在道德與利益之間

[內容提要]回顧美國民間環(huán)保組織（ENGOs）的歷史發(fā)展可以發(fā)現(xiàn)，盡管曾取得過重大的進展，但它始終未能推動美國出臺全國性的強制減排目標或氣候立法。這說明ENGOs的影響力提升面臨著重大困境。導致這一困境的根本原因在于，隨著氣候變化議題討論的深入，ENGOs一開始所擁有的道德權威正逐漸喪失，特別是在化石能源密集型利益集團日益將斗爭的焦點從道德與利益的博弈轉化為公共利益內部不同類型利益間的博弈的情況下。隨ENGOs的道德權威地位下降而來的是，先前并不明顯的經(jīng)費不足和技術可信度不高等問題都得以暴露。在爭奪影響力的游說斗爭中，化石能源密集型利益集團所擁有的壓倒性資源優(yōu)勢，使其得以確保在國會山上的主導影響力。而氣候變化科學的不確定性和復雜性給利益集團之間的博弈提供了彈性空間，進一步削弱了ENGOs的政策影響力。

[關鍵詞]美國民間環(huán)保組織 氣候變化 道德權威 影響力困境

[中圖分類號]P467

[文獻標識碼]A

[文章編號]1006-1568-（2013）04-0113-16

美國環(huán)保運動的歷史可以追溯到19世紀末、20世紀初的資源和荒野保護運動，但現(xiàn)代環(huán)保運動則是從反對核污染和化學污染起步的，其社會影響之一是促成了許多民間環(huán)保組織的建立（以下簡稱“ENGOs”）。依據(jù)美國憲法中所規(guī)定的結社自由權，公民有成立和加入社會組織的自由。因而，ENGOs自誕生之初便受到美國憲法的保障和保護。同時，美國的法律制度既鼓勵、也有利于ENGOs的發(fā)展。歷史上，ENGOs曾在環(huán)境相關立法和執(zhí)法中顯示出很強的影響力。當前，ENGOs已經(jīng)從最初臨時性的松散“結伙”，發(fā)展為數(shù)量龐大的具有固定組織架構、規(guī)范運作方式的組織；同時，ENGOs的議題范圍越來越廣，應用工具也越來越多。面對當前的氣候變化，ENGOs更是在不同層面、從不同渠道、運用不同手段，試圖塑造和影響美國的氣候政策與立法。

回顧美國歷史上ENGOs在環(huán)保領域取得成功的案例可以發(fā)現(xiàn)，盡管ENGOs在財力上始終無法與污染企業(yè)抗衡，但由于ENGOs的價值觀和利益與公眾價值觀和利益高度一致，同時ENGOs均提供了確鑿的企業(yè)污染證據(jù)，結果ENGOs作為環(huán)保法律實施的監(jiān)督者，通過環(huán)境訴訟對企業(yè)形成很大的壓力，成為影響環(huán)境立法和執(zhí)法進程中的重要因素。近年的幾個著名環(huán)境訴訟案例——1999年，ENGOs控告美國電力公司在未采取控污措施的情況下重建燃煤發(fā)電廠；2008年，環(huán)境得克薩斯公民游說團體（Environment Texas Citizen Lobby）和塞拉俱樂部（Sierra Club）起訴殼牌石油公司違反《清潔空氣法》；2009年，Environment Texas和塞拉俱樂部起訴雪佛龍菲利普斯化工公司（Chevron Phillips Chemical Company）非法排放污染物——最終都以污染企業(yè)支付高額賠償、加強污染控制而告終。

盡管如此，美國迄今為止尚未設定任何具有法律效力的長期溫室氣體減排目標，一度呼聲頗高的聯(lián)邦氣候立法也于2010年胎死腹中。由此產生的困惑是，為什么在ENGOs快速發(fā)展的同時，其影響力卻似乎沒有得到相應的強化？特別是，為什么在氣候變化問題上ENGOs沒有能夠對美國決策者和立法者形成足夠的壓力？筆者認為，這或許與氣候變化討論的日益深入使得ENGOs的道德權威不斷遭到侵蝕和削弱相關：隨著化石能源密集型利益集團日益將斗爭的焦點從道德與利益的博弈轉化為公共利益內部不同類型利益間的博弈，ENGOs的道德權威正日益遭到削弱，進而使得先前并不重要的經(jīng)費支持不足和技術可信度不高等問題得以凸顯，使ENGOs陷入于當前的影響力困境。

一、民間環(huán)保組織的道德優(yōu)勢減弱

ENGOs是由主張環(huán)保理念的公眾組成的組織，它以維護公共環(huán)境利益為立足點。雖然ENGOs有自己的組織利益，如擴大規(guī)模、提升影響等，但這些利益本質上都服從于其維護公眾環(huán)境利益的宏大目標。基于這種理念，ENGOs作為公眾環(huán)境利益的代表，其環(huán)境政策訴求曾經(jīng)在20世紀六七十年代對抗污染企業(yè)的社會運動中，得到公眾個人的道德感和道德意識的高度認同，獲得了強大的道義支持。在全球氣候變化議題剛剛取得顯著地位之際，ENGOs因其價值觀和利益與公眾價值觀和利益高度一致而擁有重大的道德優(yōu)勢，由此在不同層面、從不同渠道、運用不同手段試圖塑造和影響美國的氣候政策與立法，一度取得了重大進展。但隨著全球氣候變化談判陷于停滯以及美國經(jīng)濟持續(xù)低迷，美國公眾的注意力逐漸轉向增加就業(yè)和收入增長，ENGOs的環(huán)境保護理念已難以吸引足夠多的美國公眾。同時，氣候變化的嚴重后果在于它的長期影響，其近期影響并不顯著。此外，不同于以往的地方性和全國性環(huán)境問題，氣候變化是全球性環(huán)境問題，它源于世界各國的溫室氣體排放，同時其后果也將由各國共同分擔。由此，美國公眾在短期私人利益與長期公共利益之間的權衡難免出現(xiàn)偏頗。

化石能源密集型集團以經(jīng)濟利益關系為基礎，追求其成員自身的特殊利益要求。但是，當涉及氣候變化問題時，化石能源密集型集團的利益訴求不再是簡單地直接與社會利益或公眾利益相悖。氣候變化的影響，不僅涉及環(huán)境、經(jīng)濟、政治、社會、習俗等不同維度，而且涉及能源企業(yè)、清潔技術公司、農民、科學家、經(jīng)濟學家、律師、政治家、公共健康團體、社會正義團體、媒體人士、社區(qū)組織等不同利益相關者。這些潛在的利益相關者不斷聯(lián)合、分化，派生出新的“潛在利益集團”。這意味著，化石能源密集型集團的利益訴求實際上已不再局限于少數(shù)碳排放密集型企業(yè)，而是在不同類型和不同規(guī)模的企業(yè)之間、不同職業(yè)和不同行業(yè)的人群之間重新組合，形成新的“利益共同體”，其利益訴求越來越與公眾利益趨于一致。下面，筆者結合美國二氧化碳排放最多的兩個終端部門——交通和制造業(yè)來說明（表1）。

當前，交通部門是美國二氧化碳排放總量最多的終端部門，因而成為美國削減溫室氣體排放中最關鍵的一環(huán)，而這最終需要通過引導和規(guī)范個人消費來實現(xiàn)。但改變汽車消費與美國主流生活方式所體現(xiàn)的價值觀相悖，因為對汽車的依賴已深深植根于美國民族文化。自1908年福特T型車投產開始，汽車從有錢人的奢侈品變成了大眾化商品。1956年，艾森豪威爾總統(tǒng)簽署《國家州際與國防公路法案》（National Interstate and Defense Highways Act），由聯(lián)邦政府資助興建各州間的高速公路網(wǎng)絡，從而為美國奠定了“車輪上的國家”的物質基礎。密歇根大學在對美國汽車工業(yè)的研究中稱，“汽車是美國個人主義的核心”。也有人認為汽車是美國自由的最偉大的現(xiàn)代標志。上述研究與論述意味著，美國人已經(jīng)將汽車消費與美國文化核心（個人主義）、價值觀核心（自由）緊密聯(lián)系在一起。從這個意義上講，捍衛(wèi)以汽車為代表的美國生活方式和消費方式遠遠超越了化石能源密集型集團的局部利益。

美國對氣候政策關切的焦點，突出體現(xiàn)在重視氣候政策對制造業(yè)的可能影響。制造業(yè)既涉及高碳行業(yè)也涉及進口敏感行業(yè)，而且對于美國經(jīng)濟具有重要意義。制造業(yè)中，碳排放排名前十位的行業(yè)包括鋼鐵、紙漿和造紙、基礎化工、非金屬礦物制品業(yè)、煉油、玻璃、陶土、紡織品、水泥和鋁業(yè)，是名副其實的高碳產業(yè)。2006年，這十大行業(yè)的碳排放總量為8.13億噸，占當年美國碳排放總量的13.8%。這些行業(yè)已經(jīng)面臨來自進口的激烈競爭，多數(shù)行業(yè)的進口占國內產量的比重在40%—70%之間，其中，基礎鋼鐵產業(yè)的進口比重為42%、耐火材料和粘土產品的進口比重為57%。這些行業(yè)也是名副其實的貿易敏感型行業(yè)。這十大行業(yè)的從業(yè)人員數(shù)量不低，其直接和間接從業(yè)人員共計400萬，約占美國就業(yè)總人數(shù)的3%。而且，從地域影響來講，這10個行業(yè)的就業(yè)集中在煤炭州、石油州和工業(yè)州（表2）。其中，懷俄明州的就業(yè)比重最大，高達5.3%；得克薩斯州的就業(yè)總人數(shù)最多，高達42.59萬。這些行業(yè)的就業(yè)特點說明，化石能源密集型集團的利益與地方公眾利益乃至國家利益高度相關。

美國重點減排行業(yè)的案例說明，化石能源密集型集團的利益訴求在很大程度上與公眾利益相一致。ENGOs與化石能源密集型集團之間的博弈，從道德與利益之間的博弈轉化為公眾利益內部不同類型利益之間的博弈。公眾和決策者都需要在環(huán)境利益和經(jīng)濟利益之間抉擇，這因而削弱了他們對環(huán)境保護的道義支持。ENGOs難以在利益集團的政治博弈中繼續(xù)獲得“道德紅利”。

二、民間環(huán)保組織的經(jīng)費不足凸顯

在美國，各種關注環(huán)境問題的ENGOs雖然數(shù)量眾多、種類紛繁，但談到美國的ENGOs，首推全美奧杜邦學會、美國自然資源保護委員會、塞拉俱樂部、世界資源研究所、綠色和平組織、大自然保護協(xié)會、美國環(huán)保協(xié)會、世界自然基金會。它們是美國境內成立最早、最活躍、影響最大的8個ENGOs，號稱是美國環(huán)保領域內的“八國集團”（G8）。

在氣候變化問題上，根據(jù)美國氣候變化專家的評估，當前共有15個非營利組織對美國的氣候變化運動發(fā)揮了重要作用（以下簡稱“C15”）。它們不僅努力在美國國內氣候決策中施加影響，同時，也積極在國際氣候談判中發(fā)揮作用。前述的8個ENGOs中有7個是C15成員（表3），成為推動美國減緩氣候變化運動的主力軍，它們的行動也代表了美國主流ENGOs如何全面參與美國的氣候決策過程。

化石能源密集型集團在氣候變化問題上與ENGOs立場截然相反，其成員非常復雜，不僅包括化石能源行業(yè)、能源密集型制造業(yè)、貿易敏感型行業(yè)及與之有重大聯(lián)系的上下游行業(yè)，還包括從地理經(jīng)濟劃分的地域利益集團，如產煤州、產油州等等。此外，實力雄厚、歷史悠久的一些經(jīng)濟行業(yè)協(xié)會或產業(yè)集團也是化石能源密集型集團的中堅力量。例如，美國商會（U.S.Chamber of Commerce）和美國全國制造商協(xié)會（National Association of Manufacturers）一直在美國環(huán)境政策形成和實施過程中發(fā)揮重要作用，成為反對氣候行動的強硬派和領袖。

利益集團在氣候變化決策過程中發(fā)揮影響需要資金支持，這是美國利益集團開展工作的重要物質基礎，是否有穩(wěn)定的資金來源在很大程度上決定了利益集團能否持續(xù)開展活動并生存下去。在美國，ENGOs的資金來源包括：會員會費、個人捐助、基金會資助、政府項目經(jīng)費、投資收益、其他各類社會捐贈等等。以美國幾個最大的ENGOs為例（上表4），ENGOs的絕大部分資金由會員會費和個人捐贈構成，通常在60%至80%左右；基金會捐贈占ENGOs收入的比重大致在7%至20%；政府資助一般低于10%。當然，也有極少數(shù)例外情況，如世界資源研究所的會員會費和個人捐款則占到95%，而世界自然基金會的政府項目經(jīng)費則占18%。ENGOs的資金來源表明，ENGOs通常擁有相當大的獨立性，不易受特定特殊集團的控制。

總體來看，ENGOs的財力遠遠弱于化石能源密集型集團。表5所選取的ENGOs是美國國內規(guī)模最大、影響最深的ENGOs，其中的化石能源密集型企業(yè)也是美國國內實力最強的企業(yè)，兩者的年度收入根本不在同一個等級。以1951年成立的大自然保護協(xié)會為例，它是世界上資金規(guī)模最大的ENGOs，但與化石能源密集型企業(yè)相比，財力仍相形見絀。

ENGOs與化石能源密集型集團均作為壓力集團直接參與國家決策過程，可通過各種手段在美國政治生活中尋求自己的代言人，在聯(lián)邦、州、地方各個層面廣泛開展游說活動。顯然，在這一過程中，ENGOs的財力難以與財力雄厚的企業(yè)相抗衡，因此ENGOs的局限性也就非常明顯。例如2009年，在美國獨特的政治、經(jīng)濟現(xiàn)實下，全球變暖一度成為國會的首要關注。ENGOs也堅信2009年是在全國范圍內解決全球變暖的獨特機會，傾注了大量資金努力開展游說。2009年氣候立法高峰期間，支持環(huán)保的ENGOs花費了2240萬美元用于聯(lián)邦游說，這是2000至2008年間的ENGOs年均游說費用的2倍，創(chuàng)下了有史以來的最高紀錄（下圖1）。與此相對，石油和天然氣行業(yè)的反環(huán)保團體的游說開支高達1.75億美元，僅埃克森美孚公司的游說開支就高達2740萬美元，比ENGOs的游說開支總和還要多。這樣的巨額游說費用對財力雄厚的化石能源企業(yè)而言并不大，因此非常明顯的是，產業(yè)界在游說中擁有資源優(yōu)勢。上述數(shù)據(jù)說明，在美國政治制度下，ENGOs與化石能源密集型集團雖然在現(xiàn)有制度安排中獲得了相同的機會，但它們參與政策過程的活動范圍并不相同，它們所獲得的相應收益自然也不同。

綜上所述，資源的占有決定了ENGOs和化石能源密集型集團的政策倡導能力和影響。由于社會中的不同利益集團發(fā)育并不平衡，其結果是強勢集團主導政治，強勢集團使制度建設路徑朝著符合自身利益最大化的方向發(fā)展。ENGOs的經(jīng)費持續(xù)增長，但財力始終不能與化石能源密集型集團相抗衡，處于弱勢。與此相對，由于占有較多資源，化石能源密集型集團成為強勢集團，在政治過程中的力量博弈中處于優(yōu)勢地位，從而更容易影響政府的決策。

三、民間環(huán)保組織難以提供充足科學證據(jù)

利益集團為實現(xiàn)目標利益，會通過各種途徑和方法對政府施壓以影響公共政策，其常用方法有：游說、影響選舉、法律訴訟、塑造輿論等，此外，還可能出現(xiàn)游行示威等極端方式。上述途徑和方法發(fā)揮效用的前提在于，政府決策需要科學支撐。如有學者所指出的，說服國會的最有效途徑就是提供“直接證據(jù)”。因此，ENGOs和化石能源密集型集團都試圖通過大量的社會調查和科學研究，以“科學知識”的形式向政府提供系統(tǒng)、具有操作性的專業(yè)分析和評估。但必須承認的是，ENGOs在提供科學證據(jù)方面的能力存在著天然不足，而這也是其無法對國會和行政部門的決策產生決定性影響的重要原因之一。

歷史上，ENGOs曾對環(huán)境政策過程產生了重要影響，這與ENGOs充分利用其信息和技術優(yōu)勢為政府決策活動提供更為科學的方案和政策分析是分不開的。特別因為20世紀六七十年代是美國環(huán)境立法最為集中的時期，這些法律的建立導致了環(huán)保運動的重大轉變。此后，法律訴訟成為ENGOs推動政府加強立法、監(jiān)督政府和企業(yè)執(zhí)法的有力手段。

但氣候變化不像其他環(huán)境問題那樣有清晰的因果關系，氣候變化科學及其應對方法是一個極為復雜的體系，很多認識仍然不完整。事實是，氣候變化在科學領域尚存在爭論，這是制約ENGOs功能發(fā)揮的根本原因之一。主流科學家們把造成氣候變化的責任幾乎全部推給了溫室氣體排放，但持懷疑態(tài)度的科學家們則在其成因上各有說辭。當氣候變化問題在科學上仍然存在不確定性的情況下，氣候懷疑論者或者保守派就能為其質疑、反對甚至詆毀氣候變化議題給出合理的理由。

由于氣候變化問題的特性，公眾大多對全球變暖沒有直接接觸，只能依靠大眾媒體作為了解氣候變化信息和知識的主要來源。在美國，媒體關于氣候變化的文章或報道主要涉及四個方面：有效科學、模糊科學、不確定科學、爭議科學。這表明，大眾媒體廣泛關注各種不同的甚至相互沖突的觀點。平等對待辯論、爭議或氣候變化的不確定性，雖然有利于促進科學研究，但觀點各異的新聞報道只能加深人們對氣候變化的人為原因缺乏國際科學共識的印象，不利于教育公眾從事減緩氣候變化活動。更嚴重的問題是，媒體看似平等對待主流氣候科學和氣候懷疑論者。但問題在于，嚴謹?shù)目茖W研究在其出版前均需要經(jīng)過同行評審，而很多氣候懷疑論者的觀點并沒有得到同行評議意見。此外，由于氣候變化科學本身并不容易被理解，因此記者們經(jīng)常引用同行的觀點，而訪談科學家或使用科技期刊文獻反倒位居其次。這樣，媒體對氣候懷疑論的不恰當關注以及媒體對氣候科學的誤解就容易混淆視聽，使公眾陷入困惑。

作為ENGOs的對立面，化石能源密集型集團積極開展各種反環(huán)?；顒印；茉疵芗图瘓F并非直接宣傳反環(huán)保主張，而是給自己的利益訴求包上科學外衣，采取更為隱秘的方式，迷惑、混淆公眾和決策者的認知?；茉疵芗图瘓F通過資助現(xiàn)有的保守智庫或直接成立環(huán)境機構，雇用大量科研工作者和技術人員，發(fā)布有利于自身的研究報告或環(huán)境信息。比如，環(huán)境信息協(xié)會（Information Council on the Environment，ICE）貌似環(huán)保支持者，但實際上是由商業(yè)團體組成。正像多年前香煙制造商質疑“吸煙有害健康”研究一樣，ICE也抓住特定事實反復宣傳詆毀氣候變暖，其著名的宣傳語是“如果地球正在變暖，為什么明尼阿波利斯（或肯塔基）反而越來越冷了？”?；茉疵芗图瘓F充分利用氣候科學的不確定性，將環(huán)境利益與經(jīng)濟利益之間的對抗包裝、掩飾為不同環(huán)境利益之間的觀點差別，并利用自己雄厚的經(jīng)濟實力通過全球新聞媒體擴展自己的政治影響力。比如，競爭企業(yè)研究所（Competitive Enterprise Institute，CEI）和企業(yè)研究所（American Enterprise Institute，AEI）大肆質疑、攻擊氣候變化科學，突出減排所造成的成本，從而為反對政府限制排放制造輿論。

化石能源密集型集團用來混淆視聽、誤導公眾的典型案例是其發(fā)起成立的全球氣候聯(lián)盟（Global Climate Coalition，GCC）。GCC乍聽上去是環(huán)保支持者，但它事實上是緊隨政府間氣候變化專門委員會（IPCC）成立而創(chuàng)立的，由強大的汽車、石油和其他工業(yè)企業(yè)組成。GCC屬于堅決抵制“限制化石燃料使用”的強硬派，對立于IPCC所代表的“限制化石燃料使用”的正統(tǒng)派。GCC的總部最初設在華盛頓的美國全國制造商協(xié)會辦事處，主要工作是協(xié)調各類游說、公關活動和各企業(yè)策略。GCC對自己阻止美國立法的政治能力充滿信心，它利用氣候科學中的不確定性質疑、詆毀氣候變化科學、大肆宣傳減排成本給美國帶來的巨額成本和大量失業(yè)，從而挑起美國民眾對減排的擔憂。GCC通過發(fā)布研究報告、參與國際氣候談判會議和國內立法聽證，游說美國政府拒絕強制性的減排，在美國2001年決定退出《京都議定書》中發(fā)揮了重要作用。

判斷和甄別有悖事實的言論要求公眾必須具有一定的教育背景和知識儲備，否則將愈來愈困惑。調查表明，教育程度與人們是否接受全球變暖的事實并承擔責任密切相關。教育程度較低（高中或高中以下）的美國人更傾向于認為：全球變暖不是一個大問題；氣候變化是上帝的責任；不應犧牲經(jīng)濟增長或繳納稅款來阻止全球變暖；不太愿意相信是自己的行為導致全球變暖。與此相對，教育程度較高（具有本科和研究生學位）的美國人更傾向于認為：人類可以為阻止全球變暖盡力；越早行動成本越低；應該對污染排放征稅。

與氣候變化科學不確定性密切相關的是氣候變化科學的復雜性，即減緩氣候變化存在多種路徑選擇，由此產生的“技術復雜性”導致了ENGOs的內部矛盾。盡管ENGOs在對抗全球變暖的斗爭中團結一致，但它們在具體的技術選擇，即哪些技術最能創(chuàng)造低碳甚至無碳經(jīng)濟的問題上存在分歧。例如，激進的ENGOs如地球之友和塞拉俱樂部反對溫和的ENGOs如自然資源保護委員會、全國奧杜邦學會和世界自然基金會，這種內部分歧對國會氣候變化政策辯論產生了負面效果，成為制約ENGOs發(fā)揮作用的障礙之一。以碳捕獲和埋存技術（CCS）為例，許多ENGOs支持CCS技術，像美國自然資源保護委員會和美國環(huán)保協(xié)會已經(jīng)游說國會支持CCS；其他ENGOs，如塞拉俱樂部和世界自然基金會的態(tài)度則更為謹慎，更傾向于能源效率、風能或太陽能等更可靠的技術；而綠色和平組織則明確反對CCS，其最大原因是擔心CCS又使污染性的煤炭產業(yè)得以繁榮。同時，CCS技術未經(jīng)證實，且會與其他技術方案爭奪資源。ENGOs集團內部不能用一個聲音說話，導致不同ENGOs的影響力相互抵消，使ENGOs作為一個整體對公共政策的影響力大為削弱。

綜上所述，氣候變化科學的不確定性和減緩氣候變化方案的復雜性，給利益集團之間的博弈提供了彈性空間，結果是ENGOs對政策分析和解決方案的影響力大為下降，僅靠“謹慎原則”難以充分說服以化石能源密集型集團為代表的反對派和決策者。結果，環(huán)保主義者和保守派之間、氣候變化支持者和氣候變化懷疑論者之間、單邊主義與多邊主義之間的辯論始終貫穿于美國氣候變化決策過程。

結束語

自“地球日”建立的40多年來，美國ENGOs不斷得到重視，獲得越來越多的國內外資金支持，擁有更多經(jīng)驗豐富的專業(yè)人員，在美國環(huán)境保護中發(fā)揮著重要作用。在全球氣候變化議題剛取得顯著地位之際，ENGOs的游說占據(jù)重大的道德優(yōu)勢，這很大程度上掩蓋了其經(jīng)費不足和科學性不足的缺陷，一度取得了重大進展。盡管ENGOs的努力仍然促成了美國氣候行動的一些進展，比如促使加州選民們否決了“23號提案”，但卻始終沒有促成聯(lián)邦層面的氣候立法。這說明，ENGOs的影響力事實上陷入了某種困境。

本文的研究表明，以下三個原因綜合導致了EGNOs的影響力困境：第一，隨著全球氣候變化談判和美國化石能源密集型集團的策略調整，ENGOs與化石能源密集型集團之間的博弈，正從道德與利益之間的博弈轉向公共利益內部不同類型利益之間的博弈，這使ENGOs的傳統(tǒng)道德優(yōu)勢逐漸遭到侵蝕和削弱。第二，在利益集團博弈過程中，化石能源密集型集團作為強勢集團，仍然保持著其在國會山的主導影響力，ENGOs的經(jīng)費不足問題因其道德優(yōu)勢的持續(xù)削弱而日益凸顯。第三，氣候變化科學的不確定性和復雜性給利益集團之間的博弈提供了彈性空間，進一步削弱了ENGOs的政策影響力。當然，還有其他因素在一定程度上也限制了ENGOs作用的發(fā)揮。比如，依賴私營部門和政府部門資助的ENGOs在促進公共利益和民主決策方面存在局限性。當前，美國的氣候行動仍在緩慢而艱難地前進，ENGOs的努力何時能夠促成美國的氣候立法仍不得而知。但可以確定的是，ENGOs堅持不懈地在多層面、多途徑、運用多種策略和手段影響環(huán)境政策的努力，必然會對未來的美國氣候變化政策產生重要影響。

責任編輯：楊立