淺談公安機(jī)關(guān)刑事拘留的檢察監(jiān)督

韓殿云　李國超

在我國，審判前的羈押是刑事拘留和逮捕這兩種刑事強(qiáng)制措施所帶來的當(dāng)然狀態(tài)和必然結(jié)果。聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第9條規(guī)定：“等待審判的人被置于羈押狀態(tài)下不應(yīng)該是一般的規(guī)則”。聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)委員會(huì)在關(guān)于該條規(guī)定的“一般性評(píng)論”中明確指出：“審判前的羈押應(yīng)是一種例外，并盡可能地短暫?！甭?lián)合國大會(huì)1990年12月14日批準(zhǔn)的《非拘禁措施最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》第61條也規(guī)定：“在適當(dāng)考慮對(duì)指控犯罪的調(diào)查以及對(duì)社會(huì)和被害人的保護(hù)的同時(shí)，審前羈押應(yīng)當(dāng)作為刑事程序中的最后手段加以使用?！睋?jù)此，刑事拘留只能是萬不得已的情況下才能采取的例外措施，應(yīng)盡可能地節(jié)制、避免適用，其適用應(yīng)具有完全的必要性。但是，刑事拘留適用的常態(tài)化是當(dāng)前中國刑事司法一個(gè)無法否認(rèn)的事實(shí)。鑒于此，本文從刑事拘留的適用現(xiàn)狀入手，深入分析了刑事拘留檢察監(jiān)督的價(jià)值、存在問題及成因，詳細(xì)闡述了刑事拘留合法性的檢察監(jiān)督的完善建議，初步探索了刑事拘留必要性的檢察監(jiān)督方法，以期降低刑事拘留的適用率，力爭以最小的司法成本達(dá)到最大化的法律效果和社會(huì)效果。

一、刑事拘留概述

刑事拘留是指公安機(jī)關(guān)在法定的緊急情況下，對(duì)現(xiàn)行犯或重大嫌疑分子采取的臨時(shí)剝奪其人身自由的一種強(qiáng)制方法。刑事訴訟法第80條規(guī)定了可以適用刑事拘留的7種法定情形，第89條規(guī)定了常態(tài)的刑事拘留期限及延長刑事拘留期限的嚴(yán)格條件。從這一立法內(nèi)容可以看出，刑事拘留作為一種僅在緊急情況下適用的臨時(shí)性強(qiáng)制措施，應(yīng)急性、必要性、例外性、短暫性是其主要特點(diǎn)，在立法定位及其要求的執(zhí)法適用中的謙抑性，即大部分案件的偵查階段不存在對(duì)犯罪嫌疑人拘留的必要。

刑事拘留的必要性是指只有對(duì)那些符合法定刑事拘留理由的犯罪嫌疑人確實(shí)需要以羈押的方式進(jìn)行管理時(shí)才能采取刑事拘留。刑事拘留的必要性和例外性具有內(nèi)在的一致性，即應(yīng)盡可能少地適用刑事拘留，必要性強(qiáng)調(diào)刑事拘留的理由應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格和謹(jǐn)慎，例外性強(qiáng)調(diào)刑事拘留的適用率應(yīng)當(dāng)是低而不是高的，刑事拘留應(yīng)當(dāng)是少數(shù)而不是具有普遍性。刑事拘留的適用應(yīng)屬必要和例外是無罪推定原則的要求，也是限制國家權(quán)力、保護(hù)公民自由的需要。

刑事強(qiáng)制措施的目的，一方面在于排除“因行為人所引起的阻礙”，保全被追訴者，另一方面在于排除“因犯罪事實(shí)所引起的阻礙”，保全犯罪證據(jù)，從而達(dá)到保障刑事訴訟順利進(jìn)行的最終目的。因此，刑事拘留的必要性在于其為緊急情況下保全犯罪嫌疑人和犯罪證據(jù)所必需，即防止發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性所必需。如果情況不緊急，采取取保候?qū)徸阋苑乐拱l(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性，則無適用刑事拘留的必要。至于采取取保候?qū)徥欠褡阋苑乐拱l(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性，有無羈押的必要，則需要偵查人員依據(jù)“特定的事實(shí)”，通過行使“自由裁量權(quán)”來判斷。特定的事實(shí)包括犯罪嫌疑人的主體情況、犯罪性質(zhì)、犯罪情節(jié)、主觀惡性、認(rèn)罪態(tài)度、監(jiān)護(hù)幫教條件、對(duì)訴訟的影響等方面。偵查人員的自由裁量權(quán)則表現(xiàn)為依據(jù)特定的事實(shí)對(duì)犯罪嫌疑人是否可能發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性進(jìn)行評(píng)估，“羈押的必要性”則為偵查人員行駛自由裁量權(quán)的指導(dǎo)準(zhǔn)則和重要限制。

二、刑事拘留的適用現(xiàn)狀

在此，筆者僅以自身參與承辦的劉某某、王某某、彭某某等人詐騙案為例。在劉某某、王某某、彭某某等人詐騙案中，陳某某涉嫌掩飾、隱瞞犯罪所得罪。犯罪嫌疑人陳某某因貪圖便宜收購了劉某某等人詐騙的鋼板、架子管等物。在陳某某意識(shí)到這些物品為違法所得后，駕車攜帶所收購的贓物到公安機(jī)關(guān)自首，如實(shí)供述犯罪事實(shí)。公安機(jī)關(guān)將贓物依法扣押。本案事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分；陳某某系初犯、偶犯，認(rèn)罪態(tài)度很好，雖系流動(dòng)人口，但在本地經(jīng)營廢品收購業(yè)務(wù)已達(dá)10年?；谏鲜銮闆r，對(duì)犯罪嫌疑人陳某某刑事拘留明顯欠缺應(yīng)急性和必要性，但是公安機(jī)關(guān)依然將犯罪嫌疑人陳某某刑事拘留，且以“結(jié)伙作案”為由將刑事拘留期限非法延長至30日，并提請(qǐng)本院對(duì)犯罪嫌疑人陳某某涉嫌掩飾、隱瞞犯罪所得案審查逮捕。最終本院以無逮捕必要為由對(duì)犯罪嫌疑人陳某某不予批準(zhǔn)逮捕。

（一）刑訴的拘留的適用現(xiàn)狀

這則簡單案例真實(shí)地反映了刑事拘留的適用現(xiàn)狀：

1.刑事拘留適用的常態(tài)化

例外性表明刑事拘留應(yīng)當(dāng)是一種個(gè)別化現(xiàn)象，而不是常態(tài)，不能作為一種普遍現(xiàn)象存在。但是，在目前的司法實(shí)踐中，偵查人員往往忽視刑事拘留的應(yīng)急性和必要性，任意擴(kuò)大刑事拘留的適用范圍，常常把本可以適用取保候?qū)弿?qiáng)制措施的犯罪嫌疑人刑事拘留，造成了刑事拘留的濫用。

2.刑事拘留適用的工具化

刑事拘留作為刑事強(qiáng)制措施的一種，保證刑事訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行是其最終目的。但是，在目前的司法實(shí)踐中，刑事拘留已經(jīng)不是一種應(yīng)急處分措施，而衍變成一種普遍適用的偵查手段，“以拘代偵”現(xiàn)象普遍。另外，在交通肇事、傷害類刑事案件中，公安機(jī)關(guān)為了讓犯罪嫌疑人盡快賠償被害人損失，往往對(duì)犯罪嫌疑人采取拘留措施以促使其盡快賠償，即“以拘促賠”。

3.刑事拘留期限延長的普遍化、非法化

在刑事訴訟法的立法設(shè)計(jì)中，3日以內(nèi)是常態(tài)拘留期限，特殊情況下可以延長1日至4日，對(duì)于流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案的重大嫌疑分子可以延長至30日?！豆矙C(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第110條規(guī)定了流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案的具體涵義。但是，在目前的司法實(shí)踐中，3日內(nèi)報(bào)捕的案件寥寥無幾，刑事拘留期限延長至7日呈現(xiàn)普遍化，幾乎為“逢拘必延”，理由一致為“案情復(fù)雜”。同時(shí)，流竄作案被錯(cuò)誤理解為外省市戶籍人員作案，結(jié)伙作案被錯(cuò)誤理解為多人沖突，多次作案被理解為兩次以上作案，導(dǎo)致刑事拘留期限被違法延長至30日。

4.變更刑事拘留不當(dāng)

在司法實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)變更刑事拘留不當(dāng)主要有兩種情形：一是違法變更。公安機(jī)關(guān)在對(duì)犯罪嫌疑人刑事拘留后，本應(yīng)提請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕，卻未報(bào)捕，直接變更為取保候?qū)?，或者直接解除刑事拘留作其他處理，如勞?dòng)教養(yǎng)、行政處罰。二是變更后擱置。公安機(jī)關(guān)將犯罪嫌疑人由刑事拘留變更為取保候?qū)彛ㄒ蛐淌戮辛羝谙迣脻M，案件尚未辦結(jié)）后，將該案長期擱置，久拖不決，直至取保候?qū)彽狡诤笕圆唤獬龔?qiáng)制措施，嚴(yán)重侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（二）原因分析

司法實(shí)踐中刑事拘留適用的任意性、普遍性以及非法性明顯有違立法者設(shè)置刑事拘留的初衷。究其原因，則在于：

1.偵查人員法治意識(shí)淡薄，人權(quán)觀念落后，“有罪推定”、“口供中心主義”等舊的司法觀念還不同程度地普遍存在。加之不少公安機(jī)關(guān)人力、財(cái)力有限，技術(shù)設(shè)備落后，這使案件偵破在很大程度上依賴口供。刑事拘留所引起的羈押為獲得犯罪嫌疑人的口供提供了空間、時(shí)間保障。在偵查技術(shù)難以應(yīng)對(duì)新型犯罪的情形下，偵查人員往往過于依賴羈押為其提供的便利，因此，刑事拘留常態(tài)化在所難免。

2.刑事拘留立法規(guī)定的不完善。刑事訴訟法規(guī)定“特殊情況下”刑事拘留期限可以延長一至四日，但是何為特殊情況，立法上沒有規(guī)定，給偵查人員隨意延長刑事拘留期限提供了空間。

3.刑事拘留決定程序的行政化。刑事拘留的決定、變更及期限的延長均由公安機(jī)關(guān)自行決定，由各辦案部門報(bào)分管領(lǐng)導(dǎo)審批。這種內(nèi)部審批的方式往往流于形式，起不到預(yù)期的制約作用。

4.公安機(jī)關(guān)的考核指標(biāo)、考核體系不科學(xué)。公安機(jī)關(guān)將拘留人數(shù)作為重要的考核指標(biāo)，導(dǎo)致部分偵查人員片面追求拘留數(shù)量，忽視了拘留的必要性。同時(shí)，一旦對(duì)犯罪嫌疑人取保候?qū)彛瑐刹槿藛T不僅要釋法說理，還要承受脫保的風(fēng)險(xiǎn)，以致部分偵查人員為減輕工作壓力和任務(wù)對(duì)無拘留必要的犯罪嫌疑人一拘了之。

5.對(duì)刑事拘留的監(jiān)督缺位。對(duì)于刑事拘留的決定、變更及期限的延長，犯罪嫌疑人只能被動(dòng)的接受，沒有參與權(quán)，無權(quán)提出異議、申訴（僅指向公安機(jī)關(guān)以外的單位提出的異議、申訴）；辯護(hù)律師對(duì)其無任何言論權(quán)。同時(shí)，立法并未規(guī)定刑事拘留的司法審查機(jī)制。這就造就了刑事拘留的決定、變更及期限的延長具有終局性和不可救濟(jì)性。

三、刑事拘留的檢察監(jiān)督

立法規(guī)定的不完善、內(nèi)部監(jiān)督形同虛設(shè)、外部監(jiān)督缺位導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)適用刑事拘留的自由裁量權(quán)過大，隨意性太強(qiáng)，嚴(yán)重影響了公正執(zhí)法，侵犯了犯罪嫌疑人的人權(quán)。當(dāng)前，“尊重和保障人權(quán)”已被寫入了刑事訴訟法，濫用刑事拘留權(quán)、刑事拘留率畸高的現(xiàn)狀亟待改變。因此，理論界和學(xué)術(shù)界提出了下列完善建議：一是取消“特殊情況”的規(guī)定，將刑事拘留的常態(tài)化拘留期限改為7日。二是將流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案的重大嫌疑分子拘留期限延長至30日的審批權(quán)交由檢察機(jī)關(guān)行使。而2012年3月14日頒布的刑事訴訟法并未對(duì)刑事拘留的規(guī)定作修正。同時(shí)，改變刑事拘留適用程序的行政化、強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)的自身監(jiān)督任重道遠(yuǎn)。鑒于此，在現(xiàn)行的法律框架下，結(jié)合司法實(shí)際，強(qiáng)化刑事拘留的外部監(jiān)督是走出刑事拘留困境的唯一出路。

刑事訴訟法第8條賦予人民檢察院對(duì)刑事訴訟的法律監(jiān)督權(quán)，其中當(dāng)然包括了對(duì)刑事拘留的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，刑事拘留的檢察監(jiān)督將是刑事拘留外部監(jiān)督中最專業(yè)、最直接、最有效的途徑。刑事拘留的檢察監(jiān)督，是權(quán)力制衡的客觀要求，是保障人權(quán)的必然選擇，是程序正義的重要體現(xiàn)。強(qiáng)化刑事拘留的檢察監(jiān)督，逐步改變刑事拘留適用常態(tài)化、工具化及期限延長普遍化、非法化的現(xiàn)狀，確保刑事拘留的適用具有合法性和必要性，既保證了刑事訴訟的順利進(jìn)行，又保障了犯罪嫌疑人的人權(quán)；既避免了犯罪分子之間的交叉感染，又有利于犯罪嫌疑人的再社會(huì)化；既降低了羈押率、節(jié)約了司法成本，又達(dá)到了最大化的法律效果和社會(huì)效果。

（一）完善刑事拘留合法性的檢察監(jiān)督的建議

目前的司法實(shí)踐中，刑事拘留檢察監(jiān)督仍停留在片面的合法性監(jiān)督的層面。因刑事拘留的必要性是以合法性為前提，所以，刑事拘留必要性的檢察監(jiān)督是以刑事拘留合法性的檢察監(jiān)督為前提。因此，要進(jìn)行刑事拘留必要性的檢察監(jiān)督，首先要采取措施確保刑事拘留合法性的檢察監(jiān)督落實(shí)到位。

1.強(qiáng)化訴訟監(jiān)督職責(zé)教育，引導(dǎo)檢察干警統(tǒng)一思想、堅(jiān)定信心，進(jìn)一步增強(qiáng)訴訟監(jiān)督的責(zé)任感和使命感，改變重協(xié)調(diào)配合、輕監(jiān)督制約、重案件定性、輕辦案程序和細(xì)節(jié)的現(xiàn)狀，樹立辦案是載體、監(jiān)督是目的的觀念，恪守不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督是失職，隨意監(jiān)督、濫用監(jiān)督是瀆職的理念，堅(jiān)持“依法、堅(jiān)決、準(zhǔn)確、全面、規(guī)范、有效”的監(jiān)督原則，強(qiáng)化人權(quán)意識(shí)，堅(jiān)定不移地推進(jìn)訴訟監(jiān)督工作深入發(fā)展。

2.建立刑事拘留案件備案審查制度。強(qiáng)化刑事拘留合法性的檢察監(jiān)督的前提和首要任務(wù)是確保檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事拘留充分的知情權(quán)。因此，要求公安機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)將刑事拘留臺(tái)帳報(bào)送同級(jí)檢察機(jī)關(guān)，并附簡要案情，從而將全部刑事拘留案件納入檢察監(jiān)督的視野，破解了“知情難“這一難題。而后，全面審查刑事拘留的合法性，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正。對(duì)刑事拘留后未報(bào)捕，作撤案、勞教、行政處罰等其他處理的案件進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，并同時(shí)進(jìn)行立案監(jiān)督。對(duì)刑事拘留后未報(bào)捕，公安機(jī)關(guān)將犯罪嫌疑人由刑事拘留變更為取保候?qū)彽陌讣酱俟矙C(jī)關(guān)及時(shí)補(bǔ)充偵查或者移送起訴，并跟蹤監(jiān)督。

3.對(duì)重大、疑難、復(fù)雜案件，檢察機(jī)關(guān)提前介入偵查，參與公安機(jī)關(guān)對(duì)案件的討論，對(duì)刑事拘留的決定、變更及期限的延長的合法性進(jìn)行事前、事中監(jiān)督。

4.多部門聯(lián)合，建立一體化的刑事拘留檢察監(jiān)督格局。強(qiáng)化刑事拘留檢察監(jiān)督，客觀上要求檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的偵查監(jiān)督部門、監(jiān)所檢察部門、公訴部門互通信息，相互配合支持，形成監(jiān)督合力。監(jiān)所檢察部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查刑事拘留的法律文書，并將刑事拘留信息報(bào)送偵查監(jiān)督部門。偵查監(jiān)督部門應(yīng)將公安機(jī)關(guān)備案的刑事拘留臺(tái)帳與監(jiān)所檢察部門報(bào)送的刑事拘留信息進(jìn)行對(duì)比，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正。偵查監(jiān)督部門應(yīng)將公安機(jī)關(guān)將犯罪嫌疑人由刑事拘留變更為取保候?qū)徍髴?yīng)當(dāng)移送起訴的案件信息通知公訴部門，由公訴部門督促公安機(jī)關(guān)將案件及時(shí)移送審查起訴。多部門全方位、多角度的檢察監(jiān)督，既確保了刑事拘留信息的真實(shí)可靠，也解決了不當(dāng)變更刑事拘留的問題，從而保障刑事拘留的檢察監(jiān)督全面無漏洞。

（二）刑事拘留必要性的檢察監(jiān)督的實(shí)施方法

刑事拘留的必要性是偵查人員依據(jù)犯罪嫌疑人的個(gè)人情況、犯罪行為、犯罪后的表現(xiàn)、是否具有幫教條件等特定事實(shí)對(duì)其是否具有“羈押必要性”所作出的主觀判斷，其是偵查人員自由裁量權(quán)的體現(xiàn)。較之刑事拘留合法性的檢察監(jiān)督有章可循，易于操作，刑事拘留必要性的檢察監(jiān)督則要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)一個(gè)主觀判斷進(jìn)行監(jiān)督，難以細(xì)化、量化和規(guī)范化，檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)因此也容易出現(xiàn)分歧。為確保刑事拘留必要性的檢察監(jiān)督取得實(shí)效，筆者建議檢察機(jī)關(guān)從類案監(jiān)督的角度出發(fā)，與公安機(jī)關(guān)共同協(xié)商制定評(píng)估刑事拘留必要性的方法，并確立切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，增強(qiáng)規(guī)范性和可操作性。

筆者認(rèn)為，慎用刑事拘留強(qiáng)制措施，堅(jiān)持“可拘可不拘的堅(jiān)決不拘”，符合立法者設(shè)置刑事拘留的初衷，是寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的客觀要求，亦是檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)評(píng)估刑事拘留必要性應(yīng)堅(jiān)持的基本原則。刑事拘留必要性的評(píng)估可以參考、借鑒取保候?qū)忥L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)防范措施，可以采取跟蹤回訪、基地幫教等辦法。鑒于司法實(shí)踐中關(guān)于取保候?qū)忥L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制及風(fēng)險(xiǎn)防范措施的

研究成果較多，本文不再贅述。