地方政府債務(wù)問題研究綜述

繆丹

摘 要：近年來，我國地方政府拓展各種招商引資渠道，推進(jìn)舉債建設(shè)，加快了本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并為我國經(jīng)濟(jì)常年保持高速增長做出了重要的貢獻(xiàn)。然而，負(fù)債融資使得地方政府財政負(fù)擔(dān)加重、地方政府財政風(fēng)險不斷增大。我國很多學(xué)者對該問題進(jìn)行了研究，尤其是2008年金融危機(jī)之后，學(xué)界出現(xiàn)了研究潮流，但是學(xué)者的研究有很多重復(fù)。因此，如何正確的把握當(dāng)前研究的新方向和新成果具有重要的意義，這也是本文的主要研究目的。

關(guān)鍵詞：地方政府；債務(wù)問題；制度安排

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.05.44 文章編號：1672-3309（2013）05-104-02

盡管1994年我國開始實施了分稅制，但中央與地方的財權(quán)、事權(quán)的劃分一直不明確。如今，我國地方財政赤字迅速增長，地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹，地方政府僅靠財政預(yù)算和少額的轉(zhuǎn)移支付，無法承擔(dān)其所有支出的責(zé)任。從而，為了追求地方經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)先，盡管中央政府對地方政府負(fù)債融資有各種限制，各級地方政府仍通過非正規(guī)渠道大量舉債，使得財政收支不平衡。財政收支的不平衡又使得財政債務(wù)風(fēng)險累增。因此，本文擬對近年來地方政府債務(wù)問題的研究進(jìn)行簡要的梳理，并展開評論，試圖對問題的深入探討提供一些建議。

一、政府債務(wù)融資的理論基礎(chǔ)

在財政分權(quán)的框架下，地方政府面臨的預(yù)算約束可表示為：財政支出-財政收入= 轉(zhuǎn)移支付流入+新增地方債務(wù)。學(xué)者們對地方政府債務(wù)問題的討論也是圍繞上述核算等式中各項之間的相互作用展開的。然而，Musgrave（1959）提出了經(jīng)典的財政聯(lián)邦理論，認(rèn)為通過多層次的地方政府提供公共支出比單一的中央政府決策更為有效。所以，地方政府利用投資項目融資比使用當(dāng)期的財政收入更為可取。

基于經(jīng)典的聯(lián)邦財政理論，根據(jù)“政府或有負(fù)債”理論（Hana Polackova，1998；Allen Schick，2002；Ashoka Mody，2003），通過結(jié)合各國實際，學(xué)者普遍認(rèn)為只要能夠理清政府債務(wù)產(chǎn)生的特殊原因，就能夠有效的減少政府性債務(wù)的規(guī)模和防范相關(guān)風(fēng)險。沿著這一思路，本文將對地方政府債務(wù)研究成果進(jìn)行國外和國內(nèi)的分類研究。

二、國外政府債務(wù)理論及其研究

國外對于政府債務(wù)的研究較早，理論研究成果較為豐富，可以分為以下幾類：

（一）彌補(bǔ)財政赤字和短期資金不足而導(dǎo)致的短期債務(wù)規(guī)模巨大

John L. Mikesell （2002）認(rèn)為：彌補(bǔ)財政赤字，為資本性建設(shè)項目融資和彌補(bǔ)短期資金不足是形成政府債務(wù)的三大主要原因。Thomas P. D. Napoli （2008） 通過實證得出美國地方政府的短期債務(wù)增幅很大的結(jié)論。Qian（1997）、Wildasin（1997） 都是運(yùn)用預(yù)算軟約束理論和不完全財政聯(lián)邦主義，解釋了地方政府債務(wù)攀升。Benny Geys（2006）也認(rèn)為政府平衡預(yù)算規(guī)則的實施與債務(wù)的增長呈負(fù)相關(guān)的關(guān)系。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施項目融資的需要引起長期借款數(shù)量的增加

Bird，Richard M. and Almos T. Tassonyi（2001）指出地方政府只能通過借款為資本支出融資，地方政府的借款是不同于高級政府借款的。Vander，Casey（2004）認(rèn)為，通過借款來滿足至少部分地方政府資本支出需求是合理的。

（三）影響政府債務(wù)期限結(jié)構(gòu)的因素綜述

Ismael Ahamdanech Zarco（2008）分析了歐洲的政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，是從政府債務(wù)總額、舉債形式、借債主體、債權(quán)人、債務(wù)發(fā)行期限結(jié)構(gòu)等方面來探討的；并根據(jù)歐洲賬戶體系（ESA95）把舉債主體劃分為中央政府、州政府、地方政府和社保基金理事會，認(rèn)為舉債主體的構(gòu)成是影響政府舉債規(guī)模和期限的重要因素之一。Benny Geys（2006）闡述了地方債務(wù)的影響因素，認(rèn)為利率的上升會影響債務(wù)的增長速度；在選舉年，地方債務(wù)增長率明顯提高。

（四）建立債務(wù)危機(jī)的預(yù)測模型研究

自歐洲貨幣危機(jī)，墨西哥、阿根廷等國家的債務(wù)危機(jī)發(fā)生之后，金融危機(jī)預(yù)警的研究日漸凸顯，學(xué)者們提出了各種預(yù)警模型和指標(biāo)體系，其中經(jīng)典的模型有FR模型、KLR模型、STV模型等等。在金融危機(jī)預(yù)警機(jī)制的研究中，學(xué)者們是為尋找一個能夠準(zhǔn)確預(yù)測所有類型金融危機(jī)（包括貨幣危機(jī)、銀行危機(jī)、債務(wù)危機(jī)）的模型，而專門研究債務(wù)危機(jī)方面的模型相對較少。值得借鑒的是，Detragiaclleal and SPilinlberg（2001）通過Probit分析研究外部負(fù)債，試圖檢驗“期限錯配導(dǎo)致的流動性危機(jī)”這一假說，他們針對20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的因流動性、債務(wù)期限錯配和債務(wù)幣種結(jié)構(gòu)引發(fā)的外債危機(jī)問題，用發(fā)展中國家的宏觀經(jīng)濟(jì)變量、債務(wù)變量和流動性變量來構(gòu)建一個可以預(yù)測危機(jī)發(fā)生的模型，得出了流動性變量的顯著性高的結(jié)論，并證實了“流動性危機(jī)的自我形成”理論。研究的結(jié)果說明：一國的外債償還歷史是非常顯著的影響變量。

國外學(xué)者對地方債務(wù)的研究，有以下幾個特點(diǎn)：（1）從地方債形成的原因轉(zhuǎn)向系統(tǒng)的研究地方政府動機(jī)行為。（2）打破局限研究地方債券的范疇，而把其他籌資模式如稅收、使用費(fèi)、貸款、參與許可等放在一起通過比較來分析地方債的優(yōu)劣。（3）注重不同國家模式對于政府債務(wù)的影響，同時利用翔實的數(shù)據(jù)和模型來論證。

三、國內(nèi)政府債務(wù)理論及其研究

國內(nèi)學(xué)者對地方政府債務(wù)問題的研究，始于1994年分稅制改革。學(xué)者大多是分析經(jīng)濟(jì)體制、財政體制、行政管理體制和債務(wù)管理體制等，并提出了一些防范債務(wù)風(fēng)險的對策建議?？梢詺w納為以下幾點(diǎn)：

（一）財政風(fēng)險定義的研究

國內(nèi)學(xué)者對財政風(fēng)險的研究大多是以風(fēng)險結(jié)果的角度為切入點(diǎn)。劉尚希（2003）認(rèn)為，財政風(fēng)險是政府未來擁有的公共資源不足以承擔(dān)其未來支出責(zé)任和義務(wù)，存在損害當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會穩(wěn)定與發(fā)展的可能性，同時還造成了債務(wù)、財政赤字和財政三者的不可持續(xù)性。肖文東（2003）和張志超（2003）從財政流量指標(biāo)的角度出發(fā)，指出財政風(fēng)險是在財政發(fā)展過程中，某些經(jīng)濟(jì)和社會因素的影響，給財政正常運(yùn)行造成波動和混亂的可能性，表現(xiàn)為巨額財政赤字和債務(wù)危機(jī)。

（二）地方風(fēng)險債務(wù)因素的研究

一是對財政風(fēng)險和地方政府債務(wù)風(fēng)險的綜合研究方面，主要有劉誼（2006），杜威、姚?。?007），趙全厚、息鵬（2009）等。二是對地方政府債務(wù)風(fēng)險防范和解決措施的研究方面，如于凌云（2008）、芮桂杰（2008）、韓增華（2010）、江俊龍、鄒香（2011）等等的研究具有開拓意義，但主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)視角和以事實論述的基礎(chǔ)，對風(fēng)險產(chǎn)生的基礎(chǔ)和我國特殊原因的研究較為缺乏。

（三）地方政府債務(wù)風(fēng)險評估方法和管理制度的研究

叢樹海、李生祥（2004）建立了財政風(fēng)險評價信號系統(tǒng)，選擇了20個評價指標(biāo)，并確定了各指標(biāo)的評價區(qū)間。他們用1990-2001年的相關(guān)樣本數(shù)據(jù)代入指標(biāo)中，系統(tǒng)結(jié)果為：從單一年份來看，樣本期間內(nèi)數(shù)據(jù)除兩輪小的波動周期外，均位于輕警區(qū)間的警戒線以下，表明我國的財政風(fēng)險基本處于安全區(qū)間。

（四）建立地方債務(wù)危機(jī)早期預(yù)警指標(biāo)體系

在這方面的研究中，國內(nèi)學(xué)者主要從理論上分析建立預(yù)警指標(biāo)的可行性和必要性，但在實證方面的研究仍甚少。如洪源、李禮（2006）提出了我國地方政府債務(wù)可持續(xù)性的一個綜合分析框架。裴育、歐陽華生（2006）分析了地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警程序與指標(biāo)體系的構(gòu)建。羅春嬋（2012）認(rèn)為可以建立以地方政府自身償債能力指標(biāo)和外部償債能力指標(biāo)共同構(gòu)成地方債務(wù)危機(jī)早期預(yù)警指標(biāo)體系（包含了規(guī)模性、結(jié)構(gòu)性、能動性指標(biāo)）。卿固、趙淑惠、曹櫪元（2011）以D地方政府為例，建立了基于逐級多次模糊綜合評價法構(gòu)建地方政府債務(wù)預(yù)警模型。

國內(nèi)學(xué)者對我國地方債務(wù)的研究，有以下幾個特點(diǎn)：（1）從我國地方政府的特殊性來探討地方債形成的直接原因，尤其是強(qiáng)調(diào)我國國情的特殊性即中央集權(quán)制。（2）從分稅制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來論述地方債務(wù)的發(fā)展以及相關(guān)風(fēng)險。（3）與國外的研究不同，國內(nèi)學(xué)者定性分析較多，實證觀點(diǎn)較少，尤其是地方債務(wù)發(fā)行對于地方政府的風(fēng)險以及其對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。

四、結(jié)論

通過以上文獻(xiàn)綜述，可以看出，學(xué)者們對運(yùn)用經(jīng)典聯(lián)邦財政模式來分析地方債務(wù)形成的原因有一定共識。然而，國外學(xué)者對于地方債務(wù)理論的研究方式是值得借鑒的。同時，國內(nèi)學(xué)者還可以就地方債務(wù)的以下兩方面深入研究：一是實證研究方法的推廣，尤其是地方債務(wù)規(guī)模與償還方式對于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響程度的測量；二是結(jié)合多個角度去分析全面綜合的分析地方政府債務(wù)，利用預(yù)算以及公共經(jīng)濟(jì)學(xué)來評價地方政府債務(wù)的宏觀影響，需要學(xué)者利用債務(wù)市場的建立和推廣來完善地方政府債券轉(zhuǎn)讓的微觀機(jī)制。

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