清末天津警察與城市治安管理現(xiàn)代化

丁芮

天津開埠后，經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，人口增加迅速，城市規(guī)模擴(kuò)展，社會(huì)綜合環(huán)境變得異常復(fù)雜。八國聯(lián)軍入侵后，設(shè)立了臨時(shí)政府機(jī)構(gòu)“都統(tǒng)衙門”恢復(fù)城市秩序，由巡捕局負(fù)責(zé)城市治安和交通。1902年8月，袁世凱接收天津時(shí)，將在保定募練的2000名巡警和暫時(shí)接收“都統(tǒng)衙門”1000名華人巡捕進(jìn)行合并，成立了天津巡警總局，負(fù)責(zé)維護(hù)天津的社會(huì)治安與秩序。天津成為除租借地區(qū)外在中國最早設(shè)立近代警察制度的城市。

由于城市治安管理的需要，1902年底又成立了天津北段巡警總局，原天津巡警總局遂改為南段巡警總局，“以保護(hù)人民，維持治安為宗旨”（吳逢源：《天津南段巡警總局現(xiàn)行章程》）。后又增設(shè)四鄉(xiāng)、海河巡警局，擴(kuò)大了管理范圍。民國初年，天津南、北段巡警局合并，沿襲舊制，1913年袁世凱改革全國警政，成立統(tǒng)一的天津警察廳，其組織機(jī)構(gòu)和職能規(guī)劃不斷調(diào)整和充實(shí)，使其更符合天津社會(huì)治安管理的需要，并成為全國各地警政模仿的典范。清末天津警察機(jī)構(gòu)存在時(shí)間雖短，但承擔(dān)了重要的社會(huì)治安管理職能，成為維持社會(huì)治安的中堅(jiān)力量，并形成了與傳統(tǒng)不同的現(xiàn)代社會(huì)治安管理模式。

一、設(shè)立專職機(jī)構(gòu)與人員維持治安

清末之前，天津沒有專職的治安管理機(jī)構(gòu)，治安管理職能由地方政府、綠營以及地方基層保甲等共同分擔(dān)，形成了一個(gè)比較龐大的治安管理網(wǎng)，但負(fù)有同一責(zé)任的機(jī)構(gòu)越多，越容易產(chǎn)生相互推諉的情況。八國聯(lián)軍入侵天津后，原有治安管理機(jī)構(gòu)癱瘓，舊有的保甲制亦被指責(zé)為“防盜不足，擾民有余”（天津圖書館、天津社科院歷史研究所：《袁世凱奏議》），因此不得不成立近代警察機(jī)構(gòu)。

天津警察機(jī)構(gòu)初設(shè)時(shí)，接收的都統(tǒng)衙門巡捕未受教育，素質(zhì)較低，但袁世凱在天津、河間兩府所屬各州縣招募的2000名巡警，受過一定訓(xùn)練，有一部分還從巡警學(xué)校畢業(yè)。所招巡警，皆是經(jīng)過選拔，“質(zhì)敏，體檢相貌魁梧、性情忠實(shí)，兼能粗通文藝者始可入局，倘入局后有狡猾、蠢笨、不堪成就者即隨時(shí)降革”（《天津南段巡警總局現(xiàn)行章程》）。這與傳統(tǒng)軍隊(duì)招募軍人有很大的不同。治安的維持，配備一定數(shù)量的警察人員是保障。1911年，天津有警察約5000人，而1910年天津市總?cè)丝跒?01432人，大致每120個(gè)天津居民中有1名警察人員。1910年，紐約市居民有4766883人，而警察人數(shù)只有9255人，平均515人才有1名警察（西德尼·D.甘博：《北京的社會(huì)調(diào)查》）。很明顯，天津市的警察人員配置較為充足，這對維持天津社會(huì)治安起到了積極的作用。

二、依據(jù)法律維持社會(huì)治安

警察機(jī)關(guān)和警察人員執(zhí)行任務(wù)和行使職權(quán)，必須依照法律進(jìn)行。清末之前，歷朝歷代也都有不同的治安法規(guī)，不過那些治安法規(guī)一般是包含在通用法規(guī)之中。隨著社會(huì)的發(fā)展，這種立法狀況逐漸顯現(xiàn)出弊端。專門的警察法規(guī)是伴隨著警察制度的建立而出現(xiàn)的。清末民初中央及地方在設(shè)立警察機(jī)構(gòu)時(shí)，大都以警察立法為先導(dǎo)。

天津作為最早設(shè)立警察的城市，是通過規(guī)范警察的職責(zé)來確定警察是管理城市治安的主要責(zé)任者。天津南段巡警總局成立后，對巡警的職責(zé)，如站崗、巡邏、操練以及獎(jiǎng)罰升革等都以法規(guī)的形式進(jìn)行了條文規(guī)定。在《天津南段巡警總局現(xiàn)行章程》中，不僅規(guī)范了巡警總局的工作程序，還對總局直屬的各分隊(duì)進(jìn)行了規(guī)范，如《馬巡隊(duì)章程》、《河巡隊(duì)章程》、《探訪隊(duì)探訪概略》、《消防隊(duì)救火章程》。另外，還對與社會(huì)治安有直接關(guān)系的問題進(jìn)行了單行規(guī)定，包括《清查戶口章程》、《管理戲園及各游覽所》、《管理賭博》、《管理娼妓》、《管理旅店》等，并制定了《違警罰目》125條，規(guī)定了對擾亂治安、破壞公共設(shè)施、妨礙交通、坑蒙拐騙、有傷風(fēng)化、危害居民安全等輕微犯罪行為的懲治。這些法規(guī)條文，不僅規(guī)定了轄屬各組織、機(jī)構(gòu)以及警察人員的職能范圍，還詳細(xì)規(guī)定了民眾應(yīng)遵守的各項(xiàng)條例，從社會(huì)生活的各個(gè)方面對民眾的行為進(jìn)行了規(guī)范，這在一定程度上有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)也為依法行政打下了基礎(chǔ)。

三、劃分警區(qū)進(jìn)行治安管理

清末之前，為維護(hù)城市治安，在進(jìn)行管理時(shí)往往把城市以里、坊劃分為不同的區(qū)域。可以說，分區(qū)制度是維護(hù)城市治安的基礎(chǔ)。天津臨時(shí)政府統(tǒng)治時(shí)期設(shè)立了5個(gè)具有行政管理職能的區(qū)，袁世凱接收后沿襲這種區(qū)劃范圍，但是將區(qū)設(shè)在巡警總局之下，即巡警總局下設(shè)分局，分局下設(shè)區(qū)，使之成為警區(qū)，不同于原來里坊、保甲的空間區(qū)劃。

1902年，南段巡警總局分為5局，每局分為4區(qū)，共20區(qū)。每區(qū)相距約3里，所有民房、商戶，依次編列號(hào)數(shù)，并訂門牌。1910年，南、北段巡警總局合并，改設(shè)東、南、西、北、中5大區(qū)，附29分區(qū)，另轄4鄉(xiāng)8區(qū)，第二年南北段復(fù)分，南段隸屬巡警道，北段屬新練軍，僅轄西、北2區(qū)。1913年成立天津警察廳，精簡機(jī)構(gòu)，裁撤了局（大區(qū)），廳下直接設(shè)東、南、西、北、中五區(qū)，各設(shè)警察署，其下29分區(qū)則改為分駐所，巡警棚改為派出所，最終確定了總廳——區(qū)署——（分駐所）——派出所的層級制度，其中警察區(qū)署是最重要的警區(qū)機(jī)構(gòu)（天津市政府秘書處編譯室：《天津警務(wù)概況》）。這種警區(qū)的劃分完全取代了傳統(tǒng)城市的司坊制度，與城市社會(huì)生活息息相關(guān)。近代警區(qū)的劃分為后來城市引入現(xiàn)代化的“區(qū)”這個(gè)概念作為正式的基層行政單位奠定了基礎(chǔ)。

四、進(jìn)行分段治安管理

天津地面復(fù)雜，為了遇事時(shí)警察迅速到達(dá)，警察機(jī)構(gòu)設(shè)立之初在各警區(qū)下實(shí)行分段管理。南段巡警總局分為5局，每局劃分4區(qū)，每區(qū)分布12崗（加崗不在內(nèi)）。每區(qū)站崗巡警50名，又分為5棚，每棚10人，輪流更替值班。站崗、巡邏均以3小時(shí)為限。每區(qū)巡邏巡警6名，每班2名，分為3班，主要巡邏本管境內(nèi)，特別注意僻靜之處（《天津南段巡警總局現(xiàn)行章程》）。警察機(jī)構(gòu)初設(shè)時(shí)，首次出現(xiàn)專門在街頭固定位置站崗以及巡邏維持治安的巡警，這是警察以“站崗、巡邏”的方式維持治安的肇始。1913年天津警察廳成立后，原有各巡警棚改為派出所。

巡警棚一般為木質(zhì)結(jié)構(gòu)，常設(shè)在重要及偏僻處，是巡警站崗辦公的場所，內(nèi)置各種簿冊及警具，備有電話，經(jīng)常有人擔(dān)任守衛(wèi)，隨時(shí)受理和治安有關(guān)的一切案件。民眾看到站崗、巡邏的巡警，自然會(huì)有一種安全感。巡警棚作為常設(shè)的警察機(jī)構(gòu)，是與民眾聯(lián)系最為緊密的基層單位，發(fā)現(xiàn)治安問題可及時(shí)進(jìn)行處理，這對于政府來說，無疑是伸向民眾中間隨時(shí)進(jìn)行掌控的最靈活觸角。

五、規(guī)范戶口調(diào)查方式

“調(diào)查戶口，為保護(hù)地方之必要”，歷朝歷代都對調(diào)查戶口非常重視，但到清晚期，利用保甲制度已很難掌控較為復(fù)雜的戶口狀況了。早在1902年，袁世凱就在保定警務(wù)局章程中規(guī)定，“警察入手以清查戶口為先”。南段巡警局成立后，在之前保定警務(wù)章程的基礎(chǔ)上專門制定了《清查戶口章程》，清查戶口由各局長、區(qū)長負(fù)責(zé)，各區(qū)長對于本區(qū)戶口每月審查1次，核對簿籍1次；各局每到年終應(yīng)編輯戶口年表，呈報(bào)總局。清查方式分兩種：一種是定時(shí)清查，6個(gè)月清查全部戶口1次；一種是隨時(shí)清查，隨時(shí)稽查全部或其中一部分。清查的內(nèi)容廣泛，“凡人民性質(zhì)之良否，生計(jì)之優(yōu)絀，鄉(xiāng)里之毀譽(yù)，既往之經(jīng)歷，交接之廣狹”等，均詳加考察，登載在冊。

清末以警察參與人口調(diào)查，是對傳統(tǒng)保甲制度的突破，對中國來說是一種全新的戶口調(diào)查方式。清末人口調(diào)查開創(chuàng)了我國警察調(diào)查戶口的先河，并奠定了警察管理戶口的基礎(chǔ)。從清廷1909年頒布《調(diào)查戶口章程》開始，對戶口的調(diào)查就已成為警察的固定警務(wù)工作，清末天津的警察機(jī)構(gòu)在每個(gè)警區(qū)都備置戶口冊簿，對于所轄境內(nèi)的人口情況進(jìn)行登記，內(nèi)容也比較詳細(xì)，包括姓名、年齡、相貌、籍貫、身份、健康狀況、遷移、亡故等。在實(shí)際的調(diào)查中，上述項(xiàng)目雖不能做到完全清晰，但至少一些主要的項(xiàng)目，如戶數(shù)、年齡、性別等能夠調(diào)查清楚，以1910年為例，當(dāng)年的戶數(shù)為90337戶，男247432人，女159420人，其中學(xué)童27095人，壯丁115602人（李競能：《天津人口史》，南開大學(xué)出版社1990年版）。

清末天津警察的設(shè)立對城市治安管理起到了積極的作用，并影響至全國范圍。經(jīng)過清末的發(fā)展，天津的警察機(jī)構(gòu)和功能逐漸完善，形成了以警察為主導(dǎo)的現(xiàn)代化社會(huì)治安管理模式，并影響至民國甚至新中國成立之后。

（作者系天津社會(huì)科學(xué)院歷史研究所助理研究員，歷史學(xué)博士）