基于區(qū)域綜合開發(fā)的投融資規(guī)劃思路探討

摘 要：區(qū)域綜合開發(fā)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，傳統(tǒng)的兩階段城市開發(fā)模式由于缺少資金統(tǒng)籌環(huán)節(jié)，容易導(dǎo)致城市規(guī)劃與城市建設(shè)脫節(jié)，從操作層面如何通過投融資規(guī)劃解決城市開發(fā)的資金和建設(shè)統(tǒng)籌問題，是當(dāng)前急需深入研究和探索的課題。本文對區(qū)域綜合開發(fā)模式、投融資規(guī)劃內(nèi)容進行了分析，提出了區(qū)域綜合開發(fā)投融資規(guī)劃的新思路，并結(jié)合天津南淀城市公園及周邊地區(qū)開發(fā)在投融資規(guī)劃層面提出了新建議，為城市開發(fā)市場化運作提供決策參考。

關(guān)鍵詞：區(qū)域綜合開發(fā)；投融資規(guī)劃；思路；建議

作者簡介：秦穎，天津市環(huán)境建設(shè)投資有限公司前期策劃部業(yè)務(wù)主管，經(jīng)濟師，經(jīng)濟學(xué)碩士。

中圖分類號：F830.59 文獻標(biāo)識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.05.11 文章編號：1672-3309（2013）05-27-03

一、區(qū)域綜合開發(fā)及其主要模式

區(qū)域綜合開發(fā)是指在城市一定規(guī)模的區(qū)域內(nèi)，按照城市總體規(guī)劃進行土地征用及房屋征收、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)、城市資源經(jīng)營和管理的綜合性開發(fā)。主要分為舊城改造、新城開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)、環(huán)境綜合整治等開發(fā)類型。

目前，各地政府普遍以公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)引導(dǎo)城市新區(qū)的綜合開發(fā)，即通過完善大型基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)設(shè)施的配置，充分發(fā)揮其本身所具備的市場效應(yīng)及導(dǎo)向性作用，引導(dǎo)新區(qū)功能和用地開發(fā)的有序拓展，達到公共服務(wù)設(shè)施投入在地區(qū)規(guī)劃建設(shè)中的功能、結(jié)構(gòu)、容量上的最大化和最優(yōu)化，形成城市建設(shè)投入和產(chǎn)出的良性循環(huán)，進而達到城市功能升級和城市經(jīng)濟及空間可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。區(qū)域綜合開發(fā)主要有以下模式：

1、TOD 模式。即通過公共交通引導(dǎo)的開發(fā)模式，這是國際上具有代表性的城市新區(qū)開發(fā)模式。主要是通過以軌道交通為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并利用軌道交通容量大、速度快、可達性高、指向性強的特點，對其沿線站點周邊土地進行居住、商貿(mào)辦公、商業(yè)等用地類型的綜合開發(fā)。TOD模式被廣泛利用在城市開發(fā)中，主要用于引導(dǎo)舊城區(qū)疏散，實現(xiàn)新城區(qū)空間組團式發(fā)展，尤其是在城市新區(qū)綜合開發(fā)中，通過先期對規(guī)劃發(fā)展區(qū)的用地以較低價格征用，導(dǎo)入公共交通，形成開發(fā)地價的時間差，然后，出售基礎(chǔ)設(shè)施完善的“熟地”，政府從土地升值回報中回收公共交通的先期投入。

2、SOD模式。即通過大型社會基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施建設(shè)引導(dǎo)的開發(fā)模式。城市政府利用行政壟斷權(quán)優(yōu)勢，通過規(guī)劃將政府主導(dǎo)的城市功能進行空間遷移，并帶動新城區(qū)的市政設(shè)施和社會設(shè)施同步形成，并逐步完善居住、購物、娛樂、辦公、就業(yè)等城市功能。該模式是為了通過城市服務(wù)設(shè)施對城市各種要素集聚的引導(dǎo)作用，提高房地產(chǎn)商和市民對新城區(qū)土地價值的預(yù)期，引導(dǎo)各種功能區(qū)的形成和發(fā)展。

二、區(qū)域綜合開發(fā)投融資規(guī)劃的重要作用

投融資規(guī)劃是以城市規(guī)劃為基礎(chǔ)，以科學(xué)落實城市發(fā)展戰(zhàn)略為目標(biāo)，以系統(tǒng)工程的統(tǒng)籌兼顧方法為手段，以城市開發(fā)所涉及的土地儲備和供應(yīng)及各類基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公益設(shè)施項目的投資、融資、建設(shè)工作為統(tǒng)籌對象，以規(guī)劃、政策、法規(guī)、資源、資金等為輸入，以管理體制設(shè)計、參與主體分工機制建立、參與主體利益平衡、各類建設(shè)時序安排等為輸出的城市開發(fā)建設(shè)管理方法。搞好區(qū)域綜合開發(fā)投融資規(guī)劃對城市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的作用，主要有：

一是統(tǒng)籌聯(lián)系城市規(guī)劃設(shè)計與建設(shè)開發(fā)。傳統(tǒng)的城市開發(fā)分為規(guī)劃設(shè)計、城市建設(shè)兩個階段，城市建設(shè)資金主要來源為財政資金或“開發(fā)性金融”的銀行貸款，缺乏資金統(tǒng)籌的中間環(huán)節(jié)，容易造成城市規(guī)劃與建設(shè)脫節(jié)。投融資規(guī)劃本質(zhì)是城市規(guī)劃的實施性規(guī)劃，通過明確資金需求、投資主體、融資方式、資金平衡條件等，從資金角度對城市規(guī)劃進行分析、評價與修訂，在奠定規(guī)劃設(shè)計物質(zhì)基礎(chǔ)的同時，直接為城市建設(shè)提供指向。

二是指導(dǎo)城市區(qū)域綜合開發(fā)市場化運作。政府在引導(dǎo)城市區(qū)域綜合開發(fā)過程中，需要利用投融資規(guī)劃進行資金統(tǒng)籌決策，確定資金統(tǒng)籌對象，對公共服務(wù)設(shè)施與經(jīng)營性項目進行分類，結(jié)合土地整體開發(fā)與項目建設(shè)需求與時序，選擇投融資方式與建設(shè)實施模式，整體把控財政資金與民間資本的投入產(chǎn)出關(guān)系，解決開發(fā)建設(shè)資金的來源、投入、時序及回收方式問題，實現(xiàn)城市開發(fā)建設(shè)系統(tǒng)的平衡。

三是有效控制城市建設(shè)開發(fā)投融資風(fēng)險。近年來，隨著城市化快速發(fā)展進程，城市建設(shè)資金需求急劇增加，有些地方政府由于對城市建設(shè)開發(fā)投融資缺乏理性規(guī)劃，從而造成政府信用、地方財政收入、城建專項稅費、城市土地資源等過度透支使用，難以持續(xù)保證城建資金的有效供給，造成借新債還舊債的惡性循環(huán)，使政府財政背上了巨大的債務(wù)負(fù)擔(dān)，極可能導(dǎo)致財政風(fēng)險和金融風(fēng)險。搞好投融資規(guī)劃，通過建立科學(xué)合理的城建投融資體系，統(tǒng)籌資金安排與風(fēng)險預(yù)測引導(dǎo)城市建設(shè)開發(fā)主體按照市場經(jīng)濟規(guī)律運作資金，從而提高資金使用效率，有效規(guī)避融資風(fēng)險。

三、區(qū)域綜合開發(fā)投融資規(guī)劃創(chuàng)新的思路

城市公園及周邊地區(qū)開發(fā)應(yīng)以城市基本功能建設(shè)即基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施建設(shè)為起點，充分利用生態(tài)與文化兩個核心要素的集聚效應(yīng)，通過政府主導(dǎo)與市場參與的互動協(xié)調(diào)方式，引導(dǎo)城市從屬功能的合理規(guī)劃與良性開發(fā)。在城市基本功能建設(shè)中，應(yīng)充分發(fā)揮政府在城市規(guī)劃、資金統(tǒng)籌、政策制定、城市經(jīng)營等方面的主導(dǎo)作用，在城市從屬功能開發(fā)中，從市場需求出發(fā)，引導(dǎo)開發(fā)商與投資人進行土地二級開發(fā)及經(jīng)營性項目開發(fā)。通過政府與市場在開發(fā)功能和開發(fā)時序上的相互配合與補充，平衡區(qū)域開發(fā)的短期收益和長期經(jīng)營，合理配置新區(qū)功能，促進區(qū)域開發(fā)的科學(xué)化和可持續(xù)發(fā)展。

1、界定政府操作與市場運作項目的邊界。區(qū)域綜合開發(fā)涉及多類型建設(shè)項目，包括土地一級開發(fā)、房地產(chǎn)二級開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施、市政配套設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等項目。按照國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策及市場化運作要求，地方政府授權(quán)融資平臺進行公益性項目融資建設(shè)，即土地一級開發(fā)環(huán)節(jié)及城市各類基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌建設(shè)，經(jīng)營性項目通過政府有效引導(dǎo)，將市場運作引入社會投資人進行開發(fā)建設(shè)。投融資規(guī)劃應(yīng)明確市場化與政府操作的界限，整體分析地方政府應(yīng)統(tǒng)籌的城市建設(shè)內(nèi)容，通過項目投入產(chǎn)出分析，確定財政資金實施城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)項目內(nèi)容，以及各投資項目的建設(shè)規(guī)模、資金需求、建設(shè)時序、融資計劃等。

2、統(tǒng)籌區(qū)域各類資源。在政府財政資金短缺的情況下，城市建設(shè)開發(fā)資金主要源于區(qū)域內(nèi)各類城市存量資產(chǎn)和潛在資源，政府統(tǒng)一進行城市資源的研究、規(guī)劃、管理和運作是統(tǒng)籌解決新區(qū)開發(fā)投入的關(guān)鍵。在城市規(guī)劃設(shè)計基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前宏觀經(jīng)濟形勢及相關(guān)政策，理清區(qū)域內(nèi)可使用的城市資源，包括：土地出讓金、基礎(chǔ)設(shè)施配套費、特許經(jīng)營權(quán)收益、準(zhǔn)經(jīng)營性項目收益、可抵押融資的資產(chǎn)權(quán)益等，分析各項資源資產(chǎn)的預(yù)期收益、實現(xiàn)條件和與開發(fā)建設(shè)相匹配的收益實現(xiàn)時間。目前，各地政府主要依靠土地出讓金進行城市各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，土地資源統(tǒng)籌是土地一級開發(fā)與城市建設(shè)的基礎(chǔ)，在此應(yīng)重點分析需整理儲備土地的整體規(guī)模、土地性質(zhì)、規(guī)劃用途、土地征收價格、整理周期、出讓時序與出讓價格等，合理制定各年度的土地儲備與出讓計劃。

3、綜合平衡區(qū)域開發(fā)資金。區(qū)域綜合開發(fā)應(yīng)保證實現(xiàn)整體投入與產(chǎn)出的平衡，通過規(guī)劃引導(dǎo)進行土地開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展實現(xiàn)區(qū)域資金平衡，開發(fā)資金主要源于土地出讓預(yù)期增值收益和增量稅收。目前，土地出讓金是城市建設(shè)開發(fā)的主要資金來源，各地方普遍利用土地平衡方式籌措建設(shè)資金，通過銀行貸款或是其他直接融資手段彌補當(dāng)期建設(shè)資金缺口，因此新區(qū)可出讓土地的增值收益是能否實現(xiàn)資金平衡的關(guān)鍵。同時，也應(yīng)對土地出讓金之外的各項城建資金收入規(guī)模進行預(yù)測分析，結(jié)合財政資金增長趨勢與現(xiàn)有債務(wù)償還等情況，總體控制資金風(fēng)險。在資金平衡具體處理上，要明確各類基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施及公益設(shè)施項目的資金來源和回收方式，通過科學(xué)分析建設(shè)成本與土地開發(fā)收益，采取合理的成本分?jǐn)偡绞?，確保資金投入能夠從經(jīng)營性用地出讓或其他途徑得到回收。

4、合理安排建設(shè)開發(fā)計劃。區(qū)域綜合開發(fā)主要利用基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施的先期投資建設(shè)，通過功能性項目的帶動效應(yīng)，提升周邊土地價值，配以合理的土地出讓時序，回收資金并進行項目滾動開發(fā)。合理安排建設(shè)開發(fā)計劃，要做好以下幾個方面：

首先，要做好資金平衡安排。資金平衡需要考慮兩個問題：一是建設(shè)資金在空間投放和時間配置上的效率，二是土地出讓的時機與土地價值增量。其次，要注意各種因素匹配問題。總體來說，基礎(chǔ)設(shè)施配套速度與成熟度應(yīng)與城市附屬功能開發(fā)相適應(yīng)，過度匹配會造成資金投入低效率，而匹配不足則會導(dǎo)致土地出讓價值不合理，由此建設(shè)開發(fā)時序不僅關(guān)系到項目資金風(fēng)險，更直接關(guān)系城市開發(fā)建設(shè)的成敗。最后，還要注意具體操作中的問題。應(yīng)通過城市規(guī)劃控制大型公共設(shè)施周邊的土地，適度對片區(qū)主導(dǎo)功能先期進行投資建設(shè)，以帶動周邊地區(qū)從屬功能的配套開發(fā)，全面實現(xiàn)土地價值提升，實現(xiàn)城市功能并達到資金平衡的目標(biāo)。

四、搞好區(qū)域綜合開發(fā)投融資規(guī)劃建議

天津南淀城市公園及周邊地區(qū)位于天津市規(guī)劃北部新區(qū)東南部，四至范圍為東至規(guī)劃外環(huán)線東北部調(diào)整線，南至京津塘高速，西至規(guī)劃津圍快速路，北至北環(huán)鐵路以南規(guī)劃路，規(guī)劃總用地面積約8.5平方公里。該地區(qū)具有良好的區(qū)位優(yōu)勢，處于京濱產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展軸與西部城鎮(zhèn)發(fā)展帶交點，是天津市中心城區(qū)北部門戶，比鄰濱海國際機場，連接中心城區(qū)、濱海新區(qū)及北京交通十分便捷，具有良好的區(qū)位優(yōu)勢。

南淀地區(qū)規(guī)劃定位以生態(tài)城市公園為核心，打造自然生態(tài)、康體療養(yǎng)、休閑娛樂、旅游度假于一體的生態(tài)城區(qū)?！笆濉逼陂g，天津市重點推進北部新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及開發(fā)建設(shè)，南淀地區(qū)作為北部新區(qū)起步區(qū)，其開發(fā)對于建設(shè)生態(tài)宜居城市，提升城市載體功能，拉動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用。結(jié)合該地區(qū)綜合開發(fā)研究，對區(qū)域綜合開發(fā)投融資規(guī)劃提出如下建議。

1、組建平臺公司實施區(qū)域綜合開發(fā)建設(shè)。按照“政府推動、市場引導(dǎo)、企業(yè)運作”的原則，由政府出資成立項目公司作為區(qū)域綜合開發(fā)建設(shè)主體，統(tǒng)籌整合城市開發(fā)系統(tǒng)的資源配置和利益平衡，通過對公共資源在空間上和時間上形成最優(yōu)配置，對所涉及的不同利益主體在利益目標(biāo)訴求上有效平衡，保證開發(fā)系統(tǒng)持續(xù)良好運轉(zhuǎn)。項目公司具體負(fù)責(zé)區(qū)域土地整理和開發(fā)，市政基礎(chǔ)設(shè)施和重點公共服務(wù)配套設(shè)施的投融資、建設(shè)和經(jīng)營管理，以及項目內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的招商引資等。

2、采用區(qū)域自平衡模式統(tǒng)籌土地資源。公園生態(tài)資源、旅游與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)互動發(fā)展是南淀地區(qū)實施綜合開發(fā)獨具特色且核心的資源，此種資源稟賦滿足了自平衡運作條件，也對土地資源的規(guī)劃統(tǒng)籌提出了明確要求。在城市規(guī)劃設(shè)計中適度增加公園周邊配套的經(jīng)營性土地及公園內(nèi)配套的經(jīng)營性項目，并將區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金納入周邊經(jīng)營性用地出讓成本，并返還經(jīng)營性用地出讓金政府凈收益，解決建設(shè)開發(fā)資金問題。

3、實施多元化融資方式籌措建設(shè)資金。新區(qū)開發(fā)的系統(tǒng)性決定了不能過度依賴單一融資方式，應(yīng)該在項目自身特性的基礎(chǔ)上，先確定融資原則和融資對象等因素，再選擇融資方式。南淀地區(qū)可以采用區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施政府回購方式，由融資平臺通過發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)和定向私募等方式籌措項目資本金，通過銀行貸款解決其他建設(shè)資金，以土地收益作為還款保證。

4、打造文化產(chǎn)業(yè)項目助推區(qū)域開發(fā)建設(shè)。南淀地區(qū)位于規(guī)劃新區(qū)，區(qū)域內(nèi)缺乏有效的產(chǎn)業(yè)支撐，僅靠基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動，難以發(fā)揮其位于京濱綜合發(fā)展軸線的區(qū)位優(yōu)勢。需要結(jié)合公園與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的契合點，即文化娛樂、旅游休閑的發(fā)展定位，立足天津歷史文化資源的充分挖掘與融合，引進世界知名的大型文化產(chǎn)業(yè)項目為發(fā)展支撐，打造核心文化產(chǎn)業(yè)，通過內(nèi)核集聚效應(yīng)匯集新的城市資源，并帶動區(qū)域綜合開發(fā)高品質(zhì)發(fā)展。

參考文獻：

[1] 李偉、陳民.投融資規(guī)劃——架起城市規(guī)劃與建設(shè)的橋梁[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2009.

[2] 王青.以大型公共設(shè)施為導(dǎo)向的城市新區(qū)開發(fā)模式探討[J].現(xiàn)代城市研究，2008，（11）.

[3] 張超、陳民.用投融資規(guī)劃方法指導(dǎo)新城建設(shè)[J].中國投資，2007，（07）.

[4] 王金軍、陳華.國內(nèi)外新城開發(fā)模式及機制比較研究[J].山東社會科學(xué)，2006，（09）.