推行土地整合實踐研究

農(nóng)積堅

摘 要：廣西崇左市屬于典型的喀斯特地貌，山多地少。為破解田地塊小、田埂多、零星分散難題，崇左市近年大力推行土地整合工作，探索出了“上龍模式”、合作社模式、企業(yè)承包模式、民政企聯(lián)袂模式等成功經(jīng)驗，取得了減少用工量和生產(chǎn)成本，推動機械化、規(guī)模化和專業(yè)化，增加面積產(chǎn)量和收益，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村科學發(fā)展等顯著成效，但也存在思想觀念滯后、整合成本攀升等困難和問題。要加快推進土地整合工作，必須切實解決好思想觀念、整體推進、農(nóng)民利益、資金缺口以及持續(xù)推進等問題。

關(guān)鍵詞：廣西崇左市；土地整合；農(nóng)業(yè)

中圖分類號：F301.21 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2013）06-0124-04

在市場經(jīng)濟條件下，土地不僅是稀缺的資源，也是一筆巨大的資產(chǎn)。2013年3月，國務院總理李克強在考察江蘇常熟市古里鎮(zhèn)田娘農(nóng)場時指出：從土地里是可以產(chǎn)出“黃金”的，但是有個條件，小塊地不行，要大塊，要出規(guī)模。近年來，崇左市委市政府在全市范圍內(nèi)大力推行土地整合，成效顯著，有力地促進了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展。

一、推行土地整合的背景與原則

（一）推行土地整合的背景

崇左市屬于典型的喀斯特地貌，山多地少，田地塊小、田埂多、零星分散，非常不利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。1996年，龍州縣上龍鄉(xiāng)弄農(nóng)屯5戶農(nóng)戶率先進行土地“小塊并大塊”整合，拉開了崇左市實施土地整合的序幕。土地“小塊并大塊”整合即自然屯在堅持農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度下，通過召開村民大會討論，在三分之二以上成員同意的前提下，鏟除各農(nóng)戶在同一區(qū)域內(nèi)的若干地塊田埂、田間小道和水利渠道，整合成大塊土地后再重新分配給農(nóng)戶，取得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益。崇左市委市政府在總結(jié)龍州縣土地整合做法的基礎上，決定向全市推行實施。崇左市土地整合的做法不僅實用價值良好，而且可操作性強，很快成為廣西土地整合的典范，《農(nóng)民日報》、《中國財經(jīng)報》等媒體紛紛報道崇左市土地整合做法，2010年中央農(nóng)村工作領導小組辦公室調(diào)研組到崇左調(diào)研，稱贊龍州土地整合模式“開了全國先河”、“在中國是首例”。據(jù)統(tǒng)計，截至2013年3月，全市土地整合總面積累計為76.5萬畝，占全市耕地總面積779萬畝的10.18%[1]。

（二）推行土地整合遵循的原則

崇左市推行土地整合，要求各縣（市、區(qū)）要遵循以下五個基本原則。一是堅持農(nóng)民主體、政府引導、依法依規(guī)、群眾自愿原則。把握政策法規(guī)，依照國家法規(guī)政策，各級政府鼓勵和引導農(nóng)民在“依法、自愿、有償”的原則下，進行土地流轉(zhuǎn)，著力解決流轉(zhuǎn)農(nóng)民的后顧之憂。二是堅持公開、公平、公正、誠實信用和民主管理原則。進行土地整合的信息要公開，要嚴格按照土地整合的條件和程序辦事，同等地對待每一戶農(nóng)戶，不得厚此薄彼，親親疏疏。要求參與土地整合各方都要誠實守信，不得有欺騙、背信的行為。三是堅持從實際出發(fā)、因勢利導、因地制宜、穩(wěn)妥推進原則。四是堅持“三個不變”原則。保留原有分地人口不變原則，保留原有耕地面積不變原則，保留原土地性質(zhì)、用途不變原則。五是堅持提高農(nóng)業(yè)綜合效益原則。積極引導和鼓勵土地向種田種蔗能手、種養(yǎng)大戶和農(nóng)民專業(yè)合作組織集中，實行標準化、規(guī)范化、集約化生產(chǎn)和經(jīng)營，提高土地利用率和農(nóng)業(yè)綜合效益。

二、推行土地整合的模式與成效

（一）崇左市目前推行土地整合的主要模式

1.“上龍模式”。以龍州縣上龍鄉(xiāng)的做法為主。即根據(jù)“大家事、大家議，群眾辦、群眾管”的原則，首先由村民小組長或黨員發(fā)起耕地調(diào)整建議并將土地調(diào)整方案提交村民大會或村民代表大會進行民主討論，確定地塊分配起點、抽簽方式、各農(nóng)戶對地塊進行簽字認可等程序，使方案更趨合理，并獲得2/3以上的村民同意通過后才實施，在保證農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的合法性、保障農(nóng)民合法利益的同時，有效避免了權(quán)屬糾紛。這種模式要求不改變原有土地承包總面積，只改變地塊的地理位置，“小塊并大塊”將其整合到一塊。該鄉(xiāng)弄農(nóng)屯完成耕地“小塊并大塊”調(diào)整后，連片種植黑皮果蔗520畝，并配套建設滴灌設施，進行機械化耕作，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化管理，種植的果蔗每畝平均產(chǎn)量達到8噸，每畝地可增收3000元。

2.合作社模式。即成立合作社，由上百戶農(nóng)戶整合，由農(nóng)戶合作經(jīng)營。扶綏縣東門鎮(zhèn)岜樓村朝陽屯，在政府的支持下，全民自愿，在核清各戶土地面積，明確等級的基礎上，以土地入股的形式組建了甘蔗、林業(yè)、糧食、蔬菜、養(yǎng)殖、服務和對外招商等農(nóng)村專業(yè)合作社。甘蔗專業(yè)合作社以“小塊并大塊”的形式合并土地，實行連片種植經(jīng)營。林業(yè)經(jīng)營合作社把村邊、路旁、山河邊以及高坡地利用起來，開發(fā)種植速豐林。糧食、蔬菜經(jīng)營專業(yè)合作社，整合部分水源充足、比較肥沃的土地，連片開發(fā)利用，實行統(tǒng)一種植時間，統(tǒng)一施肥用藥，統(tǒng)一包裝上市，發(fā)展蔬菜、食用菇、花草等“短、平、快”項目。

3.企業(yè)承包模式。即由大企業(yè)承包農(nóng)民的土地，農(nóng)民成為企業(yè)的用工者。江州區(qū)馱盧鎮(zhèn)連塘村安定屯五千畝土地流轉(zhuǎn)給廣西高良科技農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，農(nóng)民則到公司務工或到外地打工。耕地連成一片后，從耕地、鋪膜、培土到收割、裝車等全程實現(xiàn)了機械化、規(guī)模化的經(jīng)營，新種植的甘蔗全部實行水肥一體化滴灌施肥系統(tǒng)。天等縣東平鄉(xiāng)那貫屯由于農(nóng)民外出務工多，致使本屯83畝土地粗放經(jīng)營，經(jīng)濟效益低。后來，該屯群眾將這83畝土地承包下來，還把附近的114畝土地進行整合，形成197畝規(guī)模的土地連片種植甘蔗，年收入超過30萬元。

4.民政企聯(lián)袂模式。即以農(nóng)民為主體、政府引導、企業(yè)推動模式。這是扶綏縣按照“土地整合、規(guī)模經(jīng)營、高效節(jié)水、豐產(chǎn)增收、富民強縣”的工作思路，一手抓土地整合，一手抓甘蔗高效節(jié)水灌溉，形成了甘蔗高效節(jié)水灌溉、土地整合工作齊頭并進的良好局面。在實施中，堅持“誰受益、誰投資”的原則，建立企業(yè)、政府和農(nóng)民共同投資機制，形成制糖企業(yè)、縣財政和受益農(nóng)民三方共同投資。對于土地整合，制糖企業(yè)劃撥專項資金補貼農(nóng)戶300元/畝；對于土地整合后甘蔗高效節(jié)水灌溉工程，制糖企業(yè)、縣財政和受益農(nóng)戶三方分別按50%、30%和20%比例配套出資。同時整合發(fā)改委、國土、水利等涉農(nóng)項目資金捆綁投入，為土地整合提供資金保障。

（二）崇左市推行土地整合的成效

崇左市大規(guī)模實施土地整合，有效促進了全市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

1.減少用工量和生產(chǎn)成本。一是減少用工量。土地經(jīng)過整合，單塊土地面積集中而且大、平整，方便耕種和收獲，避免了原來小塊多處土地需要大量勞動力投入的弊端。據(jù)了解，扶綏縣中東鎮(zhèn)淋和村村民黃太進有耕地面積15畝，土地整合后從原來的28塊地整合為1塊地，過去甘蔗施肥、噴藥一次至少要10天，現(xiàn)在只需要4天就完成了。二是減少生產(chǎn)成本。土地多個小塊歸整為一大塊而且集中在一個地方，農(nóng)民不管是耕種還是施肥都較以前更加便利，而且擴大了某一區(qū)域農(nóng)戶的受益范圍，降低了農(nóng)戶間聯(lián)合投入的成本。

2.推動機械化、規(guī)?；蛯I(yè)化。一是推動機械化耕作。土地整合后，重新規(guī)劃的路網(wǎng)又寬又直，耕地面積又平又大，有利于推動農(nóng)業(yè)機械化精耕細作。二是推動規(guī)?；?jīng)營。開展土地整合和高效節(jié)水灌溉，為實現(xiàn)土地集約化、規(guī)?；?jīng)營提供了可能，一些高新農(nóng)業(yè)技術(shù)可以大面積集中應用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，推動農(nóng)業(yè)向“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效”發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模效益。三是推動專業(yè)化生產(chǎn)。實施土地整合和高效節(jié)水灌溉后，土地的適度集中十分有利于推動農(nóng)業(yè)種植、田間管理、砍伐運輸?shù)葘I(yè)化生產(chǎn)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)代化和信息化提供了堅實的基礎[2]。

3.增加面積、產(chǎn)量和收益。一是增加面積。土地整合后田間大埂、灌溉毛渠不復存在，扣除拓寬路網(wǎng)等用地外，每個土地整合區(qū)增加有效耕地面積達2%以上。近年崇左市開展自治區(qū)批復立項的土地整治項目共193個，土地整治規(guī)模2.7102萬公頃，總投資8.4174億元，通過土地整合，新增耕地面積6652.73公頃。二是增加產(chǎn)量。以甘蔗生產(chǎn)為例，實施土地整合和高效節(jié)水灌溉后，從各縣（市、區(qū)）開展甘蔗驗產(chǎn)情況看，項目區(qū)甘蔗平均畝產(chǎn)達7噸以上，比“靠天吃飯”的蔗田增產(chǎn)2.5噸以上。三是增加效益。土地整合與高效節(jié)水灌溉相結(jié)合，比傳統(tǒng)人工效率提高40倍以上，加快了剩余勞動力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民由此獲得一定的非農(nóng)收益。四是增加收入。以種植甘蔗為例，扶綏縣實施高效節(jié)水灌溉和開展土地整合后，2012-2013年榨季全市甘蔗高效節(jié)水灌溉項目區(qū)新增甘蔗46萬噸，涉及農(nóng)戶2.56萬戶，按甘蔗入廠價480元/噸計，直接新增產(chǎn)值2.208億元。

4.促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村科學發(fā)展。一是促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。通過土地整合，改善了灌溉排水條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)道路通行性，為采用新品種、農(nóng)業(yè)新技術(shù)、使用新型農(nóng)機裝備提供必要的條件，有效解決農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展難題。二是促進生態(tài)環(huán)境改善。根據(jù)耕地分等成果和土地整理項目典型調(diào)查評價，開展土地整合可以提高1-2個耕地等級，提高土地生產(chǎn)力20%以上，有利于改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。三是促進農(nóng)業(yè)基礎設施建設。通過加大農(nóng)田水利基礎設施建設的資金投入，建設更加完善的灌排工程體系，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)旱澇保收的目標創(chuàng)造了條件。四是促進社會主義新農(nóng)村建設。實施土地整合，配套推進涉及村屯的村道、巷道等硬化，進一步亮化、美化了農(nóng)村，促進了農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

三、推行土地整合的困難與問題

崇左市推行土地整合過程中雖然取得了良好的成效，但存在不少困難和問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）思想觀念滯后。崇左市地處山區(qū)，耕地分散，人均耕地少，長期以來形成傳統(tǒng)小農(nóng)意識，部分農(nóng)民仍然抱著“守地為安”的舊思想。部分農(nóng)民對土地互換心存誤解，怕互換整合后的土地不在“自己手里”，政策一變失去承包權(quán)，就會沒有“依靠”、不“安全”，因而對土地整合有一些抵觸。有些農(nóng)民群眾缺乏對實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的長遠認識，寧愿撂荒也不愿把祖宗地整合出去，從而制約土地整體開發(fā)。

（二）收益難以均衡。土地整合的目的就是要發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，而目前農(nóng)村土地在二輪承包期間都分散在各戶手中，一些地方采取就近發(fā)包的原則，農(nóng)民承包地與居住地鄰近，便于耕作。土地整合過程中，由于各農(nóng)戶的利益畢竟還存在差異，各農(nóng)戶誰都希望整合后，自己分到的地塊是既肥沃又交通便捷，因此“釘子戶”仍然存在?，F(xiàn)實中往往是整合的規(guī)模越大，調(diào)劑解決的難度越大。

（三）整合成本攀升。由于土地整合涉及到地類的確定、機耕道和水利的規(guī)劃及地表農(nóng)作物的補償，資金投入較大，相應的資金投入不足，造成了許多村在土地整合中普遍面臨著資金缺乏的問題。同時由于農(nóng)業(yè)收入比較低，農(nóng)業(yè)開發(fā)面臨自然和市場雙重風險，面對土地整合上升的成本，一些原本參與土地流轉(zhuǎn)的企業(yè)退縮了，使土地整合工作加大了難度。

（四）政策依據(jù)不全。土地整合是一項涉及面廣、政策性強的工作，雖然中央對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作了“依法、自愿、有償”的原則規(guī)定，但各地情況不一，在整合程序、手段、檔案管理等具體操作方面沒有實施細則，缺乏規(guī)范性和約束力；再則政府并沒有適時出臺一些扶持政策，實行一些專項獎勵制度，相關(guān)部門也沒有明確如何為規(guī)模經(jīng)營戶提供技術(shù)和幫助其融資等優(yōu)惠條件；同時，由于管理機制不健全，操作不夠規(guī)范，鄉(xiāng)村兩級引導和服務不到位，容易出現(xiàn)各種矛盾糾紛。

四、推行土地整合的對策

當前崇左市的土地整合正處在一個關(guān)鍵時期，要加快推進土地整合工作步伐，筆者認為，應做好以下幾方面工作。

（一）堅持群眾路線，動員群眾，切實解決好思想觀念問題。土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，農(nóng)民愿意不愿意是土地流轉(zhuǎn)成敗的關(guān)鍵。要結(jié)合當前全黨深入開展以為民務實清廉為主要內(nèi)容的黨的群眾路線教育實踐活動，積極宣傳群眾，動員群眾，組織群眾，依靠群眾，一方面要打破傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟意識，牢固樹立發(fā)展觀念、創(chuàng)新觀念、市場觀念、效益觀念。另一方面要正確引導，規(guī)范管理，強化服務，切實將農(nóng)民的積極性保護好、引導好，使農(nóng)戶從“要我整合”變?yōu)椤拔乙稀?。同時，加大各種相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，積極引導農(nóng)民在依法、自愿、有償?shù)脑瓌t下進行土地整合。

（二）堅持科學規(guī)劃，突出重點，切實解決好整體推進問題?？茖W規(guī)劃是實施土地整合的基礎，也是項目施工的依據(jù)。必須根據(jù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要，以及土地資源承載能力和發(fā)展可能，科學編制土地整合規(guī)劃，科學確定工程措施和類型，做到經(jīng)濟上合理，技術(shù)上可行，區(qū)分輕重緩急，有計劃、按步驟的分期分批組織實施。要重點安排在群眾覺悟高、經(jīng)濟基礎好、高效農(nóng)業(yè)和高效節(jié)水灌溉條件好、土地整合和資金整合條件好、具有顯著示范作用的片區(qū)進行，力爭“建一片，成一片，發(fā)揮效益一片，輻射推廣一大片”。尤其是要以綜合示范片建設為基地，以縣為單位通過資金整合、集中投入、整體推進戰(zhàn)略，實現(xiàn)土地整合由面上建設向重點建設轉(zhuǎn)變、由單項突破向整體推進轉(zhuǎn)變。

（三）堅持因地制宜，選準時機，切實解決好農(nóng)民利益問題。實施土地整合時，一般都是在現(xiàn)有的耕地上進行，丈量面積、重新劃分土地以及修建道路、鋪設管道等都需要投入一定的人力、物力且占用一定的時間。從崇左市扶綏縣實踐經(jīng)驗看，甘蔗的砍運期一般在每年的11月下旬至次年的4月上旬，這個時間農(nóng)民普遍都忙于甘蔗的砍運及其它農(nóng)活。因此，實施土地整合項目時，要考慮農(nóng)時季節(jié)，適當選擇項目實施的最佳時間，避免項目施工與農(nóng)作物采收相沖突，延誤項目施工進度，或增加青苗補償，提高項目成本。同時，為保證土地流轉(zhuǎn)工作正常進行，達到農(nóng)民致富增收的目的，要堅持以市場為導向，以優(yōu)化配置土地資源為目標，以取得經(jīng)濟效益為根本，根據(jù)土地具體情況，確定適合自身特點的流轉(zhuǎn)方式。

（四）堅持政策引導，投入到位，切實解決好資金缺口問題。保障投入是實施土地整合的基本前提。要始終將政策扶持作為土地整合的重要抓手，因地制宜、因情施策，深入貫徹落實中央一號文件精神和各項涉農(nóng)、強農(nóng)惠農(nóng)政策，在土地整合流轉(zhuǎn)和資金、科技、人才等投入方面出臺一系列針對性強、易操作的支持項目實施的配套政策措施，按照“以項目資金和受益企業(yè)為主，以財政投入和受益農(nóng)戶為輔”的思路，加強宣傳和引導，努力消除農(nóng)民的各種疑慮，充分調(diào)動他們的積極性，為項目順利有效實施提供重要的保障。研究出臺由企業(yè)、政府和農(nóng)民三方按比例共同投入資金開展項目建設的政策文件，形成工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的良好工作機制。同時，要加強項目資金管理，堅決杜絕擠占、挪用、截留、滯留和套取項目資金等問題發(fā)生，提高資金使用效益

（五）堅持強化領導，明確責任，切實解決好持續(xù)推進問題。實施土地整合涉及方方面面，是復雜的綜合性工作。為此，各級黨委政府要認真負起農(nóng)業(yè)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的工作責任，成立專門的領導班子，加強相關(guān)法律知識的宣傳，及時發(fā)現(xiàn)新情況、研究新情況、解決新問題，制定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的措施，形成規(guī)范、配套的流轉(zhuǎn)管理辦法和經(jīng)常性的工作制度，積極地去引導、實施、管理和監(jiān)督。一是規(guī)范工作程序。進一步做好規(guī)范土地承包管理、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同、規(guī)范土地整合程序、規(guī)范政府行為等“四個規(guī)范”，切實做到“引導而不強迫，扶持而不干預，參與而不包辦”，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素優(yōu)化組合，保障農(nóng)民權(quán)益。二是樹立土地整合典型，用先進典型事例為全市參與土地整合流轉(zhuǎn)的企業(yè)和農(nóng)戶樹立榜樣，讓排斥、疑惑的農(nóng)戶消除顧慮，積極投身土地流轉(zhuǎn)之中，夯實土地流轉(zhuǎn)的群眾基礎。三是積極探索建立健全長效管理機制。要積極推動土地整合管理改革，探索建立長效的運行機制，確保工程長期發(fā)揮效益。

參考文獻：

[1]黃獻山.崇左市土地整合流轉(zhuǎn)總面積逾76萬畝[N].左江日報，2013-06-04.

[2]賀 斐，等.合并的力量——廣西崇左市“小塊并大塊”土地整治工作調(diào)研報告[J].中國土地，2012（7）：48.

Research on Promoting Land Integration

——A Case of Chongzuo City of Guangxi

Nong Jijian

（Party School of Fusui County Committee of C.P.C.， Fusui， GuangXi 532100）

Abstract： Chongzuo is a city with typical karst characteristics， more mountains but less lend. In order to solve the difficulties， Chongzuo vigorously promote land integration in recent years and to explore a shanglong pattern， cogerative asency mode， business contract model， wihch reduce the amount of labor and production costs， and promote mechanization， scale and specialization， increas productivity and profit and promote scientific development of agriculture and rural areas， but there are still some problems， lagged ideology， integration costs and other difficulties. To accelerate the integration of land， it has to effectively solve ideology， progress promotion， the interests of farmers， as well as funding gap and other problems.

Keywords： Guangxi Chongzuo City， land integration， agriculture