20萬美元罰款，任何國家的漁船都一視同仁。

可見，無論菲律賓的憲法還是漁業(yè)法，均一再顯示菲律賓保護其海域資源為人民所專有的獨享立場。而憲法是指導菲律賓強勢維權的一切法律的根據(jù)。

漁民逐利“第一鮪”

臺菲漁業(yè)糾紛多發(fā)于黑鮪魚漁汛期，此次也不例外，黑鮪魚熱賣引起臺菲漁民因逐利而心生嫌隙，不能不說也是糾紛頻發(fā)的原因之一。

黑鮪魚是臺灣民眾的傳統(tǒng)食材，每年四五月份便從南往北群游到北緯20度左右的巴士海峽。據(jù)說，此魚活動力強，肉質(zhì)緊實且肥美，腹部肉質(zhì)尤其嫩滑，頗受民眾追捧。為了增進漁業(yè)及觀光產(chǎn)業(yè)，13年前，臺灣屏東縣政府就開始在每年5月4日到6月30日舉辦黑鮪魚季，期間最大的看點就是拍賣漁民爭先捕獲的最大的黑鮪魚，即“第一鮪”。2010年捕獲的“第一鮪”有182公斤，每公斤拍賣價達6000元新臺幣；2013年“第一鮪”重達300.3公斤，以每公斤5888元拍定，得款176多萬元新臺幣。而一般的黑鮪魚的上等肉部分，1公斤也約可拍賣到1800元新臺幣。因此，有漁民說，誰能捕獲“第一鮪”就像中了樂透彩，進港時大家還會放鞭炮歡迎他。在地方政府的大力推動下，黑鮪魚魚價一路看漲。當下，市場上長約七八公分，寬不到五公分，厚度未達一公分的小小一片魚肉，零售價即高達200到400元新臺幣，利潤極為可觀。

因此，每到黑鮪魚季，臺灣漁民便追逐漁汛而有渾然不知或明知故犯進入“菲國海域”作業(yè)的情況。糾紛便多發(fā)于黑鮪魚漁汛期。

臺灣的黑鮪魚熱，也影響到菲律賓漁民的心態(tài)。由于菲律賓漁民捕魚技術、設備不佳，無法與臺灣漁民的漁獲量抗衡，因此，在菲律賓自身沿海漁業(yè)資源已近枯竭、黑鮪魚資源正不斷減少的情勢下，對臺灣漁民的捕獲量大為羨妒，更不允許臺灣漁船“越界”捕魚。加之菲律賓是個多島而貪腐成性之國，島主無數(shù)，海盜出沒，中央對地方無力約束，臺灣漁民一旦“過界”捕魚，便被菲律賓海警或海盜扣押，不僅扣人，且漁獲全部收繳。

海域掮客中介取利

菲律賓的上述國情，以及臺菲漁業(yè)糾紛長期無法根本解決，給了臺菲兩方一些人聯(lián)手大做“中介生意”的機會。這些被稱為“賴仔”、“林仔”、“陳仔”等的海域掮客，靠著各種在菲律賓的人脈關系，在菲律賓設置漁業(yè)公司，先以漁業(yè)合作為名，為臺漁民辦理須繳納60萬元新臺幣的“特許證”，辦了證的臺灣漁船可以掛上菲律賓旗幟，或以菲律賓國籍在其屬域“安全”作業(yè)；掮客再與菲律賓軍方勾結，扣押這些進入“菲國海域”作業(yè)的臺灣漁船，進行二次勒索。漁船一旦被菲方查扣，臺當局難以介入，漁民家屬只能再找中介疏通，掮客的第二筆錢就賺到了。如與“許仔”辦理“特許證”的東港、琉球籍漁船就有20多艘，其中，“滿豐祥11”、“先結群”、“新明財”號三艘漁船遭菲律賓扣留，臺當局無法插手，漁民家屬只得再請“許仔”出面協(xié)商，經(jīng)過半年，漁船家屬只好按照對方要求匯款200萬至300萬元新臺幣，漁民才獲釋。其間，“許仔”勒贖金額達數(shù)千萬元。

由于臺當局沒辦法從菲律賓把被扣的漁民要回來，只好樂見漁民“自行脫困”，把案子結掉。2003年7月，就有六艘被菲律賓扣押的漁船行賄菲方人員脫困，歷經(jīng)數(shù)十小時海上大逃亡回到臺灣。也因此，菲律賓海巡艦將臺灣漁船視為肥肉，抓到機會就扣押，讓臺灣漁民付出高昂代價。

后續(xù)發(fā)展扣人心弦

臺菲能否開啟漁業(yè)談判

馬當局此次處理“廣大興28號”案的重頭戲，是要借助臺灣經(jīng)濟實力、軍事威嚇，逼迫菲律賓上談判桌，在重疊海域厘清彼此的經(jīng)濟海域，保障臺灣漁權和漁民權益，永保類似慘案不再發(fā)生。因此，臺菲漁業(yè)協(xié)定如何簽、內(nèi)容如何，是未來關注的重點。

對于臺菲漁業(yè)協(xié)商，臺當局早就有所規(guī)劃。就內(nèi)容而言，協(xié)商將針對重疊水域和漁船作業(yè)秩序等問題；就協(xié)商模式而言，馬當局已宣布依照臺日漁業(yè)協(xié)商方式；商談機制也早已隨著2006年開始的工作小組會議而得以建立。因此，協(xié)商條件早就具備。

那么，臺灣能否以自身籌碼為壓力換得菲律賓完全按照臺灣要求的層級或模式上談判桌？對于馬英九提出的道歉、賠償?shù)仍V求，菲律賓以“一中原則”敷衍臺灣，不僅讓馬當局連當下的坎都邁不過去（即仿照臺日漁業(yè)談判的模式，以“副部級”的層級來進行協(xié)商），更遑論未來對菲律賓來說可能是傷筋動骨的漁業(yè)資源談判。菲律賓如此操作，不僅是給中國大陸出題，也挑起“臺獨”勢力對馬當局大陸政策的攻擊；既挑撥兩岸關系，又擾亂臺灣政局，讓民調(diào)本就低迷到滿意度只剩18.8%的馬當局難以接受。因此馬當局堅決順從島內(nèi)民意，采取前后兩波計11項對菲制裁措施，其中包括凍結菲勞、召回駐菲代表、請回菲駐臺代表，停止當前臺菲高層互動及旅游、經(jīng)貿(mào)、農(nóng)漁業(yè)、科技等交流合作事項。問題是，這些制裁措施對菲律賓到底能產(chǎn)生多大的效力？菲律賓已明確表示菲勞有其他國家可去，召回臺駐菲代表、請回菲駐臺代表不過是政治宣示而已。而對于以外貿(mào)為主的臺灣經(jīng)濟，經(jīng)濟制裁措施無疑是雙刃劍，雖有各界一心支持，但能撐多久不無問題。臺菲漁業(yè)協(xié)定談判是否能如馬當局希望的那樣在5月底或不久之后開啟，就得看臺菲各自的實力與態(tài)度了。

能否借助美國力量

美國介入“廣大興28號”事件的著眼點不在臺菲漁業(yè)協(xié)議的簽署上，美國介入的意圖在維護其自身利益。一方面要遏制事態(tài)惡化，以免局勢失控。這是因為，美國不想因為菲律賓而啟戰(zhàn)端?！睹婪乒餐烙鶙l約》要求美國既要避免被卷入沖突，又要想辦法支持菲律賓，嚇阻第三國對其動武。此外，日本惡化釣魚島爭端，結果是讓中國大陸找到突破日本實際控制釣魚島局面并改變該局面的機會。臺菲沖突升高，不僅會讓中國大陸有機會改變菲律賓對南海北部的掌控狀態(tài)，進而影響整個南海問題的演進，而且可能讓馬當局在民意催迫和中國大陸對臺灣漁民的力挺下走上兩岸聯(lián)手護漁的道路，進而開啟兩岸在東海、南海聯(lián)手維權的局面，給美國維護其亞太戰(zhàn)略利益帶來更多的困難。

另一方面，美國念念不忘讓其亞太盟友們助美更深地插手、左右亞太局勢，因此，美國特別希望借機炒作制訂“南海行為準則”的必要性和急迫性。5月16日，美國國務院發(fā)言人表示，“美國在海上界限問題上不選邊站，但這類事件凸顯在太平洋廣闊的有爭端海域制訂一套行為準則的必要性”。對美國來講，“廣大興28號”案不是什么大事，最重要的是將矛頭盡快從自己陣營內(nèi)部引向遏制中國大陸在南海的“不可控”態(tài)勢。

以目前美國對菲律賓公務船射殺臺灣漁民一案的調(diào)解過程來看，美國無疑是偏袒菲律賓的。5月16日，美國國務院負責亞太事務的代理助理國務卿尹汝尚表示，針對“廣大興28號”事件，美國要對罹難者家屬致哀；這件事非常不幸，臺灣地區(qū)和菲律賓是美國密切的盟友和伙伴，“我們感到很為難”。因此，馬當局對菲律賓的強硬態(tài)度也不能排除是不滿美國的情緒宣泄。馬英九能否成功提升緊張情勢甚至打“大陸牌”，為先解臺灣燃眉之急而壓迫美國逼菲律賓釋出誠意并上談判桌，還有待觀察。此外，即使菲律賓最后肯與臺灣談判，還要牽涉菲律賓憲法修改問題，修憲不僅本身難度較大，而且牽涉菲律賓對南海爭端的考慮，前景不容樂觀。

臺灣如何負起“治權”責任

對于此次菲律賓公務船射殺臺灣漁民事件，臺灣民意異常激憤，甚至要求馬當局“不惜一戰(zhàn)”，馬當局也祭出軍方加入護漁、執(zhí)法線南移、在巴士海峽進行軍事演習等舉措。這雖是馬當局向菲律賓施壓的策略，但也引發(fā)人們對臺灣軍隊角色功能的再次關注，也讓筆者思考在兩岸關系和平發(fā)展的新歷史階段中，兩岸應如何調(diào)整、定位臺灣的軍事功能。

雖然大陸在“廣大興28號”事發(fā)后，在尊重馬當局的前提下，第一時間為臺灣漁民發(fā)聲，并表示密切關注案件的后續(xù)發(fā)展。但是就大陸而言，要認真思考的是，與臺灣聯(lián)手保衛(wèi)中華民族祖產(chǎn)，是純粹出于政治需要還是也有實際考慮？就臺灣而言，馬當局一再強調(diào)，大陸應承認“一國兩區(qū)”下的臺灣“治權”，那么，馬當局應思考的是，如何能對這一“區(qū)”的“治權”負起責任，特別是對東海、南海臨近臺灣地區(qū)中華民族祖產(chǎn)（釣魚島、太平島等）的保護？在資源爭奪亦趨激烈的今天，為中華民族守土維權就要具備相應的軍事實力，島內(nèi)民間已呼吁以黃巖島模式應對菲律賓海盜行徑，要擁有這樣的軍事實力，靠依附美國可以達到嗎？

筆者認為，只有進行兩岸軍事議題的商談，共建兩岸軍事互助合作關系，才能使臺灣真正獲得維護民族祖產(chǎn)的實力，從而徹底擺脫被外國欺負的局面。問題是，臺灣當前朝野政黨政治人物的冷戰(zhàn)、反共思維濃厚，軍方依然將大陸作為軍事假想敵，使兩岸軍事敵對狀態(tài)仍然頑固，臺灣也因此仍自覺不自覺地充當美國的小弟，防堵大陸。這是兩岸關系大交流走到今日、進入深水區(qū)的一個已然繞不過的問題，也是當前兩岸關系要走過深水區(qū)必須解除的重大障礙之一。