鄂粵兩省法治政府建設指標體系比較研究及啟示

張朝霞

摘 要：文章采取文本分析的方法，通過圖表反映鄂粵兩省法治政府建設指標體系的差異和共同點，并進行比較分析和研究。對比兩省法治政府建設指標體系可以發(fā)現(xiàn)法治政府指標體系在我國地方發(fā)展演進的脈絡并從中獲得有益的啟示。

關鍵詞：鄂粵兩??；法治政府；建設；指標體系；

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2013）06-0110-06

2010年6月6日湖北省發(fā)布《湖北省法治政府建設指標體系（試行）》，為全國第一個發(fā)布“法治政府建設指標體系”的省[1]。時隔三年，廣東省2013年6月1日正式施行《廣東省法治政府建設指標體系（試行）》[2]。由于各地的立法都是在結合本省實際又借鑒了其他省市的經(jīng)驗而制定的，后制定的省份更能集思廣益地反映其他地方立法及自身實踐過程中有關法治政府建設指標體系的不斷完善和發(fā)展。對比鄂粵兩省法治政府建設指標體系，對后面的省區(qū)乃至中央層面的“法治政府建設指標體系”定會有所啟示。

一、鄂粵兩省法治政府建設指標體系的框架比較

從字數(shù)上看《湖北省法治政府建設指標體系（試行）》全文共有9340字，《廣東省法治政府建設指標體系（試行）》全文共有7760字。通過對鄂粵兩省法治政府建設指標體系框架比較，可以得出以下結論：

（一）兩者共同點

一是兩省的法治政府建設指標體系都帶有“試行”兩字，說明兩省都不認為該指標體系是成熟的、權威的，需要不斷的修訂和完善，將指標體系置于動態(tài)認識上。

二是指標體系的基本結構相似。湖北省稱“本指標體系共設8個大項、35個中項、160個小項的重要指標”。廣東省稱“本指標體系共設8項一級指標，40項二級指標，108項三級指標”。雖然名稱不同，但是可以看出兩省的指標體系均由三個層次的指標構成。

三是兩省都有與指標體系相配套的考核辦法。湖北省在指標體系出臺兩年之后出臺《湖北省依法行政考核辦法（試行）》。廣東省在指標體系出臺的同時，考評辦法同時出臺。說明規(guī)定實體內容的指標體系與作為規(guī)范程序和操作的考評辦法兩者有重要的關聯(lián)性。

（二）兩者區(qū)別

一是立法依據(jù)方面。兩省的基本依據(jù)是《全面推進依法行政實施綱要的通知》（國發(fā)〔2004〕10號）。由于廣東省出臺法治政府建設指標體系較晚，所以其法治政府建設指標體系的依據(jù)反映了國務院的最新的關于加強法治政府建設的規(guī)范性文件和法律、法規(guī)，其依據(jù)更加與時俱進，反映了法治建設最新成果。

二是一級指標體系的構成有共同點也有區(qū)別。其中有六個指標：政府制度建設、行政決策、行政執(zhí)法、社會矛盾治理與化解、行政監(jiān)督、依法行政能力，均得到兩省的考慮，（在本文第二部分中做一比較）。而在其他兩個指標，廣東省是：信息公開、依法行政保障，湖北省則是：政府職能界定與機構職責配置、行政服務（在本文第三部分中做一比較）。

三是廣東省將八個指標的分數(shù)共計為100分。其中政府制度建設（占總分值的15%），行政決策（占總分值的10%），行政執(zhí)法（占總分值的20%），信息公開（占總分值的10%），社會矛盾治理與化解（占總分值的10%），行政監(jiān)督（占總分值的15%），依法行政能力（占總分值的10%），依法行政保障（占總分值的10%）。

二、對兩省六個共同的一級指標體系的比較

（一）制度建設（見表1）

表1 制度建設比較

從表1①所列項目比較可以看出兩省建設法治政府指標體系的異同點：

一是8大指標中，《湖北省法治政府建設指標體系（試行）》對每一指標下設立“目標”，《廣東省法治政府建設指標體系（試行）》對每一指標下設立“基本要求”。對比兩者的“目標”和“基本要求”，湖北省的“目標”更遠大、更宏觀、。廣東省“基本要求”更追求務實和具體，可操作性強。此區(qū)別貫穿在兩省的八大指標中，后不贅述。

二是二級考察指標中，限于篇幅，作者沒有詳細列舉其中的具體內容?？疾炀唧w內容可以看出：湖北省將《立法法》、《規(guī)章制定程序條例》法律和法規(guī)中對地方規(guī)章的立項、起草、審查、決定與公布基本程序內容作為考察的具體內容，關注制定程序中每一個步驟和方式方法的合法性。廣東省將政府立法和規(guī)范性文件加以區(qū)分，將政府立法的考核指標與《立法法》、《規(guī)章制定程序條例》內容呼應，重點規(guī)定了如何“加強規(guī)范性文件監(jiān)督”。實踐中，各地政府頒布的規(guī)范性文件遠遠多于地方規(guī)章。湖北省關注上位法對地方立法規(guī)范要求，廣東省將國家層面立法關注少而在地方適用性強的規(guī)范性文件作為考察內容。可見，廣東省更注重發(fā)揮地方立法的自主性，填補國家立法空白，顯示該項指標內容的擴展性、現(xiàn)實性、針對性。

三是廣東省不僅有實體內容的規(guī)定，而且對各項指標提出“量化指標”，有不同的百分數(shù)的要求。此區(qū)別貫穿在兩省的八大指標中。

（二）行政決策（見表2）

表2 行政決策比較

表2中可以看出：湖北省注意從行政決策權限、內容、制定程序中每一個步驟和方式方法的合法性規(guī)范行政決策。廣東省則是要求系列制度健全、規(guī)范運行、量化指標規(guī)范行政決策。

（三）行政執(zhí)法（見表3）

表3 行政執(zhí)法比較

表3中所列項目以及兩省所列的內容可以看出：兩省都注意了規(guī)范行政執(zhí)法行為的合法、合理。

湖北省規(guī)定健全行政許可、行政征收、行政檢查、行政處罰、行政強制、行政處罰裁量權細化量化指導標準基本建立等行政執(zhí)法行為制度，同時對相對集中許可權和處罰權制度進行創(chuàng)新。

廣東省在以下方面有更多更新的要求：如依法下放行政管理職權，減少行政執(zhí)法層級，基層行政執(zhí)法能力得到提高。完善行政執(zhí)法爭議協(xié)調機制，及時解決行政執(zhí)法主體之間在實施法律、法規(guī)、規(guī)章過程中產(chǎn)生的爭議。遵循行政執(zhí)法委托規(guī)則，嚴格按照法定條件、法定程序和法定方式辦理行政執(zhí)法委托事項。嚴格執(zhí)行“罰繳分離”、“收支兩條線”和罰沒物品依法處理制度等。行政執(zhí)法主體及其執(zhí)法人員依法當場收繳罰款的，向當事人開具省財政部門統(tǒng)一監(jiān)制的罰款收據(jù)。

從上述對比中可以看出：就行政執(zhí)法，湖北省關注制度完善，廣東省更注意執(zhí)法環(huán)節(jié)、執(zhí)法動態(tài)中的行為和程序的如何規(guī)范，注重執(zhí)法措施的落實。

（四）社會矛盾防范和化解（見表4）

表4 社會矛盾防范和化解比較

可以看出：兩省都注意了防范、化解社會矛盾主要機制：湖北省關注人民調解、行政調解、信訪、投訴、行政裁決的作用。廣東省更看重以下制度：建立重大群體性、突發(fā)性社會事件的預警應急機制；建立行政調解與人民調解、司法調解相銜接的大調解聯(lián)動機制；以及行政復議、行政賠償、補償制度等制度。

可見，廣東省將近三年我國的社會矛盾防范和化解最新機制和創(chuàng)新方法規(guī)定予以吸收。

（五）行政監(jiān)督（見表5）

可以看出：兩省都注意權力機關、政協(xié)民主、司法機關、社會和行政執(zhí)法監(jiān)督的制度。不同的是：湖北省將行政問責制看成是加強行政監(jiān)督的一個重要方面。

（六）依法行政能力建設（見表6）

可以看出：兩省都注意干部學法、考試、考查制度、培訓制度的健全，目的是推進領導法治意識增強，行政機關工作人員依法行政能力明顯提高。

三、對兩省兩個不同的指標體系的比較

（一）政府服務對（VS）政府信息

仔細比較會發(fā)現(xiàn)湖北省第五個指標“政府服務”與廣東省第四個指標“政府信息公開”的內容相似度高：主要體現(xiàn)在信息公開和提供信息的服務上。

對比兩省的內容：廣東省圍繞《政府信息公開條例》將其機制、公開的方式和程序進一步細化。湖北省認為政府信息公開是行政服務的重要機制，兩者有包含的關系。

立法中對政府信息公開有明確的上位法的規(guī)范，但是對行政服務沒有規(guī)定。筆者認為行政服務的提法不是法律中約定成俗的一個概念。服務的意識應當貫徹整個執(zhí)法中，單列出來不夠嚴謹和科學。

（二）兩省各自設立的獨立指標體系

1. 湖北省第一個指標——政府職能界定與機構職責配置。

目標：實現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，政府與市場、政府與社會的關系基本理順，政府的經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能基本到位。政府及其部門的職能、權限和責任明確，行政崗位職責配置規(guī)范化。有四個具體指標：（1）政府職能依法界定。（2）機構依法設置。（3）機構職責依法確定。（4）人員編制依法核定。

2. 廣東省第八個指標——依法行政保障。

基本要求：依法行政（法治政府建設）工作的領導協(xié)調機制健全，規(guī)劃部署到位；推進依法行政的具體措施得力，督促檢查到位；具體負責推進依法行政的工作機構健全，責任分工到位；依法行政工作經(jīng)費落實，財政保障到位。有以下五個具體指標的要求：（1）加強組織領導和相關保障。（2）規(guī)劃部署依法行政工作。（3）執(zhí)行依法行政報告制度。（4）建立健全依法行政考評機制。（5）量化指標。政府常務會議、部門辦公會議每年聽取依法行政工作匯報不少于1次。社會公眾對本機關依法行政工作的總體滿意度（滿意率+基本滿意率）達80%以上。

四、結論與啟示

（一）兩省法治政府建設指標體系的構建都豐富和發(fā)展了我國法治政府的內涵

兩省的法治政府建設指標體系都反映出以下亮點：一是劃分了法治政府建設的基本要素。指標體系的8個大項為一級指標，一級指標之下再進一步細化二級指標和三級指標。二是明確“目標”和“基本要求”。即對每項一級指標均提出基本要求，明確工作目標。如制度建設的廣東省的基本要求是：“政府立法、制定規(guī)范性文件的科學性、民主性明顯增強，質量明顯提高”。三是細化了依法行政規(guī)范。以國務院《全面推進依法行政實施綱要》和行政處罰法等綜合法律法規(guī)等為依據(jù)，把各項依法行政任務予以分解和細化，充分考慮了國務院的相關依法行政的指導性文件中的立法精神、理念及其具體的要求，規(guī)范內容涵蓋法治政府建設各個環(huán)節(jié)。

（二）法治政府建設指標體系建設顯示出以下功能

1. 總結功能，為法治政府建設積累了有益經(jīng)驗?！吨笜梭w系》以細化、量化法治政府建設中的原則要求為著眼點，運用科學標準，選擇和確定具有代表性的重要指標，組成指標體系，綜合測算政府依法行政水平和執(zhí)法能力。以上述兩地為例：在制定指標體系時以各地各部門法治政府建設指標評估結果進行橫向、縱向比較分析，及時發(fā)現(xiàn)了依法行政工作做得好的先進典型并總結推廣其經(jīng)驗、發(fā)揮其示范帶頭作用[3]126-127。

2. 評價功能，為法治政府建設設定考核標準。推進依法行政工作中凸顯的問題不僅為社會各界所普遍關注，而且直接關系到法治政府建設目標能否實現(xiàn)及實現(xiàn)的進度?！吨笜梭w系》就是試圖建立一個較為客觀、能為人們認可與接受的衡量標準，以此來測評一定時期內各地推進依法行政的措施是否得力，效果是否明顯，進而對當?shù)胤ㄖ握ㄔO的水平作出適當、準確的評估和判斷[3]126-127。

3. 示范功能，為推進法治政府建設起到示范效應。各地推進依法行政工作進展的不平衡。目前，一些相對較為發(fā)達的地方政府在法治政府建設方面走在前列，提出了“地方法治政府”的概念。并在遵循法治統(tǒng)一原則下，選取對本地區(qū)法治政府建設起決定性作用或者有重大影響的核心指標構建地方法治政府指標體系。實踐中，發(fā)現(xiàn)地方法治政府指標體系建設存在的問題并及時提出對策加以改進，增強指標體系的針對性和可操作性，逐步完善法治政府指標體系的設計和運作，這為構建中央法治政府指標體系提供寶貴的經(jīng)驗，并產(chǎn)生強大的示范效應[4]。

4. 引導功能，為法治政府建設指明努力方向。法治政府的指標體系通過變虛為實、變抽象為具體，宏觀與微觀相結合，將法治政府原則轉化為易于操作、易于判別的具體標準，引導各級行政機關及其工作人員朝著共同的方向努力，成為推進法治政府建設的內在驅動力[5]。

5. 預測功能，為法治政府建設分析發(fā)展走向。借助法治政府建設指標體系的評估結果，可以掌握法治政府建設中各項指標的變化情況和規(guī)律，從而預測依法行政的發(fā)展態(tài)勢和未來走向[6]。

法治政府建設指標體系對于全面推進依法行政工作和法治政府建設具有引導、評價和預測功能，發(fā)揮著規(guī)范、激勵和督促作用。

（三）廣東省的法治政府建設指標體系將考評結果設定量化指標，將指標體系從定性考核向定量考核轉變

廣東省的法治政府建設指標體系設定了定量指標。為增強今后依法行政考核的操作性，指標體系除規(guī)定定性指標外，還規(guī)定了量化指標。定性指標主要明確工作規(guī)范，定量指標主要反映工作效果。每個一級指標分三類內容：一是基本要求；二是工作規(guī)范。（占本級指標的80%）；三是工作效果。即量化指標，如社會公眾的滿意度評價情況等。（本級指標的20%）。量化指標的設定使得政府通過分數(shù)得出結論，增強評價的客觀性和人們對其的感性認識。

（四）兩省的法治政府建設指標體系對指標的認識有一定的差異

從上面的系列的表格中反映出的內容可以看出，兩省雖然都設定了八個方面的指標，但是還是有兩個指標表述不同?？梢姡鞯卦谥贫ㄖ笜梭w系時會有許多差異，只要基本的法治理念相同，應當允許各地有新的創(chuàng)新，可以將各省的經(jīng)驗變成其他地方乃至全國的經(jīng)驗，也反映出我國法治政府建設指標體系的原則性、靈活性、創(chuàng)新性的結合。

（五）實體內容要與程序內容相配套，才能保障實體內容的落實

配合法治政府建設指標體系的出臺，2013年4月12日廣東省政府公布了《廣東省依法行政考評辦法》[7]，考評每年組織一次。其中，邀請代表、委員、新聞媒體等給政府依法行政工作“打分”成為一大亮點。依法行政考評采取行政系統(tǒng)內部考核與社會評議相結合、上級考核與被考評對象自查相結合、書面審查與實地考察等相結合、定性評價與定量考核相結合的方式進行。關于考評的結果和法律責任規(guī)定：依法行政考評主體應將考評結果在行政系統(tǒng)內部進行通報，對評定為優(yōu)秀等次的被考評對象予以表彰，對評定為一般等次并且考評綜合得分未達60分的被考評對象予以批評，并在有關政府門戶網(wǎng)站或者新聞媒體予以公示?？荚u結果被評定為一般等次并且考評綜合得分未達60分的，由考評主體責令其限期整改，并建議相關機關取消被考評對象當年度各項評選優(yōu)秀、先進、模范單位等資格。被考評對象拒不落實整改，或者連續(xù)兩年考評綜合得分未達60分的，依法追究被考評對象主要負責人和相關責任人員的責任。被考評對象在考評工作中弄虛作假、隱瞞事實或者消極應付的，依法追究其主要負責人和相關責任人員的責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。

湖北省在制定法治政府建設指標體系兩年之后，制定了配套考核評價辦法?？己宿k法和結果評價的科學性、實效性、應用性和可操作性決定了法治政府建設指標體系的落實。

（六）法治政府建設指標體系建設中反映的問題

法治政府建設指標是否科學？應該如何設計？應該設定哪些內容？哪些內容不該設定？給予的分數(shù)比值是否科學？指標體系考評的科學性是什么？對考評結果應當如何使用？指標體系設計客觀性、權威性如何保障？以及社會的認可程度等等問題需要我們進一步探討。

注釋：

①本文中表1至表6中采用的中文數(shù)字符號（如（五）、（九）等）和阿拉伯數(shù)字符號（如11、25等），均出自《湖北省法治政府建設指標體系（試行）》與《廣東省法治政府建設指標體系（試行）》。

參考文獻：

[1]許應鋒，陸宜峰.全國第一個省級法治政府建設指標體系在鄂誕生[EB/OL].（2010-06-23）[2013-07-10]，http：//hb.qq.com/a/20100623/001978.htm.

[2]廣東省出臺《廣東省法治政府建設指標體系（試行）》[EB/OL].[2013-07-10]http：//www.law-lib.com.

[3]《北京市依法行政考核評價指標體系研究報告》課題組.依法行政考核評價指標體系[J].行政法學研究，2009（1）：126-127.

[4]戢浩飛.法治政府指標評估體系研究[J].行政法學研究，2012（1）：75.

[5]袁曙宏.關于構建我國法治政府指標體系的設想[J].國家行政學院學報，2006（4）：12-13.

[6]陳洪波.湖北省法治政府建設指標體系（試行）》解讀[EB/OL].[2013-05-25]http：//news.cnhubei.com/gdxw/201006/t1248383.shtml.

[7]廣東省依法行政考評辦法[EB/OL].（2013-04-12）[2013-07-20]http：//zwgk.gd.gov.cn/006939748/201304/t20130412372119.html.

Comparison and Inspiration of Construction Index System of Government

by law in Hubei and Guangdong Provinces

Zhang Chaoxia

（Northwest University for Nationalities， Lanzhou， Gansu， 730030）

Abstract： The article adopted text analysis， and reflect the differences and similarities of construction index system of government by law of Hubei and Guangdong provinces through charts and comparative analysis and research. Through the comparision of the index system of government by law in local development process， we can be inspired by it.

Keywords： Hubei and Guangdong provinces， government by law， construction， index system