資源環(huán)境監(jiān)管視角下的行政檢察監(jiān)督

王雅琴

摘 要：2013年6月，最高人民法院和最高人民檢察院頒布實施的《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，再次將人們的視線引向政府對資源環(huán)境監(jiān)管職責的落實：環(huán)境監(jiān)管失職將受到嚴懲。在資源環(huán)境監(jiān)管領域，目前我國立法只規(guī)定了行政監(jiān)管責任，對有關行政監(jiān)管權力行使的行政檢察監(jiān)督卻缺乏相應的立法。加強行政檢察監(jiān)督，有助于促進政府依法嚴格履行保護資源環(huán)境、防止有關權力濫用的監(jiān)管職責。

關鍵詞：資源環(huán)境保護；政府監(jiān)管；行政檢察監(jiān)督

中圖分類號：D922.114 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2013）06-0104-06

2013年6月，最高人民法院和最高人民檢察院頒布實施的《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“兩高司法解釋”），不僅對政府如何嚴格落實資源環(huán)境監(jiān)管職責提出了新課題，而且也對如何對政府嚴格落實資源環(huán)境監(jiān)管責任實施監(jiān)督提出了新課題。

一、“兩高司法解釋”確立環(huán)境保護檢察監(jiān)督權的合法地位

應當說，我國立法一直對保護資源環(huán)境比較重視，如有關經(jīng)濟立法、行政立法中都規(guī)定了嚴格的且比較完善的資源環(huán)境監(jiān)管制度。資源環(huán)境監(jiān)管失職入罪，可以追溯到1997年修訂《刑法》之時，但是當時有關問題并未引起廣泛的關注。不僅刑事立法對有關資源環(huán)境監(jiān)管失職罪有追責規(guī)定，我國有關資源環(huán)境保護的法律大多也都有類似規(guī)定。然而，改革開放30多年來，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，資源環(huán)境的破壞和污染問題一直未能得到有效解決，不僅情況沒有好轉，局部地區(qū)甚至還在惡化。這與資源環(huán)境監(jiān)管失職有著直接的關系。本次頒布實施的“兩高司法解釋”對我國《刑法》有關環(huán)境監(jiān)管失職入罪的具體認定標準進行了明確：刑法第408條規(guī)定的行為，具有該解釋第1條第六項至第十三項規(guī)定情形之一的，應當認定為“致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果”。明確定罪的標準，目的在于加大對資源環(huán)境監(jiān)管失職犯罪的打擊力度，促進資源環(huán)境監(jiān)管權力的有效行使，加強對資源環(huán)境監(jiān)管瀆職的監(jiān)督。

我國《刑法》第408條和“兩高司法解釋”的規(guī)定，是檢法配合實施的監(jiān)督，實質(zhì)是司法監(jiān)督，追究的是個人的刑事責任。但是，應當看到，這里的有關國家機關工作人員應當履行的資源環(huán)境監(jiān)管職責，實質(zhì)是其所在部門應當依法履行的資源環(huán)境行政監(jiān)管職能。“兩高司法解釋”的頒布實施，不僅體現(xiàn)了從嚴打擊污染環(huán)境犯罪的立法精神和國家確實要治理資源環(huán)境污染的決心，也將對資源環(huán)境監(jiān)管的檢察監(jiān)督“提上了日程”。

按照我國權力體系的制度設計，目前司法權監(jiān)督行政權的范圍較小，只有人民法院在行政訴訟、非訴執(zhí)行案件中對有關具體行政行為的合法性審查的間接監(jiān)督以及檢察機關對行政機關工作人員的法紀監(jiān)督等。加強懲治與防范“資源環(huán)境污染犯罪”，需要“強化行政機關與司法機關的有效配合，實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的有序銜接”（“兩高司法解釋”新聞發(fā)布稿中最高人民法院新聞發(fā)言人孫軍工語），而通過司法解釋將“環(huán)境監(jiān)管失職犯罪”明朗化、具體化，也意味著司法權對行政權監(jiān)督范圍的進一步擴大，更意味著檢察權對行政權監(jiān)督范圍的進一步加強，即實際上是對負有資源環(huán)境監(jiān)管職責的主管部門及其工作人員實施的監(jiān)督。擴大司法監(jiān)督行政的范圍，對于完善我國行政法制監(jiān)督機制、促進我國社會主義法治建設具有特別重要的意義。

按照“兩高司法解釋”，無論是各級政府，抑或是政府主管部門，或是經(jīng)合法授權從事具體管理市場經(jīng)濟和社會生活、擁有一定管理公共事務和社會事務職權的國有公司、企業(yè)和事業(yè)單位，只要負有保護環(huán)境、保護資源監(jiān)管職責的，監(jiān)管失職，導致發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失等，其主管責任人員都有可能構成環(huán)境監(jiān)管失職罪，換句話說，都應接受檢察監(jiān)督。

二、當前我國資源環(huán)境監(jiān)管與行政檢察監(jiān)督的關系

“兩高司法解釋”在明確資源環(huán)境監(jiān)管失職入罪的同時，也宣示了：必須加強對資源環(huán)境的監(jiān)管；強化資源環(huán)境監(jiān)管職責的同時，必須強化對資源環(huán)境監(jiān)管職責的監(jiān)督。

（一）行政主體對資源環(huán)境的監(jiān)管與監(jiān)督關系分析

我國2008年啟動的新一輪行政機構改革，實行了大部制，其中一個引人注目的機構由原國務院直屬局升格成為國務院組成部門，即中華人民共和國環(huán)境保護部。這既表明國家對資源環(huán)境保護問題的重視，也是國家加強對資源環(huán)境監(jiān)管領導力度的重大舉措。我國有關資源環(huán)境保護的立法不僅對各級人民政府及其行政主管部門的資源環(huán)保監(jiān)管職責（能）都有明確規(guī)定，而且對資源環(huán)境監(jiān)管領導體制亦有明確規(guī)定。根據(jù)有關規(guī)定，國務院環(huán)境保護行政主管部門對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國家海洋行政主管部門、港務監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊環(huán)境保護部門和各級公安、城管、交通、鐵道、民航等管理部門，依照有關法律的規(guī)定對環(huán)境污染防治實施監(jiān)督管理?？h級以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門，依照有關法律的規(guī)定對資源的保護實施監(jiān)督管理[1]。這些不同領域的資源、環(huán)境監(jiān)管部門都屬于執(zhí)法部門，都負有對國家自然資源和環(huán)境的保護、監(jiān)管和監(jiān)督職責。

總而言之，人民政府及其行政主管部門對于我國資源環(huán)境保護負有主要監(jiān)管職責，并且大有作為。然而，時至今日，資源環(huán)境保護問題卻已成為掣肘我國經(jīng)濟和社會進一步發(fā)展的瓶頸，特別是近10年來，不斷有影響較大的破壞資源、污染環(huán)境的案件發(fā)生，有學者將其稱之為“政府失靈”?！罢ъ`”導致并加重“市場失靈”。在資源環(huán)境領域里，“政府失靈”一般表現(xiàn)為“環(huán)境政策無效”和“環(huán)境管理無效”。其中“環(huán)境管理無效”指的是“由于政府管理與政策實施環(huán)節(jié)的缺陷，如制度陷阱、尋租行為、官僚主義等的存在，環(huán)境政策無法有效實施，達不到預期效果?！盵2]“兩高司法解釋”頒布實施的一個重要目的，就是要使全國各級人民法院、人民檢察院保持對環(huán)境污染犯罪行為和資源環(huán)境監(jiān)管失職犯罪行為的高壓態(tài)勢，促進加強對資源環(huán)境的監(jiān)管以及對監(jiān)管職責的監(jiān)督。

筆者認為，破壞資源、污染環(huán)境行為之所以能夠發(fā)展成為犯罪，行政監(jiān)管力度不大是重要原因之一。而即使罪犯最終得到懲治，但如果污染已經(jīng)造成，則造成的污染要想恢復極其艱難。因此，通過刑罰予以懲治污染環(huán)境犯罪不是目的，目的是為了通過刑罰的威懾作用，減少直至消滅破壞資源、污染環(huán)境的違法行為。而要減少破壞資源、污染環(huán)境的違法行為直至犯罪，政府及其行政主管機關負有不可推卸的監(jiān)管責任。無論從理論上講，抑或是從制度上看，政府都應當掛帥資源環(huán)境監(jiān)管，各級政府對其資源環(huán)境保護主管部門負有監(jiān)督職責，這是不言而喻的。盡責就必須監(jiān)管到位，必須強化資源環(huán)境的監(jiān)管力度。本次“兩高司法解釋”規(guī)定要對具有“阻撓環(huán)境監(jiān)督檢查或者突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查的”情形的“污染環(huán)境犯罪”行為人酌情從重處罰，也是要為資源環(huán)境監(jiān)管主體有效執(zhí)法掃清障礙，保障其執(zhí)行力能夠得到有效發(fā)揮。司法解釋對妨礙行政主體執(zhí)法行為作出有關處罰的規(guī)定，以保障行政主體依法執(zhí)法順利進行的情況，實事求是地說，以往是少見的。這也表明“兩高”為切實改善我國資源環(huán)境現(xiàn)狀、保護資源環(huán)境、懲罰環(huán)境污染犯罪、“實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的有序銜接”所做的努力。

將資源環(huán)境監(jiān)管失職入罪，還只限于追究其最下級也是最直接的監(jiān)管責任人。筆者認為，這對于強化政府資源環(huán)境監(jiān)管體系的監(jiān)管職責，是遠遠不夠的。要加強資源環(huán)境監(jiān)管，首先應當加強政府對資源環(huán)境監(jiān)管履職的監(jiān)督。根據(jù)我國憲法及有關組織法規(guī)定，行政機關上級對下級、法律法規(guī)授權的組織以及委托行政機關對受其委托行使委托行政職權的組織負有監(jiān)督職責。最下級即最直接的資源環(huán)境監(jiān)管責任人如果構成資源環(huán)境監(jiān)管失職罪，則對其負有監(jiān)督職責的有關監(jiān)管機關主管責任人應當負有相應的連帶責任，至少應當承擔有關行政法律責任。目前有關立法與司法解釋只是規(guī)定了資源環(huán)境監(jiān)管直接責任人員瀆職罪，筆者認為，應當建立健全監(jiān)督主體的連帶責任制，這樣才更有助于提升各級資源環(huán)境監(jiān)管、監(jiān)督機構、組織對環(huán)境監(jiān)管職責的責任心、執(zhí)行力，使各級負有資源環(huán)境監(jiān)管、監(jiān)督職責的權力主體真正認真負起監(jiān)管職責，避免上級行政機關的監(jiān)督流于形式。

（二）資源環(huán)境監(jiān)管的行政檢察監(jiān)督

對資源環(huán)境監(jiān)管履職行為，僅有政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督是不夠的[3]，還必須建立來自政府系統(tǒng)外部的權力監(jiān)督。鑒于我國人大及其常委會對人民政府監(jiān)督的“非日常性”，筆者認為，我國應當恢復檢察機關對行政機關行使職權即資源環(huán)境監(jiān)管履職行為的行政檢察監(jiān)督。檢察機關作為我國專門的法律監(jiān)督機關，是一支非常重要的外部監(jiān)督力量，理應承擔起對資源環(huán)境監(jiān)管的法律監(jiān)督職能，而其本身也應是我國行政法制監(jiān)督的一個重要內(nèi)容。既然我國《刑法》及“兩高司法解釋”將資源環(huán)境監(jiān)管失職罪的追責權賦予了我國檢察機關，即意味著檢察機關被賦予了對資源環(huán)境監(jiān)管部門履行監(jiān)管職責的法律監(jiān)督權。行政檢察監(jiān)督應當成為我國對資源環(huán)境監(jiān)管履職情況進行日常監(jiān)督的一個重要監(jiān)督機制。

我國自古以來就有注重法律監(jiān)督的文化和政治傳統(tǒng)，無論是封建歷史時期的御史監(jiān)察制度，抑或是國民政府時期的監(jiān)察制度等，都特別強調(diào)對官員、公務人員的法律監(jiān)督。新中國成立以來，我們黨也同樣非常重視對權力的民主監(jiān)督，這在我們黨歷屆代表大會報告中均有體現(xiàn)。特別是20世紀90年代以后，對權力的監(jiān)督在我國社會主義法治建設中更加受到重視。如黨的十六大、十七大和十八大報告分別以“加強對權力的制約和監(jiān)督”、“完善制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益”和“健全權力運行制約和監(jiān)督體系”為題論述權力監(jiān)督體制建設問題。這些對監(jiān)督問題的論述，表明黨和國家對權力監(jiān)督的認識越來越深刻。特別是黨的十七大報告開始從權力分開的角度提出健全權力監(jiān)督機制建設，提出要“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構和運行機制”；黨的十八大報告繼續(xù)堅持了這一觀念，提出“要確保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。”對權力的監(jiān)督既是對行使權力的人的監(jiān)督，也是對其行使的權力所屬國家機關的監(jiān)督。資源環(huán)境監(jiān)管領域，權力因素尤為明顯，如果沒有行政檢察監(jiān)督，則其來自行政權外部監(jiān)督機制明顯存在重大缺失。只有建立健全了資源環(huán)境監(jiān)管、監(jiān)督責任體系，才有可能在資源環(huán)境領域形成“結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制”[4]，也才有可能在資源環(huán)境保護領域真正“實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的有序銜接”，從而真正提升我國資源環(huán)境的保護水平，確保我國的生態(tài)文明建設取得實效。

三、關于建立和完善對資源環(huán)境監(jiān)管的行政檢察監(jiān)督的幾點思考

（一）必須進一步加強和完善對資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督鏈的建設

資源環(huán)境保護和改善是個系統(tǒng)工程。在這個系統(tǒng)工程中，要發(fā)揮資源環(huán)境監(jiān)管作用，罰——無論是行政處罰，抑或是判處刑罰，只是一個方面，最需要的是要建立健全完整的對資源環(huán)境保護監(jiān)管、監(jiān)督鏈。在這個鏈條中，私權利的行使需要監(jiān)督，公權力的行使更需要監(jiān)督。從上文分析中我們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，目前我國對資源環(huán)境監(jiān)管的監(jiān)督鏈中，對資源環(huán)境監(jiān)管權力主體的日常行政檢察監(jiān)督是缺失的。

資源環(huán)境監(jiān)管權屬于行政權，而行政權具有管理領域廣、自由裁量度大、以國家強制力保證行使等特點，決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關的一種國家權力，又是最動態(tài)、最容易違法或濫用的一項權力[5]?！凹热粰嗔θ菀诪E用，就必須加以防止。而要防止權力，就必須以權力對抗權力，即是使國家不同性質(zhì)的幾種權力相對制衡。權利由法律來保障，而法律以強有力的國家權力為后盾。所以，只有國家的幾種不同性質(zhì)的權力之間才有相互對抗的能力?！盵6]67-68通過我國現(xiàn)有檢察制度對資源環(huán)境監(jiān)管主體的履職情況進行法律監(jiān)督，不僅可以有效利用現(xiàn)有制度資源，而且也符合我國的法治傳統(tǒng)，有其必要性與合理性。正如一位學者所言：“一個民族的實踐創(chuàng)造了它的法制?！盵7]在我國目前形勢下，社會、經(jīng)濟正處于歷史轉型期，也許人們已經(jīng)注意到，腐敗和行政權力濫用的新形式不斷涌現(xiàn)，腐敗的范圍不斷擴大，腐敗的程度愈發(fā)加深。而資源環(huán)境的利用與行政權力、特別是有關監(jiān)管權力的腐敗、濫用有著非常廣的直接聯(lián)系。我們黨正在加大懲治權力腐敗的力度，強化對資源環(huán)境監(jiān)管權力主體的監(jiān)督，應當說正契合了這種政治上的要求和促進經(jīng)濟、社會不斷發(fā)展的需要。而行政權及其行政機構所處環(huán)境、所具有的特征[8]，我國資源環(huán)境監(jiān)管主體都有表現(xiàn)，更加說明對資源環(huán)境監(jiān)管權力主體的監(jiān)督顯得尤為必要。

在我國，資源環(huán)境監(jiān)管部門和監(jiān)管工作人員相對而言比較廣泛，同時，其資源環(huán)境監(jiān)管職責非常重大。如果都要等到非追究刑事責任不可時，雖然有關主管人員、責任人員被追究了刑事責任，但給國家資源環(huán)境造成的損害程度和對國家、公民、社會造成的損失卻是其刑期內(nèi)無論如何都無法恢復和挽回的。防患于未然才是最重要的。為此，應當建立對資源環(huán)境監(jiān)管職能的日常行政檢察監(jiān)督，在資源環(huán)境保護領域，形成權力監(jiān)督權利、權力監(jiān)督權力的嚴密的監(jiān)管、監(jiān)督鏈，使我國目前已經(jīng)惡化的資源環(huán)境不再向著不利方向繼續(xù)發(fā)展。

（二）加強對資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督的立法

對資源環(huán)境監(jiān)管進行行政檢察監(jiān)督屬于檢察權，而檢察權是檢察機關依照憲法和法律的規(guī)定所擁有的權力。在我國，檢察權本質(zhì)上是一種法律監(jiān)督權。從我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定來看，其中也的確明確規(guī)定了檢察機關是我國的法律監(jiān)督機關，既然是法律監(jiān)督機關，對于行政機關包括資源環(huán)境監(jiān)管主體違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為（作為或不作為），當然就有權實施監(jiān)督。然而由于現(xiàn)行憲法與1978年憲法和1954年憲法相比，其中有關檢察機關的監(jiān)督職權范圍未予明確，而《人民檢察院組織法》對檢察機關的普遍監(jiān)督權也未明確，使得普遍認為的“資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督”這一“當然的法律監(jiān)督內(nèi)容”無據(jù)可循。而根據(jù)我國《刑法》第408條規(guī)定和“兩高司法解釋”，對資源環(huán)境監(jiān)管權進行監(jiān)督已是我國檢察權應有之義。這里凸顯出我國有關檢察權限在立法上的缺失和不完善。

孟德斯鳩說：“法律的制定應遵循以下原則：第一，法律應該同政體性質(zhì)相適應?！诙蓱摵蛧业淖匀粻顩r有關系。……”[6]6目前我國有關資源環(huán)境立法中幾乎都有行政監(jiān)管職責的規(guī)定，但又幾乎都沒有對行政檢察監(jiān)督職責的規(guī)定。而目前我國《刑法》和“兩高司法解釋”規(guī)定的是追究個人對資源環(huán)境監(jiān)管失職罪的責任（這一規(guī)定非常重要，也體現(xiàn)了其在立法上的進步性，是值得肯定的），對于及時且有效維護和保障有關違法侵害國家和社會公共利益，作用是有限的。其一，這種監(jiān)督的重點是資源環(huán)境監(jiān)管行政公職人員瀆職的犯罪行為，很難涉及行政監(jiān)管機關侵害國家和社會公共利益的一般違法行政行為，包括作為和不作為。因為資源環(huán)境監(jiān)管失職罪不同于一般資源環(huán)境監(jiān)管失職行為。兩者的最大區(qū)別是造成后果的嚴重程度不同。建立并完善資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督，就是要通過行政檢察監(jiān)督，減少一般環(huán)境監(jiān)管失職行為，避免環(huán)境監(jiān)管失職罪的發(fā)生。其二，追究個人對資源環(huán)境監(jiān)管失職罪的責任屬于事后監(jiān)督，很難及時有效地維護和保障國家和社會的公共利益。而建立并完善資源環(huán)境行政檢察監(jiān)督，就是要通過國家檢察機關對資源環(huán)境監(jiān)管主體及其履職行為進行日常性的、常態(tài)化的行政檢察監(jiān)督。如果缺乏有關權力行使的憲法和法律依據(jù)，則檢察機關對資源環(huán)境監(jiān)管的日常性、常態(tài)化的監(jiān)督便難以實施。因此，要實現(xiàn)國家對資源環(huán)境的有效監(jiān)管，確保有關監(jiān)管權力受到法律監(jiān)督機關權力的制約和監(jiān)督，我國就應當從憲法、人民檢察院組織法以及有關資源環(huán)境監(jiān)管法等方面，恢復并加強有關行政檢察監(jiān)督的立法，以保障資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督有法可依、有法必依、監(jiān)督必嚴、違法必究。

（三）加強對資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督的程序性、制度性建設

國家權力的存在是手段，是為了更好地保護公民權利，控制國家權力，而其最重要的就是通過程序的方式來實現(xiàn)。國家權力監(jiān)督國家權力，如果沒有程序，很可能成為一句口號。法律所具有的嚴格程序性，決定了行政檢察監(jiān)督需要國家立法。只有以法明確行政檢察監(jiān)督的地位、職能、監(jiān)督范圍、行使程序、法律責任，才能剔除行政檢察監(jiān)督的政策性、權宜性、臨時性，也才會使行政檢察監(jiān)督發(fā)揮出應有的法律效力。從我國《人民檢察院組織法》的現(xiàn)有規(guī)定來看，其中有關檢察機關行使職權的規(guī)定，主要就是程序性規(guī)定。只是這些程序性規(guī)定卻未涉及行政檢察監(jiān)督職能，因此，檢察機關要應對目前有關資源環(huán)境監(jiān)管、監(jiān)督的需要，必須加強有關程序性建設，使如何履行行政檢察監(jiān)督職能有程序可循。

同時，要加強對資源環(huán)境監(jiān)管的行政檢察監(jiān)督，還需要加強有關的制度性建設，如責任追究制度、受害人求助制度、信訪接待制度、個案評估制度等等。

建立責任追究制度，是指檢察機關對于資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督失職的，應當承擔資源環(huán)境監(jiān)管失職的連帶責任，除行政法律責任外，如果環(huán)保監(jiān)管機關主管責任人員因失職被追究刑事責任的，還應當承擔相應的刑事連帶責任。鑒于我國目前尚無對公權力機關追究刑事責任的規(guī)定，而且一直以來，公權力機關是否應當承擔以及應當如何承擔刑事責任沒有定論，而是由有關直接責任工作人員承擔相應的刑事責任，筆者認為，借此建立并完善資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督機制之機，應當通過相應程序立法，在行政檢察監(jiān)督機關內(nèi)部就資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督職責定崗定位，以使監(jiān)督責任能夠落到實處。

建立健全受害人求助制度。破壞資源污染環(huán)境往往存在具體受害人，且往往受害人為數(shù)較多。為避免發(fā)生群體性事件，或者受害人情緒失控導致突發(fā)事件，建立健全受害人求助制度顯得尤為重要。這不僅有助于從精神上安撫受害人，對其訴求予以相應的回應和必要的糾正，而且有利于化解受害人因破壞資源污染環(huán)境行為嚴重違法或者犯罪而對政府和社會產(chǎn)生的仇恨。

建立對檢察個案評估制度，可以通過提出檢察建議、意見等措施，促使行政主體對資源環(huán)境監(jiān)管到位，促使行政許可與資源環(huán)境的利用和保護進入良性有序運轉程序，既有利于消除行政監(jiān)管中的漏洞和隱患，又可節(jié)約國家行政、司法成本，提高管理效能。

完善涉及資源環(huán)境檢察信訪接待機制。資源環(huán)境保護既關系著當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展，也關系著當?shù)匕傩盏陌簿雍头€(wěn)定，光靠檢察機關及其工作人員的力量很難完全關照全局。信訪接待是檢察機關借助社會各種力量，對資源環(huán)境監(jiān)管進行法律監(jiān)督并發(fā)現(xiàn)問題的重要途徑或渠道。群眾來信來訪反映資源環(huán)境或生態(tài)問題，無論是控告，抑或是檢舉、申訴，都有助于檢察機關發(fā)現(xiàn)資源環(huán)境監(jiān)管中存在的問題或不足，保護資源環(huán)境，救助受害人群，監(jiān)督監(jiān)管主體，一舉多贏。

（四）關于公益行政訴訟

對于建立公益行政訴訟，目前學界似無爭議。但應當建立怎樣的公益行政訴訟制度，在制度建設細節(jié)上有分歧。從目前學界發(fā)表的觀點來看，多數(shù)人贊成由國家檢察機關提起公益行政訴訟。在完善行政檢察監(jiān)督條件下，這似乎沒有問題，也應當予以支持。正如最高人民檢察院孫謙副檢察長所言：“一些環(huán)境污染，一些非法的占用土地，一些強制拆遷等等，有很多情況下，政府行為是違法的，這種行為是應該受到追究的，但是沒有合適的人來起訴，所以檢察機關作為監(jiān)督機構，發(fā)揮他對行政權的監(jiān)督和制約，這應當是一個法治的方向?！盵9]這里應當明確的是，環(huán)境公益行政訴訟的被告方應當是負有資源環(huán)境監(jiān)管職責的行政主體，而不是造成環(huán)境污染的公民、法人或其他組織。

有些學者認為，由檢察機關提起環(huán)境公益訴訟，控告的對象是造成環(huán)境污染的民事主體，而非對資源環(huán)境負有監(jiān)管職責的行政主體，并認為這是檢察職能的擴展，符合現(xiàn)代法治社會的發(fā)展方向。筆者不敢茍同?，F(xiàn)代法治社會，公權力的分配是一個國家根本大法——憲法的主要內(nèi)容，公權力的行使必須依法進行，公權力之間亦不可“侵權”。這應是現(xiàn)代法治的題中應有之義。環(huán)境公益訴訟涉及公共利益，我國檢察機關是最合適的代表國家利益和公共利益的控訴主體，但卻不是最合適的對國家利益和公共利益進行日常管理的權力主體。在國家利益和社會公共利益受到損害以后，檢察機關雖然能夠忠實地維護公共利益，但從我國現(xiàn)行法律規(guī)定來看，維護公共利益是人民政府及其行政主管部門的日常職責所在，特別是當環(huán)境損益行為由違法或違反公共利益的民事主體所為時，動用國家檢察機器向人民法院提起訴訟，不如由人民政府及其行政主管部門進行監(jiān)管執(zhí)法更具效率。而解決資源環(huán)境侵權糾紛、處罰資源環(huán)境違法行為，本身就是人民政府及其行政主管部門的法定職責。如果建立由檢察機關向人民法院提起環(huán)境公益訴訟的制度，則控告對象就應是負有行政管理職責而未依法履責的行政主體，即應將其設計為監(jiān)督依法行政的檢察監(jiān)督制度。這樣的制度設計才符合將檢察機關作為法律監(jiān)督機關的現(xiàn)代憲政制度的憲法內(nèi)容，也是對我國行政訴訟制度的完善，有利于保障國家機關依法各司其職，盡職盡責。

總之，“嚴懲環(huán)境監(jiān)管失職犯罪”，實質(zhì)就是要提高負有資源環(huán)境監(jiān)管職責的職能部門及其有關工作人員對環(huán)境監(jiān)管職能的責任心。而這亟需我國恢復并完善檢察機關的法律監(jiān)督，通過對資源環(huán)境監(jiān)管的行政檢察監(jiān)督，促進資源環(huán)境監(jiān)管職能部門及其有關工作人員履行監(jiān)管職責的效能，增強監(jiān)管的執(zhí)行力，使負有資源環(huán)境監(jiān)管職責的政府主管部門和負有監(jiān)督責任的各級政府切實認真負起責任，以減少、杜絕破壞資源、污染環(huán)境現(xiàn)象，還資源環(huán)境本來的自然面貌，在振興、發(fā)展經(jīng)濟的同時，創(chuàng)造良好的資源環(huán)境條件，早日實現(xiàn)國人的“最美中國夢”。

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Administrative Inspection from Resource and Environment Protection Supervision Perspective

Wang Yaqin

（National Judge College， Beijing， 100077）

Abstract： On June 2013， the Supreme Court and the Supreme People's Procuratorate promulgated the "on the handling of criminal cases the law applicable environmental pollution Interpretation of Several Issues"， people's attention once again are to lead to the government's implementation of resource and environmental regulatory functions， environmental regulatory dereliction of duty will be severely punished. In the field of resource and environmental regulation， China's legislation provides only for administrative regulatory responsibility， but there is no relevant legislation on administrative inspection. Strengthening administrative procuratorial supervision is helpful for promote govenment implement supervision on envinonment and resources protection and rights abuse.

Keywords： resource and environment protection， government supervision， administrative inspection