標準管理部門的職能定位與標準的版權(quán)保護

摘要：近年來，標準是否受版權(quán)保護引起了出版界、學(xué)術(shù)界和司法界的大討論，質(zhì)疑標準受版權(quán)保護的根源在于我國標準行政管理部門的行政色彩和雙重職能。本文結(jié)合我國國情，建議我國標準管理借鑒日本模式，將我國標準行政管理部門制定標準職能與對標準違反行為監(jiān)督處罰職能分離。

關(guān)鍵詞：標準；管理模式；管理職能；標準版權(quán)保護

除企業(yè)標準外，我國國家標準、行業(yè)標準、地方標準的版權(quán)保護問題倍受爭議，而在國外卻鮮有爭議，主要在于國外標準通常是由不具有公權(quán)力的民間組織制定。

一、標準行政管理部門的雙重職責(zé)

我國國家標準化管理委員會（簡稱國家標準委）是國家質(zhì)檢總局下屬的根據(jù)國務(wù)院授權(quán)履行行政管理職能的事業(yè)單位，統(tǒng)一管理全國標準化工作，負責(zé)制定國家標準和對國家標準統(tǒng)一立項、審查、編號和批準發(fā)布。在我國，國家標準由國務(wù)院標準化行政主管部門制定，行業(yè)標準由國務(wù)院有關(guān)行政主管部門制定，地方標準由省、自治區(qū)、直轄市標準化行政主管部門制定。

標準行政主管部門具有雙重職能：不僅組織制定標準，而且管理標準，對標準違反行為進行處罰，以國家標準委為例。因《中華人民共和國標準化法》頒布于1988年，后為入世，組建了國家標準委，實踐中標準委的職能主要是原國務(wù)院標準化行政主管部門的職能：（1）組織貫徹國家有關(guān)標準化工作的法律、法規(guī)、方針、政策；（2）組織制定全國標準化工作規(guī)劃、計劃；（3）組織制定國家標準；（4）指導(dǎo)行業(yè)主管部門和地方標準化行政主管部門的標準化工作，協(xié)調(diào)和處理有關(guān)標準化工作；（5）組織實施標準；（6）對標準的實施情況進行監(jiān)督檢查；（7）統(tǒng)一管理全國產(chǎn)品質(zhì)量認證工作；（8）統(tǒng)一負責(zé)參與國際標準化活動。

二、標準行政主管部門的雙重職能與標準版權(quán)保護的困境

標準行政主管部門的雙重職能是其制定的標準受版權(quán)保護的主要障礙：一方面，雙重職能導(dǎo)致有人認為標準屬于行政性質(zhì)的文件，從而否定標準是版權(quán)的客體；另一方面，雙重職能導(dǎo)致有人認為標準管理行政部門不屬于法人作品中的法人，從而否認標準行政主管部門享有版權(quán)。

（一）標準成為著作權(quán)客體的困境

關(guān)于標準是否受版權(quán)保護主要有三種觀點：一是強制性標準和推薦性標準都不受版權(quán)保護；二是強制性標準屬于法規(guī)不應(yīng)受版權(quán)保護，推薦性標準因不具有強制性應(yīng)受版權(quán)保護；三是強制性標準和推薦性標準都應(yīng)受版權(quán)保護。主張標準不應(yīng)受版權(quán)保護的原因總結(jié)如下：

第一，標準雖具有獨創(chuàng)性，屬于作品，但因是行政性質(zhì)的文件，屬于《著作權(quán)法》第五條的排除范圍，不應(yīng)受著作權(quán)的保護。標準是由享有行政權(quán)力的標準行政主管部門制定，調(diào)整不特定主體的行為，并可以反復(fù)適用，體現(xiàn)國家意志，完全符合行政文件的特征，推薦性標準雖不具有強制性，但也屬于指導(dǎo)性其他行政規(guī)范性文件，都不應(yīng)受版權(quán)的保護。

第二，標準版權(quán)保護與版權(quán)的立法理念相違背。一方面，標準本質(zhì)上是公共資源，需要推廣，國家鼓勵標準的復(fù)制和傳播。另一方面，版權(quán)的保護具有獨占性、壟斷性和排他性，未經(jīng)著作權(quán)人的許可他人不得復(fù)制或者以其他方式利用作品。標準作為公共產(chǎn)品與著作權(quán)的私權(quán)性質(zhì)存在沖突。但持有此論據(jù)的部分人認為標準行政管理部門制定的標準不應(yīng)受保護，企業(yè)標準應(yīng)受版權(quán)保護，這就形成自我矛盾，企業(yè)標準版權(quán)保護也會造成壟斷。

上述否定者的論據(jù)可歸結(jié)為一點：標準行政主管部門的雙重職能導(dǎo)致標準不能成為著作權(quán)的客體。筆者認為，這種觀點混淆了標準的性質(zhì)和作用，并主張不論是推薦性標準還是強制性標準都應(yīng)受版權(quán)保護。理由如下：第一，所有標準本身都不具有國家強制力，強制性標準也不例外，所謂標準的強制性來源于法律法規(guī)。根據(jù)《標準化法》的規(guī)定，強制性標準必須執(zhí)行。推薦性標準國家鼓勵企業(yè)自愿采用，一旦申請產(chǎn)品質(zhì)量認證就必須執(zhí)行，否則被責(zé)令停止銷售、罰款、撤銷其認證證書等。第二，在標準違法經(jīng)營行為處罰中，標準本身只是事實判斷的參照和證據(jù)，法院判決的依據(jù)是《標準化法》等相關(guān)的法律法規(guī)，而非標準。第三，標準不同于法律，法律條文的規(guī)則結(jié)構(gòu)是“行為模式和法律后果”，而標準的結(jié)構(gòu)只包括“行為模式”。第四，版權(quán)的保護方式不同于專利，版權(quán)的核心是復(fù)制權(quán)和發(fā)行權(quán)，而不是實施權(quán)，標準的價值在于其廣泛的實施，而不是簡單的復(fù)制，標準的版權(quán)保護對經(jīng)濟發(fā)展不會產(chǎn)生不利的影響。

（二）標準行政管理部門成為著作權(quán)主體的困境

《著作權(quán)法》第十一條規(guī)定，由法人或者其他組織主持，代表法人或者其他組織意志創(chuàng)作，并由法人或者其他組織承擔(dān)責(zé)任的作品，法人或者其他組織視為作者，這就是法人作品。規(guī)定法人可以取得著作權(quán)最重要的原因是由法人承擔(dān)責(zé)任，主要是財產(chǎn)責(zé)任。而標準行政主管部門代表納稅人投資，拿納稅人的錢承擔(dān)責(zé)任，即使適用“誰投資誰受益”的原則也應(yīng)該是歸全民所有，所以筆者認為法人作品中的法人不包括機關(guān)法人，標準行政管理部門的雙重職能成為其成為著作權(quán)主體的障礙。同時我國現(xiàn)行法也未規(guī)定國家機關(guān)可以原始取得著作權(quán)的情形，國家也只有在有限的條件下可以繼受取得著作權(quán)。再則著作權(quán)本質(zhì)上是私權(quán)，國家行政管理部門具有公權(quán)力，不符合《著作權(quán)法》所要求的私主體性質(zhì)。

三、域外標準化組織的職責(zé)與標準版權(quán)保護

（一）國際標準化組織的職責(zé)

國際標準化組織（ISO）和國際電工委員會（IEC）是世界上影響最大的兩個國際標準化組織。ISO和IEC歷來重視其制定標準的版權(quán)保護，目前ISO的標準版權(quán)保護政策主要包括《ISO知識產(chǎn)權(quán)保護政策》和《ISO關(guān)于出版物版權(quán)、版權(quán)使用權(quán)和銷售的政策和程序》等，IEC關(guān)于版權(quán)保護政策主要有《IEC銷售政策》。ISO和IEC認為標準屬于職務(wù)作品，由標準化組織享有版權(quán)，成員承擔(dān)保護標準版權(quán)的責(zé)任。在進行標準起草時，將標準的版權(quán)屬于ISO和IEC的文字印在技術(shù)委員會TC會議的簽到紙上，簽字同意的可參加標準起草，不同意的則不能參加TC工作。

（二）歐盟標準化組織的管理模式

歐洲標準化委員會（CEN）、歐洲電工標準化委員會（CENELEC）、歐洲電信標準學(xué)會（ETSI）是歐盟最典型的三大政府間標準化組織。盡管這三個組織制定的標準需作為國家標準發(fā)布和實施，本身不具有獨立自治的地位，但對其所制定的技術(shù)委員會草案、處于征詢階段的標準草案和正式生效的標準等享有版權(quán)。

三大標準化組織通過權(quán)利轉(zhuǎn)移方式獲得版權(quán)：CEN通過類似簡單的簽到方式轉(zhuǎn)移；CENELEC根據(jù)各國家標準團體的章程實現(xiàn)權(quán)利轉(zhuǎn)移；ETSI規(guī)定ETSI成員提交的建議一旦被納入標準文獻中并用于出版，其版權(quán)就轉(zhuǎn)移給ETSI。三大標準化組織的標準再通過各國家委員會作為國家標準發(fā)布，從而將標準使用權(quán)轉(zhuǎn)移給各國標準化團體。

（三）典型國家標準化組織的兩種管理模式

外國標準體系由自愿性標準體系和技術(shù)法規(guī)體系組成。根據(jù)政府和民間機構(gòu)在標準制定管理中的角色分工，典型國家標準化組織主要分兩種管理模式 ：

一是采用“政府授權(quán)民間機構(gòu)管理，政府部門參與標準化活動”的模式，標準化活動完全由民間機構(gòu)開展的，政府中不設(shè)專門的標準化管理機構(gòu)，以美國為例。

在美國，國家標準是由政府委托私營的非盈利民間組織—美國國家標準學(xué)會（ANSI）組織協(xié)調(diào)，由其認可的標準制定組織（行業(yè)協(xié)會）和委員會按照公正的程序制定。ANSI在標準制定、管理中的主要職責(zé)是：（1）進行組織協(xié)調(diào)國家標準制修訂工作；（2）批準國家標準；（3）建立國家標準體系；（4）組織合格評定體系；（5）協(xié)助有關(guān)政府部門制定技術(shù)法規(guī)和建立技術(shù)法規(guī)體系；（6）代表美國組織協(xié)調(diào)參與國際標準化活動。政府負責(zé)標準化研究工作，不直接管理國家標準及行業(yè)標準，可以參加ANSI董事會，參加制定標準的技術(shù)委員會，但不進行行政干預(yù)。 ANSI作為國家標準管理和協(xié)調(diào)機構(gòu)，還負責(zé)國家標準及其他出版物的銷售和服務(wù)，擁有國家標準的版權(quán)。

二是采用“政府組織管理國家標準化工作，實行政府引導(dǎo)，行業(yè)協(xié)會主導(dǎo)”的模式。在政府機構(gòu)中設(shè)有專門的標準化主管部門，但具體國家標準化管理工作仍由標準化機構(gòu)負責(zé)，以日本為例。

日本政府在標準化工作中起主導(dǎo)作用：一方面直接組織技術(shù)委員會制定標準，另一方面委托民間標準化組織組織制定。日本工業(yè)標準調(diào)查會（JISC）是日本國家標準化機構(gòu)，在標準化活動中起核心作用，其的任務(wù)主要是：（1）負責(zé)組織制定和維護日本工業(yè)標準；（2）從事合格評定工作；（3）答復(fù)各主管省大臣關(guān)于工業(yè)標準化方面的質(zhì)詢，提供建議；（4）參與國際標準化活動，制定計量標準。經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省下設(shè)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)環(huán)境局具體制定日本工業(yè)標準化方針，其下設(shè)的標準處負責(zé)JIS標準的制定。

（四）我國標準管理部門雙重職能的分離

負責(zé)國家標準化工作的在我國是國家標準委事業(yè)單位，在國外是社會團體，但標準的管理體制形似而神不似，我國仍然是政府主導(dǎo)型的管理模式。具體表現(xiàn)在：（1）政府和標準化組織的關(guān)系不同，國外是平等的合作關(guān)系，我國則是管理與被管理的關(guān)系；（2）政府在標準事業(yè)中的角色不同，國外政府部門積極參與標準化工作，但我國則是政府完全的主導(dǎo)；（3）國家標準化管理機構(gòu)的組成和職能上不同，國外是由有興趣的專家、學(xué)者、消費者和政府代表等組成，不享有對標準違法的處罰權(quán)，我國是參照公務(wù)員待遇的事業(yè)單位人員組成，管理機構(gòu)享有對標準違法的處罰權(quán)。

標準行政主管部門的雙重職能不僅導(dǎo)致標準版權(quán)保護受到質(zhì)疑，而且導(dǎo)致標準立項與市場脫節(jié)，標準化工作落后，一定程度上阻礙了企業(yè)的技術(shù)進步和創(chuàng)新，不利于我國在激烈的國際競爭中占據(jù)有利地位，也分散了政府在維護公共利益和市場安全上的注意力。隨著我國加入世界貿(mào)易組織，我國在標準的版權(quán)保護方面也要逐漸與國際接軌，力爭在國際標準制定上掌握一定的話語權(quán)。而且我國整體處于變革之中，這就為我國標準的行政管理體制改革提供條件。

我國應(yīng)結(jié)合自身國情，借鑒日本的標準管理模式。將標準行政管理部門雙重職能分離，政府主要負責(zé)對標準違反行為的監(jiān)督處罰，行業(yè)協(xié)會和企業(yè)成為標準制定的主力軍，我國的標準版權(quán)保護問題也就塵埃落定。

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（作者單位：中國政法大學(xué)研究生）