我國地方政府債務(wù)快速增長的原因分析

摘 要：近年來，我國地方政府債務(wù)出現(xiàn)了超常規(guī)的增長。分析我國地方政府債務(wù)快速增長的原因，對控制地方債務(wù)規(guī)模，防范債務(wù)風(fēng)險，從而為實現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)乃至整個國民經(jīng)濟(jì)的健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。從公共選擇理論視角看，地方官員的政績導(dǎo)向、風(fēng)險轉(zhuǎn)移、設(shè)租與尋租行為是導(dǎo)致政府支出的不斷擴(kuò)大，進(jìn)而使地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹的深層次原因。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；規(guī)模；風(fēng)險；公共選擇理論

作者簡介：李中義（1962-），男，吉林大學(xué)中國國有經(jīng)濟(jì)研究中心副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。研究方向：國有經(jīng)濟(jì)、國債理論與政策。

中圖分類號：F812.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.05.24 文章編號：1672-3309（2013）05-56-03

一、引言

我國地方政府債務(wù)實際上已是個老問題，新中國成立之初，我國就存在地方公債和地方借款，1950年，東北人民政府發(fā)行了東北生產(chǎn)建設(shè)折實公債。1997年亞洲金融危機(jī)后，為維護(hù)金融與社會秩序的穩(wěn)定，地方政府不得不承擔(dān)其支付缺口，這一時期地方政府的債務(wù)規(guī)模有較大的增長，1998-2005年我國實行積極財政政策期間，中央政府發(fā)行的9900億元長期建設(shè)國債中約1/3轉(zhuǎn)貸給地方政府使用。2008年年底，我國為應(yīng)對全球金融危機(jī)出臺了4萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激計劃，其中的70%即28200億元要由地方政府籌集，再加上地方的配套資金以及地方政府的自行投資，地方政府的資金缺口非常大，這樣以國債轉(zhuǎn)貸、發(fā)行城投債、地方政府融資平臺貸款等形式出現(xiàn)的地方政府債務(wù)規(guī)模出現(xiàn)了超常規(guī)增長。國家審計署的審計報告表明，截止2010年底，地方政府債務(wù)余額為10.7萬億元。在2013年4月舉行的博鰲亞洲論壇年會上，原財政部部長項懷誠估計，目前中國地方政府債務(wù)可能超過20萬億元人民幣。地方政府債務(wù)在應(yīng)對危機(jī)和抗擊自然災(zāi)害、推動民生和生態(tài)環(huán)境建設(shè)、保障經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用，但隨著其規(guī)模的不斷擴(kuò)大，在發(fā)行、管理和使用各個環(huán)節(jié)中的問題不斷暴露，如舉債缺乏規(guī)范、資金使用監(jiān)管不到位、產(chǎn)生腐敗等。同時，政府債務(wù)規(guī)模的膨脹，還會影響政府的信用，增加壞賬風(fēng)險，惡化社會信用環(huán)境；會影響投資效果，延緩經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇；加大金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險，影響其健康運行，進(jìn)而影響國民經(jīng)濟(jì)的整體穩(wěn)定。因此，分析我國地方政府債務(wù)快速增長的原因，對控制地方債務(wù)規(guī)模，防范債務(wù)風(fēng)險，從而為實現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)乃至整個國民經(jīng)濟(jì)的健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

二、公共選擇理論的假設(shè)前提與方法

所謂公共選擇理論，就是以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)為前提，依據(jù)自由的市場交換能使雙方都獲利的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，來分析政府的決策行為、民眾的公共選擇行為及兩者關(guān)系的一種理論。其特點是把政治過程看作某種特殊的經(jīng)濟(jì)活動，其中，政府是生產(chǎn)者，選民是消費者，選票是貨幣，而選舉制度是市場制度。該理論運用了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯和方法來研究政治問題，第一次將政府這一政治實體納入經(jīng)濟(jì)分析的對象范圍之內(nèi)，并進(jìn)行了系統(tǒng)的分析，從而開創(chuàng)了政治的經(jīng)濟(jì)研究新視角，具有相當(dāng)程度的劃時代意義。

（一）政治學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)的交易性質(zhì)

公共選擇該學(xué)派認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)中基本命題不再是“選擇”而是交換，從經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)出發(fā)，每個人追求的都是自我利益的最大化，而自我利益是通過一系列自愿交換得以滿足的。當(dāng)通過交換已無法取得更大利益時，人與人之間就取得了一致性和穩(wěn)定性，交換的最佳狀況就實現(xiàn)了。從交易的角度看，政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)并沒有什么不同。在理性的經(jīng)濟(jì)人本性的驅(qū)使下，人們在經(jīng)濟(jì)市場和政治市場上行為的區(qū)別僅僅在于，追逐個人利益時所選擇的方法不同。

（二）“經(jīng)濟(jì)人”的假定

公共選擇學(xué)派的代表人物布坎南認(rèn)為，政治家和官僚的行動，與經(jīng)濟(jì)學(xué)家所研究的其他人的行動，并沒有本質(zhì)上不同。秩序和法律的產(chǎn)生并不是人們愿意從道德的角度去遵循這些規(guī)范，而是因為人們從交往中認(rèn)識到，只有合作和秩序才能給他們帶來好處。個人的行為天生要使效用最大化，一直到受抑制為止；只要有適當(dāng)?shù)姆珊椭贫葮?gòu)架，個人追逐他們自己利益的行動可以無意識地產(chǎn)生有利于整個社會利益的結(jié)果。

把經(jīng)濟(jì)人假定擴(kuò)展到政治領(lǐng)域，是公共選擇學(xué)派的創(chuàng)舉。該學(xué)派認(rèn)為，在政治市場上，有三種經(jīng)濟(jì)人。作為投票者的經(jīng)濟(jì)人、作為政治家的經(jīng)濟(jì)人、作為選民代表的經(jīng)濟(jì)人。并進(jìn)一步認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)政治家、官僚、選民的經(jīng)濟(jì)人行為，他們都存在著追求自身利益的動機(jī)，問題的關(guān)鍵在于建立一種有效制度，使政治市場中的經(jīng)濟(jì)人在追求自我利益的同時，也能保證社會利益的實現(xiàn)。

（三）個人主義的方法論

傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)理論，所堅持的研究方法是個人主義的方法論。即認(rèn)為，個人是市場經(jīng)濟(jì)活動的主體，個人的利己主義本性決定著生產(chǎn)、交換、消費等一系列經(jīng)濟(jì)活動。與之相比，傳統(tǒng)的政治理論則以集體為研究單位，個人只不過是有機(jī)整體的一個組成部分，其行動的目的和選擇行為也都受著集體的制約。

公共選擇理論所分析的是個人的偏好、決策、選擇行為在一個特定組織或制度結(jié)構(gòu)中，是怎樣產(chǎn)生某種復(fù)雜的政治結(jié)果的。布坎南認(rèn)為，與市場過程中的私人活動一樣，個人都是最終的決策者、選擇者、行動者和最終結(jié)果的承擔(dān)者。

三、我國地方政府債務(wù)快速增長的原因

對于地方政府過度負(fù)債的原因，國內(nèi)學(xué)者從體制轉(zhuǎn)軌、財政分權(quán)、融資渠道等多個角度給予不同的解釋。從公共選擇理論的角度來說，各級地方官員在與上級領(lǐng)導(dǎo)及當(dāng)?shù)鼐用竦幕舆^程中本身存在為己謀利的傾向。公共選擇理論認(rèn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范式同樣適用于政治活動，在政治領(lǐng)域，政府中的官員同樣是“經(jīng)濟(jì)人”，他們追求利益最大化。當(dāng)然他們的利益既包括公共利益，也包括小集團(tuán)利益和個人利益。換言之，政府并不一定只代表公共利益，即使政府基本代表公共利益，由于公共利益也有不同層次之分，因此，中央政府與地方政府作為利益主體，除了有自身利益之外，在公共利益方面也有著不同的價值取向。在現(xiàn)有制度環(huán)境存在缺陷的情況下，地方官員的政績導(dǎo)向、風(fēng)險轉(zhuǎn)移、設(shè)租與尋租行為將導(dǎo)致政府支出的不斷擴(kuò)大，進(jìn)而使地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。

（一）地方官員的政績導(dǎo)向

我國現(xiàn)行的干部管理體制和考核制度下，政治晉升博弈是嵌入在經(jīng)濟(jì)競爭中的。自20世紀(jì)80年代我國實行改革開放以來，隨著工作重心向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移，地方官員的選拔和提升標(biāo)準(zhǔn)也由過去的純政治指標(biāo)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)，尤其以本地區(qū)的GDP增長為主要考核依據(jù)。地方政府官員謀求的政績主要包括政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動城鎮(zhèn)建設(shè)、市場建設(shè)與開發(fā)、招商引資等方面。這樣的考核標(biāo)準(zhǔn)提升了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的欲望，加劇了投資饑渴。為了實現(xiàn)任期內(nèi)政績的最大化，一些地方官員不顧本地的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和財力限制，不顧《中華人民共和國預(yù)算法》不準(zhǔn)地方舉債的規(guī)定，通過各種途徑，變相借債建設(shè)“首長工程”、“形象工程”和“政績工程”。盡管這些工程一般具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，但這種過度供給已經(jīng)超出了實際的社會需求，對社會資源造成了極大的浪費。地方政府的舉債擴(kuò)大支出行為，客觀上也能為其上級部門增加政績，因此，上級政府部門往往不會對下級政府采取嚴(yán)厲的控制措施，反過來往往是默許的。

（二）地方官員的風(fēng)險轉(zhuǎn)移

我國實行的是集中統(tǒng)一的政治管理體制，上下級政府之間隱含著一層法律上的擔(dān)保關(guān)系，上一級政府不可能坐視下級政府陷入債務(wù)危機(jī)而不顧。下一級政府的負(fù)債，不論是顯性債務(wù)還是隱性債務(wù)，不論是直接債務(wù)還是或有債務(wù)，從某種意義上說都是上一級政府的或有債務(wù)。而上級政府由于無法掌握全面信息，往往無法及時對下級政府的支出方案提出異議，當(dāng)發(fā)現(xiàn)下級政府出現(xiàn)了大量債務(wù)無法清償時已無法挽回局面，只能擔(dān)起償還責(zé)任。由于有上級財政的“兜底”，下級政府就可以“放心大膽”舉債。這就造成了地方政府債務(wù)風(fēng)險的上移。地方政府債務(wù)風(fēng)險還存在下移的機(jī)制。由于地方官員的頻繁變動使多數(shù)主要官員任期較短，這意味著任期內(nèi)可以大量舉借長期債務(wù)而無后顧之憂，可以轉(zhuǎn)嫁給下一屆政府來還。本屆政府得到了舉債的好處，把成本轉(zhuǎn)給了下屆政府，如果下屆政府仍然如此行事，就會使地方政府債務(wù)規(guī)模像滾雪球一樣超來越大。

（三）設(shè)租與尋租

公共選擇學(xué)派認(rèn)為，尋租是指尋租活動者尤其是其中的利益集團(tuán)，進(jìn)行的游說、行賄等行為，其目的乃是追求一種高額壟斷利潤，即租金，而該租金具體指支付給要素所有者的報酬中，超過要素在任何可替代用途上所能得到的報酬的那一部分。地方公債投資項目由于是政府主導(dǎo)，存在很大的尋租空間，政府通過給某些經(jīng)濟(jì)主體設(shè)置一定障礙和限制而使得另外一些經(jīng)濟(jì)單位獲得額外的好處，使后者能夠免除市場競爭而獲得超額利潤。然而租金并非只流向微觀主體，地方官員可以通過增加管制內(nèi)容而進(jìn)行設(shè)租，通過索賄、收賄而獲得租金。公債投資項目中出現(xiàn)的這種現(xiàn)象對微觀主體產(chǎn)生了顯著的影響，不僅提高了公共提供成本、大大降低了社會福利，社會需求也得不到有效滿足。更重要的是這種行為使得政府支出和債務(wù)不斷擴(kuò)大，不符合效率標(biāo)準(zhǔn)的投資給社會造成巨大的財政風(fēng)險。

四、結(jié)論及政策建議

關(guān)于我國地方政府債務(wù)快速增長的原因，學(xué)者們從不同角度進(jìn)行了分析。從公共選擇視角看，我國地方政府官員的以經(jīng)濟(jì)績效為主的考核方式、政府官員舉債風(fēng)險的上移和轉(zhuǎn)嫁、他們的設(shè)租和尋租行為是導(dǎo)致我國地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹的深層次原因。因此，為對控制地方債務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L，防范債務(wù)風(fēng)險，必須完善相關(guān)制度，從而抑制地方官員的機(jī)會主義行為。（1）改革地方官員考核任用制度。評價地方政府政績應(yīng)該把該地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與歷史狀況及長遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合，尤其是注重該地方可持續(xù)發(fā)展的能力。應(yīng)設(shè)計一套科學(xué)、規(guī)范、可量化的干部績效考核指標(biāo)體系，其中不僅要有經(jīng)濟(jì)數(shù)量，增長速度指標(biāo)，更要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量指標(biāo)，社會效益指標(biāo)和環(huán)保指標(biāo)，并由單純根據(jù) GDP、就業(yè)率逐步過渡到將人文、社會和可持續(xù)發(fā)展等方面的指標(biāo)考慮進(jìn)來。（2）強(qiáng)化官員行為監(jiān)督約束機(jī)制。要加強(qiáng)項目決策的科學(xué)化與民主化，要嚴(yán)格實行債務(wù)投資決策責(zé)任制，一個有效的責(zé)任機(jī)制應(yīng)該做到權(quán)、責(zé)、利的整合，一個地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該擁有職權(quán)，他努力工作形成的收益應(yīng)該屬于他（例如晉升）和他所管轄的區(qū)域（例如財政充裕）。但是，他也必須為決策的損失承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。（3）推進(jìn)地方政府信息公開制度。要定期披露債務(wù)信息，不僅要向上級政府通報，更重要的是通過各種媒體讓大眾獲得最新信息。在信息公開的基礎(chǔ)上，公共產(chǎn)品提供過程中要讓微觀主體能最大程度地參與其中，引入市場與社會力量能夠大大壓縮尋租與創(chuàng)租的空間，減少滋生腐敗土壤，增加社會的公正性。

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