《京都議定書(shū)》第二承諾期與第一承諾期的差異辨析

[內(nèi)容提要]2012年底的聯(lián)合國(guó)氣候變化談判多哈會(huì)議確立了《京都議定書(shū)》第二承諾期，反映了南北兩大陣營(yíng)以及歐盟、“傘形集團(tuán)”和發(fā)展中國(guó)家三股力量之間長(zhǎng)達(dá)八年談判的博弈結(jié)果。多哈會(huì)議所確立的議定書(shū)第二承諾期與第一承諾期存在重大不同，第二承諾期在提高減排力度、靈活機(jī)制及其適用資格、排放許可分配方式等方面做出了更為嚴(yán)格的規(guī)定，有利于確保減排的質(zhì)量。然而第二承諾期與《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》在減排目標(biāo)的內(nèi)涵和核算方式上不統(tǒng)一，這為附件一和非附件一締約方在“德班平臺(tái)”下提出2020年后的減緩目標(biāo)和減排進(jìn)展衡量機(jī)制的安排造成了困難；同時(shí)，第二承諾期在法律效力上的不確定性，也可能導(dǎo)致其發(fā)展成為以國(guó)內(nèi)法律保障為基礎(chǔ)的國(guó)際自愿減排體系，進(jìn)而為后續(xù)談判和機(jī)制安排帶來(lái)了重大的不確定性。

[關(guān)鍵詞]《京都議定書(shū)》 第二承諾期 談判 法律性質(zhì) 機(jī)制安排

[中圖分類(lèi)號(hào)]P467

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1006-1568-（2013）04-0027-15

《京都議定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“議定書(shū)”）第二承諾期在2012年底的聯(lián)合國(guó)氣候變化談判多哈會(huì)議上最終確立。這標(biāo)志著在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“公約”）體系下，附件一締約方根據(jù)議定書(shū)規(guī)定承擔(dān)具有國(guó)際法律約束力的量化減排承諾，非附件一締約方在公約下開(kāi)展國(guó)家適當(dāng)減緩行動(dòng)的模式得到了再度確認(rèn)，維護(hù)了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，體現(xiàn)了議定書(shū)的價(jià)值。但在達(dá)成第二承諾期的談判過(guò)程中所體現(xiàn)出的發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部的諸多分歧及談判力量組合變化，也從第二承諾期本身的約束力不強(qiáng)和“德班平臺(tái)”的前景不明等方面得到了印證。

一、議定書(shū)第二承諾期談判回顧與各方博弈分析

2005年2月，議定書(shū)生效，同年底在加拿大蒙特利爾舉行了議定書(shū)第一次締約方會(huì)議（CMP1）。會(huì)議根據(jù)議定書(shū)第3條第9款啟動(dòng)了確定公約附件一締約方2012年后進(jìn)一步減排指標(biāo)的談判，旨在確立第二承諾期，并為此設(shè)立發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)一步減排指標(biāo)特設(shè)工作組（AWG-KP）。2007年底在印尼巴厘島舉行的公約第十三次締約方會(huì)議暨議定書(shū)第三次締約方會(huì)議（COP13/CMP3）決定，該工作組作為“雙軌”談判進(jìn)程之一，與公約長(zhǎng)期合作行動(dòng)特設(shè)工作組（AWG-LCA）同時(shí)開(kāi)展談判，并希望于2009年底哥本哈根會(huì)議上達(dá)成一致結(jié)果。最終直到2012年底AWG-KP會(huì)議在卡塔爾多哈召開(kāi)，才達(dá)成議定書(shū)第二承諾期各項(xiàng)安排，完成工作組授權(quán)。議定書(shū)第八次締約方會(huì)議正式確立了第二承諾期。

議定書(shū)第二承諾期的談判過(guò)程進(jìn)展緩慢并充滿(mǎn)波折，總的形勢(shì)可以概括為一個(gè)主旋律，兩段小插曲：談判集中體現(xiàn)了發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家間的南北矛盾這一主線(xiàn)，但其中也夾雜著部分發(fā)達(dá)國(guó)家堅(jiān)定支持議定書(shū)“自上而下”設(shè)定量化減排目標(biāo)的減排模式和部分發(fā)展中國(guó)家要求擴(kuò)大承擔(dān)減排義務(wù)的國(guó)家范圍這兩段插曲。自AWG-KP設(shè)立以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家總體上缺乏進(jìn)一步承擔(dān)減排義務(wù)的政治意愿，企圖擺脫議定書(shū)強(qiáng)制減排模式為自身松綁，竭力阻撓、遲滯該工作組進(jìn)程，并借口公約誕生20年來(lái)世界經(jīng)濟(jì)和國(guó)際溫室氣體排放格局發(fā)生重大變化，意圖向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)嫁減排義務(wù)。而發(fā)展中國(guó)家總體上堅(jiān)持談判應(yīng)按照CMP1的一號(hào)決議授權(quán)進(jìn)行，要求發(fā)達(dá)國(guó)家按照“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則和歷史責(zé)任，繼續(xù)率先量化減排，要求發(fā)達(dá)國(guó)家到2020年至少在1990年基礎(chǔ)上減排40%，但發(fā)展中國(guó)家集團(tuán)內(nèi)部利益取向逐漸多元化，在減排問(wèn)題上立場(chǎng)分化，難以對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家形成一致和有力的反制。談判多年來(lái)幾乎沒(méi)有實(shí)質(zhì)進(jìn)展，甚至連議定書(shū)本身是否要繼續(xù)存在都成為爭(zhēng)論焦點(diǎn)。

“傘形集團(tuán)”發(fā)達(dá)國(guó)家普遍反對(duì)議定書(shū)所代表的僅為發(fā)達(dá)國(guó)家自上而下地設(shè)定量化減排義務(wù)的減排模式。隨著第二承諾期談判的啟動(dòng)，日本、澳大利亞、加拿大等考慮到自身在履行議定書(shū)減排義務(wù)上的困難，不愿再按照議定書(shū)模式繼續(xù)減排。2009年上半年，日本和澳大利亞等提出新的“全球協(xié)議”文本，公開(kāi)表示不會(huì)接受議定書(shū)的“簡(jiǎn)單延續(xù)”；俄羅斯也聲稱(chēng)如果無(wú)法達(dá)成“全球協(xié)議”，將不得不考慮退出議定書(shū)。但在2012年多哈會(huì)議上，日本、俄羅斯和新西蘭最終決定不接受第二承諾期，而澳大利亞選擇了接受。從是否批準(zhǔn)議定書(shū)，到是否退出議定書(shū)或者不接受第二承諾期，這些國(guó)家對(duì)待議定書(shū)立場(chǎng)的轉(zhuǎn)變，與其國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策和行動(dòng)，甚至更宏觀(guān)層面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治格局密切相關(guān)。

澳大利亞對(duì)議定書(shū)的立場(chǎng)經(jīng)歷了從反對(duì)到支持，到再反對(duì)而后又支持的演變過(guò)程。從最初不批準(zhǔn)議定書(shū)，到2007年陸克文工黨政府上任之初就簽署批準(zhǔn)，體現(xiàn)了政權(quán)交替兩黨對(duì)氣候變化問(wèn)題的不同認(rèn)知：新上臺(tái)的工黨政府認(rèn)為澳大利亞應(yīng)當(dāng)為將來(lái)限制碳排放的經(jīng)濟(jì)體系早作準(zhǔn)備，同時(shí)強(qiáng)調(diào)不能獨(dú)自解決全球氣候變化問(wèn)題。在此之后，澳大利亞在談判中一直強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國(guó)家參與減排的重要性，同時(shí)在郜若素（Ross Garnaut）等重量級(jí)人士推動(dòng)下，在國(guó)內(nèi)也逐步建立起了與歐盟類(lèi)似的自上而下排放許可限額貿(mào)易體系，并計(jì)劃與歐盟排放貿(mào)易體系相連接。出于維護(hù)和進(jìn)一步發(fā)展國(guó)際碳市場(chǎng)體系的考慮，最終推動(dòng)澳大利亞與歐盟一道接受議定書(shū)第二承諾期，同時(shí)又積極推動(dòng)建立新的、包括主要發(fā)展中國(guó)家減排在內(nèi)的全球協(xié)議。

加拿大和日本對(duì)議定書(shū)的立場(chǎng)經(jīng)歷了從支持到反對(duì)，再到堅(jiān)決反對(duì)的演變。加拿大一度是西方發(fā)達(dá)國(guó)家中積極領(lǐng)導(dǎo)全球環(huán)境治理的典范，曾是全球氣候治理的積極參與者，但近年來(lái)蛻變?yōu)闅夂蛘勁械摹巴虾笸日摺薄＞科湓?，除與美國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治緊密聯(lián)系的因素外，化石能源對(duì)加拿大經(jīng)濟(jì)的重要貢獻(xiàn)和持續(xù)增長(zhǎng)的排放形勢(shì)，再加上能源利益集團(tuán)的游說(shuō)，共同導(dǎo)致了加拿大氣候政策的轉(zhuǎn)向。日本國(guó)民的環(huán)保意識(shí)和國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)注重環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略，曾使得日本在推動(dòng)全球應(yīng)對(duì)氣候變化方面起到了積極作用，尤其是促成了《京都議定書(shū)》的達(dá)成。但是由于戰(zhàn)后日本長(zhǎng)期處于受美國(guó)保護(hù)的戰(zhàn)略盟友地位，盡管日本希望在全球治理進(jìn)程中發(fā)揮更大作用，但其氣候外交也不可能完全背離美國(guó)的立場(chǎng)，再加上日本國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期低迷不振，福島核泄漏事故災(zāi)難，中國(guó)等新興國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及歐美國(guó)家出現(xiàn)的金融與債務(wù)危機(jī)等內(nèi)外交困，使得日本在氣候變化問(wèn)題上也采取了保守、后退的立場(chǎng)。

俄羅斯對(duì)議定書(shū)的立場(chǎng)經(jīng)歷了從無(wú)視到支持再到反對(duì)的演變過(guò)程。俄羅斯在制定議定書(shū)的談判過(guò)程中扮演了“旁觀(guān)者”的角色，但是在2004年又對(duì)議定書(shū)的生效作出了決定性貢獻(xiàn)，然而在之后的第二承諾期談判中，俄羅斯又再度旁觀(guān)，并且逐漸加入反對(duì)議定書(shū)和第二承諾期的陣營(yíng)。究其原因，俄羅斯在制定氣候變化政策時(shí)的“實(shí)用主義”是核心，即俄羅斯從來(lái)都把促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升本國(guó)環(huán)境和生態(tài)的承載力放在首位，而不去考慮如何與國(guó)際氣候變化政策接軌。盡管俄羅斯對(duì)氣候變化學(xué)說(shuō)曾經(jīng)持懷疑態(tài)度，并且認(rèn)為氣候變暖對(duì)俄羅斯存在潛在利好，但俄羅斯之所以批準(zhǔn)議定書(shū)，一方面與歐盟將批準(zhǔn)和支持俄羅斯加入WTO掛鉤密切相關(guān)，另一方面批準(zhǔn)議定書(shū)使其國(guó)際法律約束力生效也彰顯了俄羅斯的大國(guó)地位。之后一段時(shí)期，尤其是梅德韋杰夫執(zhí)政后，俄羅斯國(guó)內(nèi)推行積極的應(yīng)對(duì)氣候變化政策，體現(xiàn)了高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)氣候變化科學(xué)的認(rèn)同和國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需要。但由于俄羅斯是化石能源生產(chǎn)、消費(fèi)和出口大國(guó)，隨著經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，國(guó)內(nèi)溫室氣體排放量再度回升，同時(shí)氣候變暖和森林管理不善使得林業(yè)和土地利用部門(mén)的溫室氣體排放也在增加，再加上國(guó)際社會(huì)對(duì)俄羅斯擁有大量富余的溫室氣體排放許可對(duì)國(guó)際碳市場(chǎng)巨大潛在沖擊的擔(dān)心，導(dǎo)致議定書(shū)第二承諾期談判朝著不利于俄羅斯的方向發(fā)展，最終使得俄羅斯拒不接受第二承諾期。

美國(guó)在議定書(shū)的談判和生效過(guò)程中扮演了消極參與者甚至阻礙者的角色。盡管它不是議定書(shū)締約方，不參與第二承諾期的談判，但卻對(duì)其他發(fā)達(dá)國(guó)家參與第二承諾期的談判有著重要影響。2009年年底美國(guó)在哥本哈根會(huì)議上提出自下而上的“自主承諾、透明度和審評(píng)”模式對(duì)議定書(shū)的存廢帶來(lái)了巨大沖擊，也為其他“傘形集團(tuán)”國(guó)家放棄議定書(shū)，轉(zhuǎn)而參加新的“全球協(xié)議”找到了借口。美國(guó)的立場(chǎng)既源于共和黨小布什政府時(shí)期對(duì)氣候變化問(wèn)題采取的保守主義和單邊主義，也仍保持著共和、民主兩黨1997年達(dá)成的共識(shí)，認(rèn)為在發(fā)展中國(guó)家特別是發(fā)展中大國(guó)不承擔(dān)量化減排義務(wù)的情況下，美國(guó)承擔(dān)議定書(shū)規(guī)定的減排義務(wù)將有損美國(guó)的國(guó)家利益。因此，盡管小布什政府在國(guó)內(nèi)政策方面也努力尋求一種有科學(xué)根據(jù)且蘊(yùn)含著以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的靈活控制機(jī)制。奧巴馬政府在國(guó)內(nèi)綠色低碳發(fā)展方面采取了積極的立場(chǎng)，民主黨在國(guó)會(huì)中也積極推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)立法，但對(duì)于議定書(shū)這樣只對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行量化減排約束的國(guó)際機(jī)制，仍持否定態(tài)度。

歐盟一直是全球氣候變化治理進(jìn)程的積極推進(jìn)者，在談判中始終堅(jiān)持第二承諾期，但其最大的訴求是將自上而下地設(shè)定量化減排義務(wù)的減排模式擴(kuò)大到所有締約方，至少是所有排放大國(guó)。2009年底的哥本哈根會(huì)議以前，歐盟在談判中雖然從未明言放棄議定書(shū)，但已經(jīng)表現(xiàn)出與“傘形集團(tuán)”國(guó)家立場(chǎng)趨同的趨勢(shì)，試圖借發(fā)達(dá)國(guó)家整體的力量偷梁換柱，將第二承諾期引向新的全球量化減排協(xié)議，從根本上背棄議定書(shū)所體現(xiàn)的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。2009年底的哥本哈根會(huì)議上，歐盟操縱的“主席國(guó)案文”鬧劇引發(fā)眾怒，最終使得哥本哈根會(huì)議遠(yuǎn)未達(dá)到歐盟預(yù)期。哥本哈根會(huì)議也成為歐盟在議定書(shū)第二承諾期談判中的立場(chǎng)轉(zhuǎn)折點(diǎn)：歐盟意識(shí)到它所希望推行的全球自上而下模式難以一步到位，必須循序漸進(jìn)，而其中的第一步就是要確保第二承諾期，以肯定和保存這種模式。因此歐盟一方面積極推進(jìn)新的“全球協(xié)議”，另一方面在新協(xié)議達(dá)成之前，也不允許議定書(shū)所代表的自上而下模式失敗。由于發(fā)展中國(guó)家對(duì)議定書(shū)第二承諾期有著強(qiáng)烈的訴求，因此在2011年底的德班會(huì)議上，歐盟將第二承諾期與未來(lái)減排安排掛鉤，在發(fā)展中大國(guó)同意啟動(dòng)未來(lái)減排安排的“德班平臺(tái)”進(jìn)程后，在政治意愿上接受了第二承諾期。

歐盟在氣候變化問(wèn)題上之所以能扮演積極角色，主要緣于歐盟對(duì)海外能源進(jìn)口依賴(lài)所導(dǎo)致的危機(jī)感，在一體化過(guò)程中為增強(qiáng)自身凝聚力而在氣候外交榮譽(yù)上的追求，以及對(duì)未來(lái)低碳發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力的預(yù)期。自20世紀(jì)70年代能源危機(jī)后由于較早開(kāi)始低碳轉(zhuǎn)型，歐盟在低碳理念、立法、規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、碳交易體系等方面，已處于國(guó)際領(lǐng)先地位。全球更加積極地應(yīng)對(duì)氣候變化合作，將有助于歐盟發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)力并獲得經(jīng)濟(jì)利益。歐盟在談判中強(qiáng)調(diào)“共同”的責(zé)任，降低“有區(qū)別”的重要性，強(qiáng)調(diào)首要的是通過(guò)所有國(guó)家參與的對(duì)話(huà)，建立一個(gè)“后2012”的有效框架，而這個(gè)框架應(yīng)該包括世界上所有主要的排放國(guó)家，特別是美國(guó)和中國(guó)。但與美國(guó)和其他“傘形集團(tuán)”國(guó)家所要建立的全球體系不同的是，歐盟堅(jiān)持認(rèn)為全球采取自上而下的模式才能有效解決溫室氣體排放外部性的問(wèn)題，而不是自下而上的模式。

發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為議定書(shū)是公約“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則的活標(biāo)本，因此成為團(tuán)結(jié)一致維護(hù)自身利益的最主要陣地，但同時(shí)內(nèi)部分歧也十分明顯。發(fā)展中國(guó)家一致堅(jiān)定要求第二承諾期盡快確立并生效，要求發(fā)達(dá)國(guó)家首先在政治意愿上接受第二承諾期，并按照政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)（IPCC）第四次評(píng)估報(bào)告要求，確立2020年前的減排力度，而不是糾纏于技術(shù)細(xì)節(jié)，普遍反對(duì)借第二承諾期談判對(duì)議定書(shū)進(jìn)行本質(zhì)性的修改。但發(fā)展中國(guó)家陣營(yíng)內(nèi)部由于各國(guó)國(guó)情的差異性和對(duì)于經(jīng)濟(jì)、政治、環(huán)境利益的不同訴求，使得發(fā)展中國(guó)家在第二承諾期的談判中也體現(xiàn)了與氣候變化談判整體形勢(shì)同樣的分化。其中的核心問(wèn)題是在第二承諾期的談判是否應(yīng)當(dāng)以及如何與覆蓋范圍更廣的全球新協(xié)議相聯(lián)系上的分歧。小島嶼國(guó)家出于對(duì)生存權(quán)的強(qiáng)烈關(guān)注，傾向于要求更多的國(guó)家承擔(dān)國(guó)際量化減排義務(wù)。墨西哥等與美國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)上聯(lián)系緊密的國(guó)家則傾向于美國(guó)的立場(chǎng)。而主辦國(guó)因素也影響了南非在這一問(wèn)題上的立場(chǎng)，導(dǎo)致南非在2011年的談判尤其是年底的德班會(huì)議上，呼應(yīng)歐盟將確立第二承諾期與開(kāi)啟新的涵蓋所有主要排放國(guó)的單一法律協(xié)議談判相掛鉤的立場(chǎng)。但總體來(lái)說(shuō)，發(fā)展中國(guó)家在推動(dòng)議定書(shū)第二承諾期確立方面起到了最為積極的作用。

二、第二承諾期的新特征

議定書(shū)第二承諾期雖已經(jīng)在多哈會(huì)議上確立，但其在法律性質(zhì)、減排目標(biāo)、靈活機(jī)制使用、實(shí)施階段等方面，與第一承諾期有著顯著的不同。

第一，第二承諾期的國(guó)際法律約束力弱于第一承諾期。

第一承諾期在執(zhí)行前即已生效，這對(duì)第二承諾期來(lái)說(shuō)卻是不可能的。議定書(shū)第一承諾期的時(shí)間范圍是2008年1月1日至2012年12月31日。根據(jù)議定書(shū)第25條規(guī)定，議定書(shū)及其規(guī)定的第一承諾期在不少于55個(gè)公約締約方、包括其合計(jì)的二氧化碳排放量至少占附件一所列締約方1990年二氧化碳排放總量的55%的附件一締約方交存其批準(zhǔn)、接受、核準(zhǔn)或加入的文書(shū)后生效。該條件于2004年11月18日俄羅斯批準(zhǔn)議定書(shū)后滿(mǎn)足，故第一承諾期按規(guī)定于2005年2月16日正式生效，即早于其開(kāi)始日期前生效。而第二承諾期將在2013年1月1日起開(kāi)始實(shí)施，但根據(jù)議定書(shū)第20條和第21條規(guī)定，其對(duì)議定書(shū)和附件A與附件B的修訂，必須在保存機(jī)關(guān)收到至少3/4締約方的接受文書(shū)后第90天，方能對(duì)接受第二承諾期修正的締約方生效，因此即便各國(guó)在多哈會(huì)議后立即提交接受文書(shū)，第二承諾期的生效日期至少也要到2013年3月，肯定晚于其開(kāi)始實(shí)施的日期。而實(shí)際上保存機(jī)關(guān)何時(shí)能收夠3/4締約方接受文書(shū)，第二承諾期生效的日期尚難以預(yù)期。從總體上看，第二承諾期實(shí)際上將存在一個(gè)不具有國(guó)際法律約束力的階段。如果第二承諾期達(dá)不到生效條件，則與國(guó)際法律約束力相應(yīng)的遵約機(jī)制等都無(wú)法啟動(dòng)，議定書(shū)實(shí)際上就成為與發(fā)展中國(guó)家在公約下自愿承擔(dān)國(guó)家適當(dāng)減緩行動(dòng)一樣的機(jī)制。

第一承諾期對(duì)所有締約方具有國(guó)際法律約束力，而第二承諾期的國(guó)際法律約束力尚不可知。由于第二承諾期的實(shí)施和生效日期之間存在法律空當(dāng)，為確保第二承諾期的如期實(shí)施，多哈會(huì)議關(guān)于“根據(jù)第3條第9款修訂議定書(shū)”的決定中，提出了兩種解決方案。一是締約方可以在第二承諾期生效前，告知保存機(jī)關(guān)實(shí)施臨時(shí)適用（Provisionally apply）。二是不實(shí)施臨時(shí)適用的締約方可在第二承諾期生效前，根據(jù)國(guó)內(nèi)（內(nèi)部）立法，履行與第二承諾期相關(guān)的承諾和責(zé)任。根據(jù)《維也納條約法公約》，實(shí)施臨時(shí)適用與條約生效具有同等的國(guó)際法律效力。因此，對(duì)締約方而言可以有三種選擇：一是聲明實(shí)施臨時(shí)適用，則在第二承諾期生效前，該締約方也受到多哈會(huì)議議定書(shū)修正案的國(guó)際法律約束；二是不實(shí)施臨時(shí)適用，但向保存機(jī)關(guān)提交接受文書(shū)，則在第二承諾期生效前，將不受到多哈會(huì)議議定書(shū)修正案的國(guó)際法律約束，一旦第二承諾期生效，則該締約方受到國(guó)際法律約束；三是既不聲明實(shí)施臨時(shí)適用，也不提交接受文書(shū)，則按照議定書(shū)第20條第4款規(guī)定，即便第二承諾期生效，多哈會(huì)議通過(guò)的修正案也不對(duì)該締約方形成國(guó)際法律約束力。

第二，第二承諾期減排目標(biāo)面臨與公約下減排許諾的銜接問(wèn)題。

按照議定書(shū)第3條第7款以及多哈會(huì)議通過(guò)的修正案規(guī)定，公約附件一締約方在議定書(shū)下的量化減排或排放限額承諾，是指在一個(gè)承諾期內(nèi)平均每年被允許的排放量，這一數(shù)值以相對(duì)于1990年的減排或排放限額百分比來(lái)表示，即多哈會(huì)議議定書(shū)附件B修正案中的第3列數(shù)字。這與目前各國(guó)在公約下做出的2020年相對(duì)于1990年或者其他自選基準(zhǔn)年的減排承諾，即多哈會(huì)議議定書(shū)附件B修正案中的第6列數(shù)字，是不同的。后者只是2020年單年的減排許諾，不涉及從2013年到2020年期間累計(jì)排放量的問(wèn)題。因此，在第二承諾期做出量化減排或排放限額承諾的締約方，需要既實(shí)現(xiàn)公約下2020年單年減排目標(biāo)，又實(shí)現(xiàn)第二承諾期年均減排目標(biāo)，面臨二者的銜接。從履約的中間過(guò)程來(lái)看，該締約方歷年的排放量可以變動(dòng)，可以先增長(zhǎng)后下降，也可以先下降后增長(zhǎng)，也可以波動(dòng)，但其年均值要符合第3列數(shù)字要求，并且其在承諾期終止年的排放量必須滿(mǎn)足第6列的要求。相比之下，由于第一承諾期時(shí)各締約方?jīng)]有在公約下做出減排承諾，因此沒(méi)有承諾期終止年的排放許可限制，只要實(shí)現(xiàn)了年均減排或排放限制的承諾即可，終止年的排放量可以超過(guò)或低于年均排放許可水平。

以歐盟為例，歐盟既在第二承諾期下承諾相對(duì)于1990年水平將2013—2020年年均溫室氣體排放量降低20%，又在公約下許諾使2020年的排放量比1990年低20%，這兩個(gè)20%的含義不同。根據(jù)2008—2010年歐盟在第一承諾期的排放量和履約情況看，歐盟有可能在2013年就實(shí)現(xiàn)排放量比1990年降低20%左右的目標(biāo)，因此在第二承諾期歐盟只要維持這一排放水平，就能做到既實(shí)現(xiàn)公約下的減排許諾，又實(shí)現(xiàn)第二承諾期的量化減排目標(biāo)。假設(shè)2013年的減排水平不到20%，如果排放量呈線(xiàn)性變化趨勢(shì)，則歐盟在2020年的減排力度必須大于20%，才能實(shí)現(xiàn)第二承諾期年均減排20%的目標(biāo)，當(dāng)然，這也就超額實(shí)現(xiàn)了公約下的減排許諾。假設(shè)2013年的減排水平已經(jīng)超過(guò)20%，則2020年的減排力度不足20%也能實(shí)現(xiàn)第二承諾期的減排目標(biāo)，但這樣就會(huì)導(dǎo)致公約下的減排許諾無(wú)法完成；如果公約下的20%減排許諾也同樣完成，則歐盟可以實(shí)現(xiàn)超額完成第二承諾期的量化減排目標(biāo)。

第三，第二承諾期建立了目標(biāo)力度提高機(jī)制。

議定書(shū)第一承諾期沒(méi)有建立目標(biāo)調(diào)整機(jī)制。目前在公約下，發(fā)達(dá)國(guó)家到2020年的整體排放水平，在不計(jì)和計(jì)入林業(yè)與土地利用部門(mén)排放的情況下，分別僅比1990年下降13%—18%和12%—18%，大大低于所應(yīng)兌現(xiàn)的歷史責(zé)任和科學(xué)要求。為提高發(fā)達(dá)國(guó)家的減排力度，2010年達(dá)成的《坎昆協(xié)議》要求發(fā)達(dá)國(guó)家締約方提高全經(jīng)濟(jì)范圍減排目標(biāo)水平，將其人為的二氧化碳和其他《蒙特利爾議定書(shū)》管制范圍之外的溫室氣體的排放量，整體減少到政府間氣候變化委員會(huì)（IPCC）第四次評(píng)估報(bào)告的推薦水平。

相應(yīng)地，多哈會(huì)議議定書(shū)修正案規(guī)定，公約附件一締約方最遲于2014年審視其在議定書(shū)附件B下承擔(dān)的量化減排或排放限額力度，以提高減排力度，使得附件一締約方2020年整體的溫室氣體排放水平比1990年水平下降25%—40%。因提高減排力度導(dǎo)致的原始發(fā)放排放許可超額部分，應(yīng)當(dāng)由締約方進(jìn)行調(diào)減。

但實(shí)際上，由于美國(guó)未批準(zhǔn)議定書(shū)和加拿大退出及俄羅斯、新西蘭和日本聲明不在第二承諾期中承擔(dān)量化減排或排放限額義務(wù)，因此目前受議定書(shū)附件B實(shí)際約束的附件一締約方，其1990年排放量?jī)H占全部附件一締約方排放量的38%左右。假設(shè)美國(guó)、加拿大、俄羅斯、新西蘭和日本2020年的減排許諾不變，則要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，在不計(jì)和計(jì)入林業(yè)與土地利用部門(mén)排放的情況下，第二承諾期實(shí)際約束的附件一締約方需要分別將整體的2020年減排目標(biāo)提高到比1990年降低約49%和48%，而目前這一目標(biāo)分別為約18%和19%。相應(yīng)地，議定書(shū)第二承諾期下整體的量化減排或排放限額承諾可能需要從不低于18%提高到不低于33%。要靠這些排放份額只占38%的締約方通過(guò)提高議定書(shū)下的減排力度，實(shí)現(xiàn)2020年所有附件一締約方排放量比1990年下降25%—40%的目標(biāo)，具有很大的難度。

第四，第二承諾期對(duì)靈活機(jī)制及其適用資格進(jìn)行了新的規(guī)定。

議定書(shū)第一承諾期對(duì)各締約方適用靈活機(jī)制資格的規(guī)定主要由遵約委員會(huì)根據(jù)議定書(shū)第18條和第27/CMP.1號(hào)決定的授權(quán)進(jìn)行裁決。

與第一承諾期相比，第二承諾期在靈活機(jī)制及其適用資格方面具有兩方面的顯著不同：一是可能存在大量第一承諾期盈余的排放許可（AAU）、減排量單位（ERU）、清除量單位（RMU）、核證減排量（CER）等排放單位需要結(jié)轉(zhuǎn)到第二承諾期，二是部分附件一締約方不在第二承諾期下承擔(dān)量化減排或排放限額目標(biāo)。為此，多哈會(huì)議議定書(shū)修正案做出了修訂。

針對(duì)第一承諾期排放單位結(jié)轉(zhuǎn)的問(wèn)題，第二承諾期規(guī)定，在第二承諾期承擔(dān)量化減排或排放限額目標(biāo)的締約方，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家登記簿中單獨(dú)建立“前期盈余儲(chǔ)備賬戶(hù)”，記錄第一承諾期盈余的各種排放單位。其中，第一承諾期盈余的ERU和CER可以結(jié)轉(zhuǎn)到第二承諾期，但各自最多只能占該締約方第一承諾期排放許可的2.5%；盈余的AAU可以全部結(jié)轉(zhuǎn)。這些排放單位可以用于該締約方第二承諾期的履約。同時(shí)，每個(gè)在第二承諾期承擔(dān)量化減排或排放限額目標(biāo)的締約方，可以從其他締約方前期盈余儲(chǔ)備賬戶(hù)中購(gòu)買(mǎi)盈余儲(chǔ)備單位，但最多只能占買(mǎi)方第一承諾期排放許可的2%。這一規(guī)定實(shí)際上禁止了俄羅斯、日本、新西蘭、加拿大的盈余排放單位結(jié)轉(zhuǎn)，因其不在第二承諾期承擔(dān)量化減排或排放限額目標(biāo)，相當(dāng)于在第一承諾期遵約評(píng)審后，這些國(guó)家盈余的排放單位就失去了任何意義。這也是俄羅斯在多哈會(huì)議上認(rèn)為該規(guī)定損害了俄羅斯主權(quán)財(cái)產(chǎn)的原因。

針對(duì)不在第二承諾期下承擔(dān)量化減排或排放限額目標(biāo)的附件一締約方參與靈活機(jī)制的資格問(wèn)題，第二承諾期規(guī)定，所有附件一締約方仍有資格參與清潔發(fā)展機(jī)制（CDM），但只有在第二承諾期下承擔(dān)量化減排或排放限額目標(biāo)的附件一締約方，才能買(mǎi)賣(mài)CER，并用其履約；只有在第二承諾期下承擔(dān)量化減排或排放限額目標(biāo)的附件一締約方，才能參加聯(lián)合履約機(jī)制和排放貿(mào)易機(jī)制，并相應(yīng)履約。這就表明，盡管美國(guó)、加拿大、俄羅斯、日本、新西蘭仍具有參加CDM項(xiàng)目的資格，但是其通過(guò)CDM項(xiàng)目獲得的CER將不能在議定書(shū)體系下進(jìn)行交易，并且它們不具有參加議定書(shū)下聯(lián)合履約機(jī)制和排放貿(mào)易機(jī)制的資格。

第五，第二承諾期建立了排放許可分配試驗(yàn)期機(jī)制。

多哈會(huì)議對(duì)議定書(shū)第3條第7款的修訂，要求將每個(gè)締約方在第二承諾期的年均排放許可與頭三年的實(shí)際年均排放量做比較，如果排放許可高于實(shí)際排放量，則二者的差值乘以8個(gè)年度得出的總數(shù)，將從該締約方第二承諾期總排放許可中扣除。這相當(dāng)于建立了一種排放許可分配試驗(yàn)期機(jī)制。當(dāng)預(yù)測(cè)分配值高于實(shí)際排放量時(shí)，對(duì)排放許可的分配進(jìn)行強(qiáng)制性調(diào)減，以避免在承諾期末期出現(xiàn)大量排放許可的盈余。這有利于提高附件一締約方在議定書(shū)下的減排力度。但這種機(jī)制對(duì)于白俄羅斯、烏克蘭等在第二承諾期排放趨勢(shì)可能因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而呈現(xiàn)先低后高的國(guó)家而言，實(shí)際上是壓縮了其在第二承諾期后期的排放空間。

三、原因分析與未來(lái)展望

議定書(shū)第二承諾期與第一承諾期的差異是各方談判博弈的結(jié)果，對(duì)后續(xù)談判尤其是“德班平臺(tái)”的談判也將產(chǎn)生持續(xù)的影響。

第一，是否維系議定書(shū)所代表的自上而下的減排模式是談判的核心內(nèi)容。

歐盟始終認(rèn)為只有自上而下地分擔(dān)減排責(zé)任和義務(wù)，通過(guò)全球碳市場(chǎng)降低全球減排成本，才能解決氣候變化問(wèn)題。以美國(guó)為首的“傘形集團(tuán)”國(guó)家則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)自下而上的模式，由各國(guó)根據(jù)各自國(guó)情和能力，自愿提出減排目標(biāo)，并通過(guò)國(guó)際層面的測(cè)量、報(bào)告與核實(shí)機(jī)制確保透明度。發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)當(dāng)按照自上而下的模式，根據(jù)其歷史責(zé)任和科學(xué)要求分擔(dān)減排義務(wù)，而發(fā)展中國(guó)家自下而上地自愿參與減排。這體現(xiàn)了各方在兩個(gè)層面的分歧：第一，自上而下還是自下而上；第二，誰(shuí)自上而下，誰(shuí)自下而上。

對(duì)于第一個(gè)層面，歐盟和發(fā)展中國(guó)家立場(chǎng)一致，傾向于保留自上而下的減排模式，加上澳大利亞與歐盟在國(guó)際碳市場(chǎng)方面的合作，最終使得議定書(shū)所代表的自上而下模式贏得了絕大多數(shù)締約方的認(rèn)可，只有美國(guó)、加拿大、日本、俄羅斯和新西蘭五個(gè)締約方放棄。

對(duì)于第二個(gè)層面，歐盟希望所有發(fā)達(dá)國(guó)家和至少主要發(fā)展中國(guó)家都能參與自上而下的體系，發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部也有小島嶼國(guó)家等傾向于這種立場(chǎng)，但由于發(fā)達(dá)國(guó)家內(nèi)部分歧和多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的反對(duì)，使得歐盟和小島嶼國(guó)家認(rèn)識(shí)到當(dāng)前的國(guó)際環(huán)境尚不足以實(shí)現(xiàn)其訴求，最終接受議定書(shū)第二承諾期仍只要求發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)量化減排義務(wù)。而在“德班平臺(tái)”中，各方將進(jìn)行關(guān)于所有國(guó)家2020年后減排的談判，這兩個(gè)層面的分歧必將成為談判的焦點(diǎn)，尤其是發(fā)展中大國(guó)是否承擔(dān)自上而下的減排義務(wù)將成為最核心的內(nèi)容。

第二，第二承諾期的弱法律效力反映了其雞肋地位，對(duì)“德班平臺(tái)”談判成果的法律效力可能產(chǎn)生不利影響。

美國(guó)不是議定書(shū)締約方，其他“傘形集團(tuán)”國(guó)家也從第二承諾期談判開(kāi)始，就企圖逃脫議定書(shū)的國(guó)際法律約束，因此在談判中竭力阻礙第二承諾期談成和生效，而最終也不顧國(guó)際輿論的譴責(zé)，以退出或聲明不接受的方式實(shí)現(xiàn)了其目標(biāo)。歐盟在談判中最初的目標(biāo)是達(dá)成具有全球法律約束力的量化減排機(jī)制，而不是固守議定書(shū)，因此在談判前期也對(duì)第二承諾期持拖延態(tài)度。到了后期，由于在哥本哈根會(huì)議上計(jì)劃落空，歐盟不得不轉(zhuǎn)而支持第二承諾期，并以之換取發(fā)展中國(guó)家對(duì)開(kāi)啟新的談判進(jìn)程的支持。這表明議定書(shū)第二承諾期對(duì)于歐盟而言只是一個(gè)過(guò)渡，因此其具有怎樣的國(guó)際法律效力并不是核心問(wèn)題。而且從操作層面來(lái)說(shuō)，第二承諾期起始日期已經(jīng)過(guò)去，也無(wú)法再給各國(guó)足夠的批準(zhǔn)時(shí)間。發(fā)展中國(guó)家盡管希望第二承諾期與第一承諾期的國(guó)際法律約束力一致甚至有所強(qiáng)化，但由于國(guó)際條約無(wú)法強(qiáng)迫主權(quán)國(guó)家承擔(dān)義務(wù)，因此發(fā)展中國(guó)家對(duì)第二承諾期的弱法律效力也無(wú)可奈何。

“德班平臺(tái)”的談判著眼于全球各國(guó)如何按照公約“共同但有區(qū)別的責(zé)任”和各自能力原則，為全球應(yīng)對(duì)氣候變化作出貢獻(xiàn)，其成果的法律形式和對(duì)各國(guó)的國(guó)際法律約束力尚不明確。盡管談判授權(quán)要求各方在2015年達(dá)成這一將在2020年開(kāi)始實(shí)施的成果，給各方預(yù)留了五年的時(shí)間去執(zhí)行國(guó)內(nèi)法律批準(zhǔn)程序，但是一方面談判能否在2015年完成尚不得而知，另一方面有了第二承諾期這樣的弱法律效力條約先例，各方是否會(huì)接受“德班平臺(tái)”成果的國(guó)際法律約束力也存在諸多懸念。

第三，第二承諾期減排力度偏弱，反映了發(fā)達(dá)國(guó)家當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的減排困難，也表明國(guó)際社會(huì)對(duì)于究竟應(yīng)當(dāng)將排放量控制到什么程度并無(wú)共識(shí)。

一方面，由于受到國(guó)際金融危機(jī)的巨大打擊，發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)普遍下滑，溫室氣體排放也相應(yīng)減緩。但隨著經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，各國(guó)排放量又出現(xiàn)一定程度的反彈，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家深度減排形成壓力。以歐盟為例，歐盟整體和大多數(shù)成員國(guó)2010年的排放量都較2009年有不同程度的增長(zhǎng)。同時(shí)，歐盟內(nèi)部不同成員國(guó)對(duì)減排問(wèn)題的意見(jiàn)不同，使得歐盟很難進(jìn)一步提高第二承諾期減排目標(biāo)，為全球做出表率。

另一方面，國(guó)際社會(huì)雖然在2010年底的坎昆會(huì)議上正式確定將全球平均氣溫升高不超過(guò)工業(yè)化前時(shí)期2℃作為共同的目標(biāo)，但對(duì)于這一目標(biāo)對(duì)應(yīng)于多少數(shù)量的排放空間并沒(méi)有共識(shí)，因此從根本上無(wú)法實(shí)施自上而下的減排義務(wù)分擔(dān)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在“德班平臺(tái)”的談判中，全球需要將排放量控制在什么水平，將成為各方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，而IPCC第五次評(píng)估報(bào)告所給出的科學(xué)結(jié)論會(huì)在很大程度上成為談判的風(fēng)向標(biāo)。但第二承諾期開(kāi)創(chuàng)的減排目標(biāo)力度提高機(jī)制，也可以為2020年后應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際制度安排的談判提供借鑒。

結(jié)束語(yǔ)

總的來(lái)說(shuō)，多哈會(huì)議通過(guò)的《京都議定書(shū)》修正案體現(xiàn)了各方長(zhǎng)達(dá)八年談判的博弈結(jié)果。發(fā)達(dá)國(guó)家總體上傾向于廢棄議定書(shū)，另起爐灶談判由所有國(guó)家承擔(dān)量化減排義務(wù)的新條約，因此延誤了議定書(shū)第二承諾期的談判和生效。但其中歐盟傾向于保留議定書(shū)自上而下的減排義務(wù)分擔(dān)機(jī)制，與“傘形集團(tuán)”國(guó)家傾向于以自下而上的機(jī)制取代議定書(shū)不同。發(fā)展中國(guó)家則是促成第二承諾期確立的積極力量。盡管如此，多哈會(huì)議所確立的議定書(shū)第二承諾期與第一承諾期在法律性質(zhì)和規(guī)則制度上具有顯著的不同。在提高減排力度、靈活機(jī)制及其適用資格、排放許可分配方式等方面做出了更為嚴(yán)格的規(guī)定，有利于確保減排的質(zhì)量。但第二承諾期下的量化減排或排放限額承諾核算方式與附件一締約方在公約下減排許諾實(shí)現(xiàn)情況的計(jì)算方式如何銜接的問(wèn)題尚未解決，這為附件一和非附件一締約方在“德班平臺(tái)”下提出2020年后的減緩目標(biāo)和減排進(jìn)展衡量機(jī)制的安排造成了困難。而第二承諾期在法律效力上的不確定性，使得議定書(shū)對(duì)于附件一締約方的管制力比第一承諾期大大削弱，也為公約下后續(xù)談判所要構(gòu)建的減緩氣候變化國(guó)際機(jī)制帶來(lái)了更多的變數(shù)。

議定書(shū)第一和第二承諾期的重大差異為中國(guó)下一階段的氣候變化應(yīng)對(duì)政策提供了有益的政策參考。首先，考慮到《京都議定書(shū)》是公約“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則的活標(biāo)本，具有重要的象征和現(xiàn)實(shí)意義，因此中國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快推動(dòng)議定書(shū)第二承諾期達(dá)到生效條件，延續(xù)第一承諾期的法律形式，為之后的談判奠定基礎(chǔ)。其次，對(duì)于如何衡量減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)展，基于發(fā)展中國(guó)家的一貫立場(chǎng)，結(jié)合中國(guó)在節(jié)能、降低二氧化碳排放強(qiáng)度具體工作中采用的“總目標(biāo)+年度目標(biāo)+進(jìn)度目標(biāo)”的評(píng)價(jià)考核模式，中國(guó)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推動(dòng)附件一締約方采用與議定書(shū)下可比的核算規(guī)則，甚至推動(dòng)在2020年后的協(xié)議中，所有締約方采用統(tǒng)一的核算規(guī)則。與國(guó)際統(tǒng)一的、更為嚴(yán)格的核算規(guī)則接軌，將有助于完善中國(guó)現(xiàn)行的考核模式，使地方必須將當(dāng)年沒(méi)完成的部分在來(lái)年補(bǔ)充完成，做到不欠舊賬，避免地方目標(biāo)完成進(jìn)度前松后緊，或在年度目標(biāo)完成后出現(xiàn)反彈。第三，對(duì)于CDM項(xiàng)目合作，由于日本和新西蘭不再具有轉(zhuǎn)賣(mài)CER的資格，歐盟實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的難度不大，對(duì)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)CER來(lái)履約的需求很低；從議定書(shū)附件B實(shí)際約束的締約方整體看，整個(gè)第二承諾期對(duì)CER也沒(méi)有大的需求，因此會(huì)大大降低國(guó)際投資機(jī)構(gòu)炒作CER的意愿。在這種情況下，中國(guó)應(yīng)當(dāng)結(jié)合國(guó)內(nèi)自身減緩溫室氣體排放目標(biāo)的需求，盡快調(diào)整CDM項(xiàng)目管理政策。

責(zé)任編輯：陳鴻斌