憲法學(xué)視野下的海洋戰(zhàn)略

儀喜峰

摘 要：海洋戰(zhàn)略的根本性、重要性及長期性等特征決定了它屬于一項基本國策。海洋戰(zhàn)略涉及憲法調(diào)整的國家主權(quán)，凸顯出國家統(tǒng)一和主權(quán)完整的憲法價值；涉及憲法對國家的整體調(diào)整，彰顯出憲法的制度安排價值，并折射出憲法保護(hù)國防與經(jīng)濟(jì)安全的價值訴求?！昂Ｑ笕霊棥庇衅浔匾裕鉀Q海島海洋爭端和提升我國海洋執(zhí)法的正當(dāng)性均需憲法提供明確的依據(jù)；十八大報告為海洋入憲創(chuàng)造了契機(jī)，我國的海洋主權(quán)神圣不可侵犯，修憲時可在憲法中增設(shè)涉海條款，明文規(guī)定海洋屬于我國的疆域。

關(guān)鍵詞：海洋戰(zhàn)略；基本國策；憲法價值；國家主權(quán)；疆域

中圖分類號：D815.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2013）06-0116-04

黨的十八大報告明確指出：“堅決維護(hù)國家海洋權(quán)益、建設(shè)海洋強(qiáng)國”，這為我國的海洋戰(zhàn)略指明了方向。從憲法角度審視，海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略既是黨的政策也是一項基本國策，涉及憲法的制度安排，蘊(yùn)含著重大的憲法意義和價值。本文擬對此予以探討，以更好地維護(hù)我國的海洋主權(quán)和權(quán)益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和海洋強(qiáng)國的愿景。

一、海洋戰(zhàn)略的憲法國策屬性

國策也即國家的基本政策[1]?！盎尽币辉~意在強(qiáng)調(diào)國策的重要性和根本性，一般指黨中央和國家制定的對經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)和社會生活發(fā)展具有全局性、長期性和戰(zhàn)略性的重大政策，“基本國策指規(guī)范國家整體發(fā)展的基本方向和基本原則，它是國家施政的基礎(chǔ)和根本?！盵2]國策所解決的問題具有穩(wěn)定性和長期性，對國計民生有著重大影響。國策出現(xiàn)在憲法當(dāng)中，是憲法理念演變和憲法范式變遷的結(jié)果，在“守夜型”國家向“福利型”國家轉(zhuǎn)型的社會背景中，憲法的內(nèi)容與結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大變化，除繼續(xù)規(guī)范政治生活外，也深入到社會生活的諸多領(lǐng)域，“憲法中的基本國策分經(jīng)濟(jì)憲法、社會憲法、文化憲法、國防憲法、外交憲法和民族憲法等”[3]，我國現(xiàn)行憲法文本當(dāng)中，屬于國策的憲法規(guī)范更是“涉及到國家政權(quán)、經(jīng)濟(jì)制度、社會生活、文化教育、國防外交、民族關(guān)系等多個領(lǐng)域”[4]。不論從基本政策的內(nèi)容來看，還是從憲法當(dāng)中已經(jīng)涉及的國策來分析，海洋戰(zhàn)略完全符合國策的條件，具備基本國策的屬性，應(yīng)當(dāng)在我國憲法當(dāng)中予以體現(xiàn)。

（一）海洋戰(zhàn)略的根本性與長期性決定其屬于國策。海洋戰(zhàn)略的提出，有開發(fā)海洋資源的現(xiàn)實(shí)需要。隨著人口的不斷增多、人口壓力的加大以及陸地資源的匱乏與貧瘠等情況，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已遭遇陸地資源相對短缺的瓶頸制約，這迫使我們必須重新尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，尋找新的發(fā)展空間，尋找新的替代資源；從國家經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展角度考慮，海洋經(jīng)濟(jì)已成為拉動中國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力引擎，探索海洋、開發(fā)海洋、利用海洋、保護(hù)海洋，將成為我國未來發(fā)展的新熱點(diǎn)和新舞臺；努力發(fā)展海洋高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)是關(guān)乎中華民族未來的戰(zhàn)略之舉，開發(fā)“藍(lán)色國土”對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義更為深遠(yuǎn)，因此我們要長期堅持黨的十八大報告提出的海洋戰(zhàn)略。

（二）海洋戰(zhàn)略的綜合性與整體性決定其屬于國策。海洋戰(zhàn)略涉及經(jīng)濟(jì)資源、政治主權(quán)、國防安全等諸多內(nèi)容，事關(guān)國計民生。就安全而言，維護(hù)海權(quán)和開發(fā)利用海洋資源，從淺海進(jìn)入深海，從領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架，走向公海、國際海底區(qū)域和兩極，都必需依托于強(qiáng)大的海軍，沒有這個“硬實(shí)力”做后盾，擴(kuò)大中國生存發(fā)展區(qū)域和安全空間都將成為空談。中國的發(fā)展既依托于陸地，也依托于海洋，包括資源、發(fā)展空間、發(fā)展通道，既是陸地的，也是海洋的。中國維護(hù)自己的海洋主權(quán)和權(quán)益，走向海洋大國、海洋強(qiáng)國，和中華民族要和平崛起一樣，是一種歷史的必然。另外，聯(lián)大在2005年世界首腦會議上確認(rèn)了各國根據(jù)國際法進(jìn)行有效合作以打擊跨國威脅對于集體安全的重要性，鼓勵各國開展合作，借助雙邊和多邊機(jī)制來處理此類威脅，包括海盜行為、海上持械搶劫、走私以及對航運(yùn)、海上設(shè)施和其他海事利益的恐怖主義行為。中國的海洋戰(zhàn)略必須符合全球化時代的大背景，服從服務(wù)于國家國防安全戰(zhàn)略，這些內(nèi)容與要求都決定了我國的海洋戰(zhàn)略屬于一項基本國策，應(yīng)當(dāng)堅定不移、不折不扣地長期貫徹執(zhí)行下去。

（三）海洋戰(zhàn)略的重要性決定其屬于國策。聚焦海權(quán)之爭，南海和釣魚島問題已喚醒所有華人的海權(quán)意識。如何基于戰(zhàn)略高度制定相應(yīng)的海洋強(qiáng)國措施，關(guān)系著整個國家和民族的興衰存亡。只有嚴(yán)格落實(shí)和實(shí)施十八大報告提出的海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略，才能更好地應(yīng)對周邊國家的挑釁，才能更好地解決海洋權(quán)益糾紛問題，建設(shè)海洋強(qiáng)國。海洋戰(zhàn)略一直受到黨中央的高度重視，從“近海防御”、“主權(quán)屬我，擱置爭議，共同開發(fā)”，到“一定要從戰(zhàn)略的高度認(rèn)識海洋”、“實(shí)施海洋開發(fā)戰(zhàn)略”，到“遠(yuǎn)海防衛(wèi)”、“和諧海洋”，再到十八大報告提出的“堅決維護(hù)國家海洋權(quán)益、建設(shè)海洋強(qiáng)國”，我們黨和中央政府一直對海洋戰(zhàn)略高度重視，完全屬于憲法應(yīng)當(dāng)加以規(guī)制和調(diào)整的基本國策。

二、海洋戰(zhàn)略的憲法價值屬性

中國是個陸海兼?zhèn)涞膰?，陸地與14個國家接壤，隔海與6個國家相望，大陸海岸線1.8萬公里，島嶼海岸線1.4萬公里，邊海問題構(gòu)成中國國家安全和與鄰國關(guān)系的重大問題。中國政府本著睦鄰友好和互諒互讓方針?biāo)岢龅摹皵R置爭議，共同開發(fā)”原則，被某些周邊國家視為軟弱，從而肆意蠶食和染指中國的島礁及附近海域，頻頻挑釁和惡化事端。在這種背景下，黨的十八大報告所確立的海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略，就不僅僅是一個黨的政策問題，而是蘊(yùn)含著重大的憲法價值。

（一）海洋戰(zhàn)略涉及憲法調(diào)整的國家主權(quán)，凸顯出國家統(tǒng)一和主權(quán)完整的憲法價值。海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的前提和基礎(chǔ)是擁有明確的、無爭議的海洋國土和主權(quán)，而國土與主權(quán)屬于憲法調(diào)整的內(nèi)容及事項。依照國際法，領(lǐng)土包括陸地（黃色國土）和領(lǐng)海（藍(lán)色國土），我國管轄的海域約300萬平方公里，海洋作為藍(lán)色國土屬于憲法調(diào)整的國家疆域和領(lǐng)土，“隸屬于國家主權(quán)的地球的特定部分”[5]。海洋主權(quán)自然屬于領(lǐng)土主權(quán)的范疇?！昂Ｑ笾鳈?quán)在我”是開發(fā)利用海洋資源和權(quán)益的根本出發(fā)點(diǎn)，它涉及經(jīng)濟(jì)安全、環(huán)境安全和國防安全等內(nèi)容，包括在領(lǐng)海區(qū)域的排他主權(quán)，在毗連區(qū)行使的海關(guān)、衛(wèi)生、財政等管轄權(quán)以及在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架享有的勘探開發(fā)自然資源的主權(quán)權(quán)利；宣示和維護(hù)海洋主權(quán)要靠外交、海上執(zhí)法、海事司法等途徑實(shí)現(xiàn)。毫無疑問，上述主權(quán)事項均闡釋著憲法的意蘊(yùn)與價值，直接影響著我國的領(lǐng)土主權(quán)完整和生存發(fā)展空間。

（二）海洋戰(zhàn)略涉及憲法對國家的整體調(diào)整，彰顯出憲法的制度安排價值。海洋強(qiáng)國是一項涉及諸多海洋事務(wù)的頂層設(shè)計戰(zhàn)略，維護(hù)南海海域主權(quán)是一項戰(zhàn)略整體事業(yè)，需要整合多項維權(quán)要素，綜合性提出對南海領(lǐng)海、毗連區(qū)、大陸架、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等主權(quán)和權(quán)益的具體訴求，最終才能有理有利地獲得符合憲法預(yù)期的維權(quán)效果。無論是開發(fā)海洋資源和管理海洋權(quán)益、還是健全海洋隊伍、管控海洋危機(jī)，都需要憲法提供法律依據(jù)和制度支持，需要在憲法的統(tǒng)領(lǐng)之下建構(gòu)和完善海洋法律體系。在當(dāng)前海洋危機(jī)形勢下，圍繞海洋基本法的行政法規(guī)、地方性法規(guī)等應(yīng)配套制定，最終形成包括涉海憲法規(guī)范、海洋基本法、海洋安全法、海洋資源法等在內(nèi)的完備的海洋法律體系。

（三）海洋戰(zhàn)略涉及“制海權(quán)”，折射出憲法保護(hù)國防與經(jīng)濟(jì)安全的價值訴求。從國防角度看，制海權(quán)的斗爭。涵蓋一國建立和運(yùn)用海權(quán)的全過程。海洋是一個國家的前哨和門戶，海洋軍事力量和軍事活動的發(fā)展呈現(xiàn)出以海制陸的巨大優(yōu)勢，海上力量是否強(qiáng)大，成為衡量一個國家強(qiáng)弱的重要標(biāo)志，將決定和影響國家安全利益，為了保障我國海上生命線的安全，急需加強(qiáng)建設(shè)海洋強(qiáng)國，全球化時代對海洋的依賴是國家發(fā)展海權(quán)的必然邏輯。海洋中蘊(yùn)藏著豐富的生物、能源、空間、旅游、礦產(chǎn)等資源，它是實(shí)施經(jīng)濟(jì)國際化的重要橋梁和紐帶，對增強(qiáng)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力和后勁，建立開放型特色經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)由海洋經(jīng)濟(jì)大國向海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國跨越具有重要的戰(zhàn)略價值；同時海洋也是國家經(jīng)濟(jì)、科技和軍事等綜合實(shí)力比拼和戰(zhàn)略競爭的大舞臺，人類社會的活動領(lǐng)域和各國爭奪范圍正在由陸地向海洋和太空擴(kuò)展。因此，海洋戰(zhàn)略涉及的“制海權(quán)”斗爭，孕育著憲法對國防與經(jīng)濟(jì)安全的濃重訴求。

三、海洋入憲的必要性與可行性

（一）海權(quán)入憲的必要性

首先，解決海島、海洋爭端需要憲法提供明確的依據(jù)。作為海洋大國，我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到，我國還稱不上海洋強(qiáng)國，這與我國的海洋戰(zhàn)略定位及國家綜合實(shí)力極不相稱，而海權(quán)入憲則是維護(hù)我國海權(quán)及解決涉海爭端的現(xiàn)實(shí)需求和制度基石。培育應(yīng)對海洋爭端的堅定信心和強(qiáng)大士氣，離不開憲法對海洋和海權(quán)的明確宣示；培育公民的海洋國土意識及海權(quán)觀念，需要憲法對海洋和海權(quán)明確宣示。我國僅僅靠《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》等普通法律規(guī)定中國大陸的沿海島嶼、臺灣及其包括釣魚島在內(nèi)的附屬各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島等屬于中國島嶼，規(guī)定“領(lǐng)海為鄰接中華人民共和國陸地領(lǐng)土和內(nèi)水的一帶海域”，這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。只有通過修憲，在作為最高法的憲法上明文規(guī)定海洋海島屬于國家疆域，才能從根本上維護(hù)領(lǐng)土完整與國家統(tǒng)一。海權(quán)入憲在當(dāng)前的嚴(yán)峻形勢下，已不是簡單的修憲或完善憲法規(guī)范的問題，而是在我國傳統(tǒng)海域頻遭周邊國家染指的危急形勢下，出于保護(hù)海洋國土和海洋主權(quán)的需要，而必須履行的憲法職責(zé)、必須表明的堅決捍衛(wèi)海權(quán)的強(qiáng)烈態(tài)度。

其次，提升我國海洋執(zhí)法的正當(dāng)性和合法性，需要憲法提供最高依據(jù)。海洋既是人類社會可持續(xù)發(fā)展的寶貴財富和空間，也是國際政治博弈的重要舞臺。隨著航海技術(shù)的迅猛發(fā)展，世界貿(mào)易、物資和能源在海運(yùn)上的交流總量規(guī)模及頻度空前發(fā)展，海洋對現(xiàn)代國家的政治、經(jīng)濟(jì)和國防安全的影響也越來越大，關(guān)系到我國的貿(mào)易安全及對外開放的程度。得海洋興，失海洋衰，確立符合國際海洋法的制海權(quán)，構(gòu)建我國立體的海上力量體系，通過行政執(zhí)法途徑在我國固有海域宣示領(lǐng)土主權(quán)和維護(hù)海洋權(quán)益，這都需要在憲法層面上清晰地規(guī)定海洋主權(quán)和權(quán)益，提升執(zhí)法的正當(dāng)性，堅決抵制某些國家的無理阻撓。

最后，憲法規(guī)定海權(quán)還是構(gòu)建海洋法律體系的需要。海洋法律體系是憲法所統(tǒng)領(lǐng)的中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，海權(quán)入憲將指導(dǎo)我國對海洋立法統(tǒng)籌安排，海洋基本法律應(yīng)首先出臺，圍繞海洋基本法的相應(yīng)法規(guī)等應(yīng)及時配套跟進(jìn)，形成包括涉海憲法規(guī)范、海洋基本法、海洋安全法、海洋資源法等在內(nèi)的完備的海洋法律保障體系，最終構(gòu)建出以維護(hù)海權(quán)為核心、以海洋基本法為主要內(nèi)容，以國家和地方各級海洋法律法規(guī)相結(jié)合、國際法和國內(nèi)法相銜接的多層次、立體化的海洋法律體系。

（二）海權(quán)入憲的可行性

我國海權(quán)入憲的可行性與操作性問題應(yīng)該考慮到我國的實(shí)際情況以及海情國情等各方面因素。我國領(lǐng)海為鄰接中國陸地領(lǐng)土和內(nèi)水的一帶海域，我國政府對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架行使著主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，這些內(nèi)容理應(yīng)在憲法當(dāng)中有所體現(xiàn)，尤其對沿海大國而言，在憲法當(dāng)中是否規(guī)定涉海條款，直接影響到國民的海權(quán)意識和海洋國土觀念。黨的十八大報告為海權(quán)入憲創(chuàng)造了契機(jī)，報告中提出要“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅決維護(hù)國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國?！边@段話如同海岸上的燈塔，為我國海洋建設(shè)和維權(quán)提供了明確的方向，并指導(dǎo)著中國海洋戰(zhàn)略未來的發(fā)展方向。

中國自立憲以來，不同時期采用過不同的國家疆域規(guī)定形式。最早的清末修律頒布了《欽定憲法大綱》和《十九信條》，這些憲法性文件只是作為應(yīng)對時局危急的權(quán)宜之計被匆匆炮制出來，根本沒有涉及國家疆域的明確規(guī)定，更遑論對海洋的保護(hù)與規(guī)制。1912年《中華民國臨時約法》在第三條中明確規(guī)定了國家疆域：“中華民國領(lǐng)土為二十二行省、內(nèi)外蒙古、西藏、青海。”這在中國立憲史上尚屬首次。建國后，歷部憲法在國際關(guān)系原則和武裝力量任務(wù)的規(guī)定中都有涉及國家疆域和領(lǐng)土的內(nèi)容，如1954年憲法（序言）規(guī)定：“我國根據(jù)平等、互利、互相尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整的原則同任何國家建立和發(fā)展外交關(guān)系?！钡?0條規(guī)定中國武裝力量的任務(wù)之一是“保衛(wèi)國家的主權(quán)、領(lǐng)土完整和安全。”順應(yīng)當(dāng)今世界海洋入憲的時代潮流，我國在憲法中規(guī)定“海洋”國土的條款時機(jī)已經(jīng)成熟。面對海權(quán)之爭，我國可以采用與“臺灣”一樣的方式，把南海及釣魚島明確寫入憲法中，而不能采用隱含的需要予以解釋的模糊入憲方式。鑒于此種考慮，我國修憲時可在憲法（序言）中增加下述內(nèi)容：中國領(lǐng)土包括其固有的領(lǐng)陸、領(lǐng)海、內(nèi)水及其領(lǐng)陸、領(lǐng)海、內(nèi)水的上空和地下。中國領(lǐng)陸包括中國大陸及其沿海島嶼、臺灣島及包括釣魚島在內(nèi)的附屬各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其它一切屬于中國的島嶼；增加“南海是中國固有的傳統(tǒng)海域”等文字表述；在憲法正文中增加涉海憲法規(guī)范時，基于技術(shù)考量可在憲法第9條中加入“海洋”一詞，使我國維護(hù)海洋資源有根本法的依據(jù)。在憲法明文規(guī)定了國家疆域和海洋主權(quán)，賦予“海洋”與其他國有資源同等地位，有利于從根本上維護(hù)國家統(tǒng)一，從此我們就有更為正當(dāng)?shù)睦碛蓮?qiáng)調(diào)并堅持國家主權(quán)神圣不可侵犯，我們將會無條件捍衛(wèi)我國領(lǐng)土完整和國家安全。

（三）海權(quán)入憲后的發(fā)展舉措

海權(quán)入憲不是簡單的修憲或完善憲法規(guī)范，而是在我國傳統(tǒng)海域頻遭周邊國家染指的危急形勢下，必須履行的憲法職責(zé)，“國家政策入憲與國家責(zé)任的擴(kuò)大結(jié)合在一起，國家對社會事務(wù)的管理、規(guī)制與控制之同時也是國家責(zé)任的擴(kuò)大過程?！盵6]海洋入憲是在法律層面落實(shí)海洋戰(zhàn)略的第一步，也是國家履行憲法責(zé)任的初始。確定將海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略納入憲法的基本國策之后，國家需要后續(xù)跟進(jìn)的立法、行政措施還有很多。國家要制定加快海洋開發(fā)與管理的若干政策，出臺《關(guān)于加快海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決定》，制定《海洋強(qiáng)國建設(shè)規(guī)劃》、《二十一世紀(jì)國家海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)規(guī)劃綱要》，并把建設(shè)海洋強(qiáng)國和實(shí)施二十一世紀(jì)海洋發(fā)展戰(zhàn)略納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃和遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中；制定海洋基本法，并出臺配套的細(xì)則、條例、規(guī)章等，使我國的海洋法律體系能與國際公約對接，最終構(gòu)建出以維護(hù)海權(quán)為核心、以海洋基本法為主要內(nèi)容，以國家和地方各級海洋法律法規(guī)相結(jié)合、國際法和國內(nèi)法相銜接的多層次、立體化的海洋法律體系。

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Under the Constitutional Perspective of Maritime Strategy

Yi Xifeng

（Shanghai Maritime University，Shanghai， 201306）

Abstract： The fundamental and important nature of maritime strategy that determines such strategy is a basic state policy. Marine strategy relates to national sovereignty of constitution adjustment and highlights the constitutional value of national unity and sovereignty integrity， and the strategy refers to constitution adjustment to the whole state and manifests system arrangement of constitution， and reflects constitutional value on national defense protection and economic security. It has necessity to write marine law into constitution， which is the reference of solving sea island and marine dispute and promoting the legitimacy of marine law enforcement. The 18th national congress of CPC creates an opportunity for writing marine law into constitution， Chinas martime sovereignty is inviolable， it is needed to add the marine law to constitution when doing constitutional amendment and clarify marine belongs to Chinas territory.

Keywords： marine strategy， basic state policy， constitutional value， state sovereignty， territory