行政問(wèn)責(zé)程序研究

關(guān)保英

內(nèi)容摘要：行政問(wèn)責(zé)程序是行政問(wèn)責(zé)制度運(yùn)行規(guī)范化、實(shí)效化、常態(tài)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它使行政問(wèn)責(zé)由行政性而法律性、由碎片化而體系化、由內(nèi)部運(yùn)作而社會(huì)化、由選擇化而普遍化。然而，目前我國(guó)真正或者完整意義上的行政問(wèn)責(zé)程序還沒(méi)有建構(gòu)起來(lái)。因此，完善相關(guān)行政問(wèn)責(zé)的程序規(guī)則勢(shì)在必行。其中關(guān)鍵之點(diǎn)在于我們必須通過(guò)立法或者其他法律手段將行政問(wèn)責(zé)程序建構(gòu)起來(lái)。具體而言，行政問(wèn)責(zé)主體應(yīng)非行政化、行政問(wèn)責(zé)罰則應(yīng)法典化、行政問(wèn)責(zé)方式應(yīng)銜接化、行政問(wèn)責(zé)過(guò)程應(yīng)司法化、行政問(wèn)責(zé)結(jié)果應(yīng)效率化。

關(guān)鍵詞：行政問(wèn)責(zé) 程序規(guī)則 規(guī)范化與實(shí)效化

行政問(wèn)責(zé)是我國(guó)近年來(lái)在行政系統(tǒng)建立的一項(xiàng)重要的責(zé)任追究制度。該制度對(duì)于行政系統(tǒng)中的職務(wù)違法行為及其責(zé)任追究起到了非常好的作用，一些涉事的行政官員也通過(guò)該制度被追究了法律責(zé)任?！? 〕然而，由于行政問(wèn)責(zé)在我國(guó)行政法治中是一項(xiàng)特別的制度，而且其建立的過(guò)程也相對(duì)較慢，因此該制度在行政法治中的運(yùn)用還存在諸多問(wèn)題，尤其該制度的相關(guān)理論問(wèn)題還有待學(xué)界予以澄清。毫無(wú)疑問(wèn)，行政問(wèn)責(zé)作為一項(xiàng)重要的責(zé)任追究制度其必須有相應(yīng)的程序支持，但我國(guó)目前對(duì)有關(guān)行政問(wèn)責(zé)究竟應(yīng)當(dāng)適用什么樣的法律程序并非十分明確，甚至可以說(shuō)在我國(guó)真正或者完整意義上的行政問(wèn)責(zé)程序還沒(méi)有建構(gòu)起來(lái)。正是基于這樣的考慮，筆者撰就本文，擬對(duì)我國(guó)行政問(wèn)責(zé)程序作初步探討，并希望引起學(xué)界和實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)該問(wèn)題的重視。

一、行政問(wèn)責(zé)程序的價(jià)值

所謂行政問(wèn)責(zé)的程序，是指有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)在對(duì)行政主體及其行政公職人員進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的程序規(guī)則，這是筆者對(duì)行政問(wèn)責(zé)程序所下的一個(gè)定義。該定義由下列若干內(nèi)容構(gòu)成：

其一，它是對(duì)行政權(quán)發(fā)生作用的程序。在行政法治中通常存在一個(gè)嚴(yán)格的行政程序規(guī)則，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在法治發(fā)達(dá)國(guó)家的行政法治中這樣的程序規(guī)則都是必然存在的，〔2 〕它已經(jīng)成為行政法治發(fā)達(dá)國(guó)家行政法制度的核心內(nèi)容之一。那么，能不能夠說(shuō)行政問(wèn)責(zé)程序就是行政程序的構(gòu)成部分呢？應(yīng)當(dāng)作出否定回答。行政程序在通常情況下是行政主體在對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和對(duì)行政相對(duì)人發(fā)生作用時(shí)使用的程序，這個(gè)程序所發(fā)生的作用應(yīng)當(dāng)是針對(duì)行政權(quán)的客體，而不應(yīng)當(dāng)是行政權(quán)本身。例如，行政主體在進(jìn)行行政處罰時(shí)所采用的程序是以行政主體對(duì)行政客體發(fā)生作用為基點(diǎn)的。與之相對(duì)，行政問(wèn)責(zé)程序則是對(duì)行政權(quán)發(fā)生作用的程序，即是說(shuō)，該程序是針對(duì)行政權(quán)起作用的，而不是對(duì)行政權(quán)的作用客體起作用的。這一點(diǎn)便決定了行政程序的適用主體與行政問(wèn)責(zé)的主體在行政法治實(shí)踐中表現(xiàn)出了極大的不同，這是行政問(wèn)責(zé)程序的第一個(gè)方面的特性。

其二，它是追究行政責(zé)任的程序。行政問(wèn)責(zé)是由相關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)行使者進(jìn)行責(zé)任追究的制度。在行政法治實(shí)踐中行政主體可以對(duì)行政相對(duì)人發(fā)生作用，行政程序的基本功能就在于讓行政主體對(duì)行政相對(duì)人發(fā)生作用時(shí)有法律程序上的依據(jù)，可以說(shuō)，行政程序所適用的是行政法關(guān)系。行政問(wèn)責(zé)則是行使行政權(quán)的行政主體之外的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)該主體所發(fā)生的作用及其發(fā)生作用的過(guò)程?！? 〕如果用法律關(guān)系的原理來(lái)分析行政問(wèn)責(zé)程序的話，那么，行政問(wèn)責(zé)所發(fā)生的法律關(guān)系的范疇是監(jiān)督法律關(guān)系，就是監(jiān)督主體與被監(jiān)督行政主體在行政監(jiān)督過(guò)程中所發(fā)生的關(guān)系形式。近年來(lái)，我國(guó)的行政法學(xué)理論合理地區(qū)分了行政法關(guān)系和監(jiān)督行政法關(guān)系這兩個(gè)不同性質(zhì)的關(guān)系形式?！? 〕行政問(wèn)責(zé)程序作為追究行政責(zé)任的程序，通過(guò)用監(jiān)督行政法關(guān)系來(lái)框定其適用范圍和特性非常準(zhǔn)確地表達(dá)了它與行政程序的區(qū)別，在這個(gè)程序中，其程序的基本功能和作用在于追究行政主體的法律責(zé)任?！? 〕

其三，它是具有復(fù)合屬性的程序?，F(xiàn)代憲法原理中關(guān)于法律程序的相關(guān)原理有一個(gè)正當(dāng)程序原理，該原理的基本含義是當(dāng)政府機(jī)關(guān)要追究公眾的法律責(zé)任時(shí)必須由正當(dāng)主體通過(guò)正當(dāng)?shù)某绦颉⒁哉?dāng)?shù)姆尚问竭M(jìn)行追究。也就是說(shuō)，正當(dāng)程序要求在責(zé)任追究中，主體必須是特定的，適用的程序必須是特定的，采用的方式方法也必須是特定的?！霸谖覀兲赜械膽椃ㄖ校?dāng)程序條款在減緩個(gè)人要求與公共福利要求之間的沖突方面，極其罕見(jiàn)地發(fā)揮著廣泛的作用。同平等保護(hù)條款一起，正當(dāng)程序條款已經(jīng)成為一個(gè)歷史遺留的保護(hù)傘，并在一定程度上取代了其他業(yè)已萎縮的憲法保障，如禁止授予立法權(quán)原理，對(duì)特權(quán)和豁免權(quán)的限制，以及契約自由條款。正當(dāng)程序條款還為把最初的權(quán)利法案適用于州政府行為提供了一個(gè)手段?！?〔6 〕這個(gè)憲法原理在我國(guó)憲法中雖然沒(méi)有明文規(guī)定，但我國(guó)憲法中的相關(guān)制度肯定了這個(gè)憲法原理，而且在我國(guó)一些下位法中明確規(guī)定了該原理在我國(guó)的適用。對(duì)于行政權(quán)的行使來(lái)講，相關(guān)的法律典則規(guī)定了基本的程序準(zhǔn)則，這個(gè)程序準(zhǔn)則是保證行政權(quán)運(yùn)行的基礎(chǔ)性準(zhǔn)則，如果沒(méi)有這個(gè)范疇的程序準(zhǔn)則，那么行政問(wèn)責(zé)的程序也就無(wú)從存在。當(dāng)然，由于我國(guó)沒(méi)有制定統(tǒng)一的行政程序法，所以我國(guó)行政主體行使行政權(quán)的程序規(guī)則常常反映在一些單一的行政法典中，更多的反映在部門(mén)行政法典中。〔7 〕這些法律典則規(guī)定的程序是行政問(wèn)責(zé)存在的基礎(chǔ)和前提。從這個(gè)角度講，行政問(wèn)責(zé)的程序與行政程序是銜接在一起的，它的復(fù)合屬性也由此得到了證明。

上列三個(gè)方面是行政問(wèn)責(zé)程序的基本科學(xué)內(nèi)涵，這些科學(xué)內(nèi)涵為我們揭示行政問(wèn)責(zé)程序的價(jià)值提供了思路，如果我們將行政問(wèn)責(zé)程序與現(xiàn)代行政法治結(jié)合起來(lái)考察的話，就可以發(fā)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)程序具有下列價(jià)值：

第一，使行政問(wèn)責(zé)由行政性而法律性的價(jià)值。上面已經(jīng)指出正當(dāng)程序是現(xiàn)代行政法治中的基本內(nèi)容之一，這個(gè)內(nèi)容具體到行政法治實(shí)踐中就要求行政主體的外部行政行為和內(nèi)部行政行為都必須有法律程序來(lái)驅(qū)動(dòng)，都必須依據(jù)法律程序而作出。與之相適應(yīng)，行政權(quán)的內(nèi)部運(yùn)作或者相關(guān)主體促使行政權(quán)進(jìn)行運(yùn)作也應(yīng)當(dāng)受程序的驅(qū)動(dòng)。毋需證明，只要這些東西被正當(dāng)程序或者相應(yīng)的法律程序予以驅(qū)動(dòng)的話，那么這些行為方式都應(yīng)當(dāng)具有法律上的屬性。之所以這樣說(shuō)，是因?yàn)槌绦蛞坏┏蔀檎嬲饬x上的程序，它就必然應(yīng)當(dāng)是法律上的，這是由程序的規(guī)范性、穩(wěn)定性所決定的。有學(xué)者將程序的這些特性稱(chēng)之為“程序理性” 〔8 〕，這應(yīng)當(dāng)說(shuō)是一個(gè)最為基本的法學(xué)原理。運(yùn)用這個(gè)法學(xué)原理來(lái)分析我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的運(yùn)作過(guò)程，便能夠發(fā)現(xiàn)在我國(guó)近年來(lái)所進(jìn)行的一些行政問(wèn)責(zé)中，嚴(yán)格的程序?qū)傩圆⒉荒敲疵黠@。換句話說(shuō)，諸多的行政問(wèn)責(zé)或者是即時(shí)進(jìn)行的、或者是在政策的指導(dǎo)下進(jìn)行的、或者是在有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的授意下進(jìn)行的，而整個(gè)問(wèn)責(zé)過(guò)程和問(wèn)責(zé)的實(shí)際后果都不能夠使廣大公眾有一個(gè)正當(dāng)預(yù)期。前不久在多地出現(xiàn)的被問(wèn)責(zé)官員職務(wù)不降反升的案例就很具有代表性。〔9 〕說(shuō)到底，通過(guò)純粹的行政手段所進(jìn)行的問(wèn)責(zé)必然是缺乏程序的，而反過(guò)來(lái)講，一旦問(wèn)責(zé)具有了嚴(yán)格的程序，那這種問(wèn)責(zé)也就具有了法律屬性。我們強(qiáng)調(diào)行政問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)具有程序、強(qiáng)調(diào)要建構(gòu)我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的程序制度，實(shí)質(zhì)上就是希望我國(guó)行政問(wèn)責(zé)由行政性而變?yōu)榉尚?，由行政上的?nèi)部運(yùn)作而變成法律上的公開(kāi)運(yùn)作，這是行政問(wèn)責(zé)程序的第一個(gè)價(jià)值。

第二，使行政問(wèn)責(zé)由碎片化而體系化的價(jià)值。行政問(wèn)責(zé)對(duì)于我國(guó)日益發(fā)展的行政法治而言是一個(gè)非常好的制度，因?yàn)橥ㄟ^(guò)行政問(wèn)責(zé)能夠使行政主體和行政公職人員在行政管理和行政執(zhí)法中嚴(yán)格依法履行職責(zé)。因此，它應(yīng)當(dāng)成為行政法治中的一項(xiàng)基本制度。但從我國(guó)目前的情況來(lái)看，行政問(wèn)責(zé)還沒(méi)有成為一個(gè)成體系的制度，它的分布領(lǐng)域及其在行政法治中的運(yùn)用還具有明顯的碎片化的傾向。就分布領(lǐng)域而言，在我國(guó)的行政系統(tǒng)和行政執(zhí)法中，有些領(lǐng)域有行政問(wèn)責(zé)的明文規(guī)定，有些領(lǐng)域并沒(méi)有這樣的明文規(guī)定，而且可以說(shuō)在絕大多數(shù)行政管理領(lǐng)域和行政執(zhí)法領(lǐng)域并沒(méi)有明確的問(wèn)責(zé)規(guī)定，只有個(gè)別行政法規(guī)范規(guī)定了行政問(wèn)責(zé)的適用問(wèn)題?！?0 〕這樣的規(guī)定顯然是不夠周?chē)?yán)的?；蛘哒f(shuō)，我們可以不在部門(mén)行政管理的法律典則中提到行政問(wèn)責(zé)，而在行政組織法和相關(guān)的行政紀(jì)律準(zhǔn)則中作出這樣的規(guī)定。目前的這種規(guī)定方式使相當(dāng)一部分行政執(zhí)法領(lǐng)域并沒(méi)有建構(gòu)起行政問(wèn)責(zé)方式。就其在行政執(zhí)法中的運(yùn)用而言，并不是所有的行政執(zhí)法領(lǐng)域都能夠進(jìn)行有效的行政問(wèn)責(zé)。事實(shí)上，我國(guó)絕大多數(shù)行政執(zhí)法領(lǐng)域并沒(méi)有推行嚴(yán)格的行政問(wèn)責(zé)制度，這種碎片化的傾向?qū)ξ覈?guó)行政法治實(shí)現(xiàn)公平與公正有非常大的阻礙作用。而行政問(wèn)責(zé)程序的形成便可以使行政問(wèn)責(zé)在我國(guó)行政法治中真正建構(gòu)起一種體系，一旦這樣的體系建構(gòu)起來(lái)，它就能夠使行政問(wèn)責(zé)在我國(guó)目前這種不均衡分布和不均衡適用發(fā)生根本性的變化。

第三，使行政問(wèn)責(zé)由內(nèi)部運(yùn)作而社會(huì)化的價(jià)值。在行政法治中常常將行政過(guò)程的運(yùn)行分為內(nèi)部運(yùn)行和外部運(yùn)行兩種情況。所謂行政過(guò)程的外部運(yùn)行是指行政主體在對(duì)社會(huì)及公眾發(fā)生作用時(shí)的運(yùn)行范疇，行政法學(xué)界用外部行政行為的概念概括了這個(gè)運(yùn)行的基本方式。在這個(gè)運(yùn)行中，行政主體處于主導(dǎo)地位，而其他社會(huì)主體則常常被行政主體所支配。這種以行政主體為主導(dǎo)的特性在行政法關(guān)系理論中被稱(chēng)之為“非對(duì)等性”：“行政法律關(guān)系的非對(duì)等性，是指行政法律關(guān)系主體雙方的權(quán)利義務(wù)不對(duì)等。事實(shí)上，只要是行政法律關(guān)系，其權(quán)利義務(wù)總是不對(duì)等的。行政實(shí)體法律關(guān)系和行政程序法律關(guān)系都具有非對(duì)等性，只不過(guò)在表現(xiàn)形式和作用上有所不同而已。非對(duì)等性是行政領(lǐng)域的法律關(guān)系區(qū)別于其他部門(mén)法律關(guān)系的重要特征?！?〔11 〕而行政過(guò)程的內(nèi)部運(yùn)行，則是指行政系統(tǒng)內(nèi)部所進(jìn)行的行政權(quán)的能量交換關(guān)系，例如上級(jí)行政主體對(duì)下級(jí)的命令、指示或下級(jí)行政主體對(duì)上級(jí)行政主體的請(qǐng)示、匯報(bào)等。在我國(guó)的行政傳統(tǒng)中，行政權(quán)的內(nèi)部運(yùn)行往往被人們視為是與社會(huì)沒(méi)有關(guān)聯(lián)的，或者說(shuō)，這樣的內(nèi)部運(yùn)行是正當(dāng)?shù)?。而行政?wèn)責(zé)其作用基點(diǎn)是行政主體，它要么是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公職人員的責(zé)任追究，要么是特定的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)行政主體及其公職人員的責(zé)任追究，在這個(gè)責(zé)任追究中，整個(gè)的運(yùn)作過(guò)程具有明顯的內(nèi)部運(yùn)行的屬性。因?yàn)樵诖蠖鄶?shù)這樣的運(yùn)行中，相關(guān)的社會(huì)主體并沒(méi)有參與到這個(gè)過(guò)程中來(lái)，他們有時(shí)候甚至連問(wèn)責(zé)的結(jié)果也無(wú)從知曉。這樣的內(nèi)部運(yùn)作是由運(yùn)作過(guò)程的內(nèi)部化所決定的，對(duì)于現(xiàn)代行政法治而言，無(wú)論這樣的內(nèi)部運(yùn)作效率有多高，無(wú)論這樣的內(nèi)部運(yùn)作多么合理，都可以肯定地講，它與現(xiàn)代行政法治的精神是相悖的。因?yàn)楝F(xiàn)代行政法治無(wú)論采用什么樣的運(yùn)作模式都應(yīng)當(dāng)具有社會(huì)化的傾向，它都應(yīng)當(dāng)具有法律上的公開(kāi)性。建構(gòu)行政問(wèn)責(zé)程序就是讓行政問(wèn)責(zé)回歸到一國(guó)行政法治中來(lái)，使其與行政法治天然地聯(lián)系在一起，而它一旦成為行政法治中的基本構(gòu)成，就是社會(huì)化的，就是向社會(huì)公眾予以公開(kāi)的。此點(diǎn)表明行政問(wèn)責(zé)程序化對(duì)現(xiàn)代行政法治而言有著不可取代的價(jià)值。

第四，使行政問(wèn)責(zé)由選擇化而普遍化的價(jià)值。上面筆者指出了行政問(wèn)責(zé)碎片化的問(wèn)題，與這種碎片化相適應(yīng)的另一個(gè)問(wèn)題便是行政問(wèn)責(zé)的選擇適用。所謂行政問(wèn)責(zé)的選擇適用，是指相關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)在對(duì)行政系統(tǒng)及其公職人員進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)時(shí)，是在受到相關(guān)主觀因素的制約下人為地予以進(jìn)行的，他們不是根據(jù)行政違法行為的具體情況和可否問(wèn)責(zé)的程度而進(jìn)行問(wèn)責(zé)，常常考慮了諸多非理性的東西。例如，被問(wèn)責(zé)行為的敏感度，被問(wèn)責(zé)行為的社會(huì)影響度，被問(wèn)責(zé)行為對(duì)社會(huì)命令的對(duì)抗度，甚至其他方面的因素。這種在行政問(wèn)責(zé)過(guò)程中有所選擇的問(wèn)責(zé)方式，一方面使相當(dāng)一部分應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)的行政違法行為沒(méi)有被問(wèn)責(zé)，而不應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)的行為或者公職人員則被問(wèn)責(zé)；另一方面，使行政問(wèn)責(zé)的方式和結(jié)果過(guò)于隨意，正是這樣的隨意性，使諸多行政問(wèn)責(zé)對(duì)行政法治所起到的是消極作用而非積極作用?；诖耍P者認(rèn)為，行政問(wèn)責(zé)作為一項(xiàng)嚴(yán)格意義上的行政法制度應(yīng)當(dāng)在行政法治中被普遍適用，即是說(shuō)，它作為一個(gè)制度對(duì)于相應(yīng)的違法行為而言應(yīng)當(dāng)是非常周?chē)?yán)的。凡是應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)的行政主體和行政行為都應(yīng)當(dāng)予以問(wèn)責(zé)；反之，凡是不應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)的行政主體或者行政行為就應(yīng)當(dāng)不予以問(wèn)責(zé)。這種普遍性既是法律制度的基本屬性，也是實(shí)現(xiàn)全面法治所必須的。我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)之所以沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全覆蓋，之所以在問(wèn)責(zé)過(guò)程中相關(guān)的主體具有那么大的選擇權(quán)，其根本原因還在于缺乏程序機(jī)制，這就表明行政問(wèn)責(zé)程序化是使行政問(wèn)責(zé)由選擇化而普遍化的必然結(jié)果。

二、行政問(wèn)責(zé)程序欠缺的弊害

行政問(wèn)責(zé)僅就其概念和稱(chēng)謂而言，應(yīng)當(dāng)說(shuō)在行政法學(xué)理論和行政法治實(shí)踐中是一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，甚至可以說(shuō)是現(xiàn)代行政法治中的一個(gè)新問(wèn)題。之所以這樣說(shuō)，是因?yàn)樵撝贫仍谖覈?guó)的運(yùn)用和推廣并沒(méi)有太長(zhǎng)的歷史，也正因?yàn)槿绱耍幕局贫葮?gòu)造在我國(guó)還處于起步階段。尤其就行政問(wèn)責(zé)的程序而論，其在我國(guó)行政法制度中還沒(méi)有被構(gòu)建起來(lái)。其一，我國(guó)的行政程序法不適用行政問(wèn)責(zé)。我國(guó)雖然尚未制定出統(tǒng)一的行政程序法，但我國(guó)單一的行政程序法典還是存在的。例如，有針對(duì)行政處罰行為而制定的行政處罰法，有針對(duì)行政許可行為而制定的行政許可法，有針對(duì)行政強(qiáng)制行為而制定的行政強(qiáng)制法。這些單行的法律典則實(shí)質(zhì)上都是有關(guān)行政程序的法律典則，〔12 〕這些法律典則所規(guī)定的程序主要是行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)的程序而并不是行政問(wèn)責(zé)的程序。從一定意義上講，這些法律典則為行政問(wèn)責(zé)提供了一定的依據(jù)。在我國(guó)無(wú)論《行政處罰法》、《行政許可法》還是《行政強(qiáng)制法》都設(shè)置了“法律責(zé)任”一章，筆者注意到，在這些章節(jié)中規(guī)定了行政主體及其公職人員在該范疇內(nèi)的法律責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題。然而，這些關(guān)于法律責(zé)任規(guī)定的內(nèi)容通常情況下僅僅規(guī)定了行政主體和公職人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，〔13 〕而沒(méi)有具體規(guī)定追究這些責(zé)任的程序，從這個(gè)角度講，目前我國(guó)的行政程序法并不能夠適用行政問(wèn)責(zé)。其二，我國(guó)的公務(wù)員紀(jì)律處分規(guī)則不完全適用行政問(wèn)責(zé)。我國(guó)在2005年制定了《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，在該法中規(guī)定了公務(wù)員的懲戒制度，在后來(lái)的公務(wù)員紀(jì)律處分中還制定了相關(guān)的政府規(guī)章，用以追究公務(wù)員的違紀(jì)處分責(zé)任。這些關(guān)于紀(jì)律處分責(zé)任的規(guī)定是比較完整的，而且在程序的設(shè)置和設(shè)計(jì)中也是非常講究的?！?4 〕但必須強(qiáng)調(diào)，公務(wù)員法關(guān)于公務(wù)員紀(jì)律處分及其責(zé)任追究的程序規(guī)定與行政問(wèn)責(zé)的程序設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)是兩個(gè)范疇的東西。公務(wù)員的紀(jì)律處分屬于公務(wù)員管理范疇的問(wèn)題，它的基本規(guī)則對(duì)象是公務(wù)員個(gè)體，即是說(shuō)，公務(wù)員的紀(jì)律處分是針對(duì)公務(wù)員個(gè)人而言的。與之相比，行政問(wèn)責(zé)則有所不同，它的作用基點(diǎn)是行政系統(tǒng)及其公職人員包括行政主體、行政領(lǐng)導(dǎo)者、行政主管和直接責(zé)任人四個(gè)方面，而且行政問(wèn)責(zé)中的違法行為與公務(wù)員紀(jì)律處分中的違法行為也不是同一意義的概念?？偠灾壳拔覈?guó)有關(guān)公務(wù)員紀(jì)律處分的程序設(shè)計(jì)還不能夠與行政問(wèn)責(zé)的程序設(shè)計(jì)完全對(duì)應(yīng)。其三，行政監(jiān)察中的程序設(shè)計(jì)也不能完全適用行政問(wèn)責(zé)。《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》是與公務(wù)員法相配套的一個(gè)行政法典則，該法的調(diào)整對(duì)象是有關(guān)行政主體、企事業(yè)單位中的行政領(lǐng)導(dǎo)以及公務(wù)員的行政違法及其紀(jì)律處分問(wèn)題，它有非常嚴(yán)格的調(diào)整對(duì)象，而且它的內(nèi)容設(shè)計(jì)尤其程序上的設(shè)計(jì)是比較完整的。如果說(shuō)我國(guó)有哪部法律中的程序設(shè)計(jì)與行政問(wèn)責(zé)的程序設(shè)計(jì)比較接近的話，那非該法莫屬。然而，能不能夠說(shuō)行政監(jiān)察法中所設(shè)計(jì)的程序規(guī)則就能夠完全適用行政問(wèn)責(zé)呢？恐怕不能做出肯定的回答。因?yàn)樾姓O(jiān)察法基本的責(zé)任追究對(duì)象還是公務(wù)員作為個(gè)人的違法行為，這就表明它與行政問(wèn)責(zé)中的責(zé)任主體和違法行為是有很大差異的。上列三個(gè)方面的程序設(shè)計(jì)，盡管都與行政職權(quán)的行使有關(guān)，盡管其發(fā)生作用的對(duì)象在行政系統(tǒng)，但它畢竟不是行政問(wèn)責(zé)的程序設(shè)計(jì)。因此，在我國(guó)行政法體系中行政問(wèn)責(zé)的程序設(shè)計(jì)還是比較欠缺的，而這樣的欠缺必然會(huì)給行政法治帶來(lái)下列弊害：

第一，影響法治統(tǒng)一。2004年國(guó)務(wù)院制定的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》作為我國(guó)的一個(gè)基本的行政法典則 〔15 〕規(guī)定了行政法治中的法治統(tǒng)一原則：“法律、法規(guī)、規(guī)章得到全面、正確實(shí)施，法制統(tǒng)一，政令暢通，公民、法人和其他組織合法的權(quán)利和利益得到切實(shí)保護(hù)，違法行為得到及時(shí)糾正、制裁，經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序得到有效維護(hù)?！庇纱丝梢?jiàn)，法治統(tǒng)一已經(jīng)成為我國(guó)行政法治中的一項(xiàng)基本原則，依該原則的要求，行政法作為一個(gè)典則體系應(yīng)當(dāng)有統(tǒng)一性。即是說(shuō)，行政法的統(tǒng)一首先應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在行政立法方面，行政法在制度設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)有所統(tǒng)一，即一個(gè)行政法制度應(yīng)當(dāng)能夠統(tǒng)一地適用于所有行政管理領(lǐng)域，而不是依行政管理領(lǐng)域的不同而有所選擇；行政法的運(yùn)行模式應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，它要求行政主體在作出行政行為時(shí)要講求前后的連貫性與一致性，它要求當(dāng)我們對(duì)行政主體進(jìn)行監(jiān)督和制約時(shí)也應(yīng)當(dāng)對(duì)它們相同對(duì)待，不能因行政主體和行政公職人員地位和身份的變化而有所變化。行政問(wèn)責(zé)在缺少程序設(shè)計(jì)的情況下，它的適用便有可能呈現(xiàn)出多元化的傾向，即此一行政問(wèn)責(zé)行為與彼一行政問(wèn)責(zé)行為可能存在不一致，此一領(lǐng)域的行政問(wèn)責(zé)與彼一領(lǐng)域的行政問(wèn)責(zé)可能存在不一致，此一地區(qū)的行政問(wèn)責(zé)與彼一地區(qū)的行政問(wèn)責(zé)可能存在不一致，此一時(shí)期的行政問(wèn)責(zé)與彼一時(shí)期的行政問(wèn)責(zé)可能存在不一致，等等。上列不一致必然會(huì)對(duì)我國(guó)法治的統(tǒng)一造成損害。這里邊有這樣一個(gè)邏輯上的關(guān)系，那就是當(dāng)行政問(wèn)責(zé)沒(méi)有程序設(shè)計(jì)時(shí)相關(guān)的問(wèn)責(zé)主體必然會(huì)選擇現(xiàn)有的行政法典則進(jìn)行問(wèn)責(zé)。上面已經(jīng)指出，涉及行政問(wèn)責(zé)的至少有三套法律機(jī)制，其分別是：行政程序法、公務(wù)員紀(jì)律處分規(guī)則、行政監(jiān)察及其相關(guān)法規(guī)。如果一個(gè)問(wèn)責(zé)行為選擇的是行政程序法而另一個(gè)問(wèn)責(zé)行為選擇的是公務(wù)員紀(jì)律處分規(guī)則，那么這兩個(gè)問(wèn)責(zé)行為就存在法治上的不統(tǒng)一。應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是，由于我國(guó)目前沒(méi)有行政問(wèn)責(zé)的程序規(guī)則，還有一些行政問(wèn)責(zé)過(guò)程可能僅僅根據(jù)行政系統(tǒng)中的一些內(nèi)部規(guī)定而進(jìn)行，這些內(nèi)部規(guī)定常常是沒(méi)有法律上的依據(jù)的，這就必然導(dǎo)致行政問(wèn)責(zé)過(guò)程中對(duì)法治統(tǒng)一原則的破壞。

第二，影響程序價(jià)值。程序?qū)τ谛姓ㄖ味杂兄鴱?qiáng)烈的特殊性。這在司法權(quán)的運(yùn)行中程序是非常清楚和明晰的。例如，在刑事法律行為中，與之相適應(yīng)的是有關(guān)的刑事訴訟法典，該法典將刑事司法權(quán)運(yùn)作的程序作了非常嚴(yán)格的規(guī)定，而且這個(gè)程序中的程序?qū)傩员憩F(xiàn)得也非常強(qiáng)烈。它的強(qiáng)烈性體現(xiàn)在這個(gè)程序背后所隱藏的是某種內(nèi)在性的東西，或者說(shuō)，在刑事司法中程序只是某種外在性的東西。在民事司法中也具有這樣的相似性，即民事司法中的程序同樣是以相應(yīng)的實(shí)體為前提條件的，沒(méi)有了這樣的實(shí)體，程序也就失去了它的價(jià)值。然而，在行政法治中，程序則是相對(duì)復(fù)雜的，行政法中的程序應(yīng)當(dāng)說(shuō)有兩套機(jī)制，一個(gè)是存在于行政權(quán)運(yùn)作過(guò)程中的行政程序機(jī)制，各國(guó)行政程序法所規(guī)定的行政程序機(jī)制都屬于這個(gè)范疇的程序；另一套程序機(jī)制則是行政訴訟中的程序機(jī)制，就是當(dāng)行政權(quán)進(jìn)入司法審查程序以后，人民法院對(duì)行政行為進(jìn)行審查的程序機(jī)制。若將問(wèn)題予以簡(jiǎn)化的話，就可以說(shuō)行政權(quán)運(yùn)作中的程序及其價(jià)值具有一定的復(fù)合性，該復(fù)合性表明行政權(quán)及其運(yùn)作中的程序及其價(jià)值并不比司法權(quán)運(yùn)作中的程序及其價(jià)值來(lái)得更小。令人遺憾的是，學(xué)界似乎忽視了行政程序的這一特性。行政問(wèn)責(zé)的程序就相當(dāng)于這兩個(gè)程序范疇中的第二個(gè)，而這第二個(gè)程序范疇對(duì)行政權(quán)的運(yùn)作而言，顯得更加重要。筆者注意到我國(guó)學(xué)界和行政法治實(shí)踐部門(mén)多年來(lái)一直強(qiáng)調(diào)行政程序的重要性，強(qiáng)調(diào)行政程序在行政法治中的地位。但當(dāng)作出這樣的強(qiáng)調(diào)時(shí)，是不是疏忽了對(duì)行政權(quán)發(fā)生作用的相關(guān)程序包括問(wèn)責(zé)程序呢？應(yīng)當(dāng)說(shuō)，筆者的這個(gè)擔(dān)憂(yōu)并非沒(méi)有道理。事實(shí)證明，行政問(wèn)責(zé)程序的欠缺實(shí)質(zhì)上大大降低了程序在行政法治中的價(jià)值。一方面強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)在行政執(zhí)法中要按照嚴(yán)格的程序規(guī)則履行行政職能，強(qiáng)調(diào)行政公職人員要依嚴(yán)格的行政程序作出行政行為，而另一方面則在沒(méi)有程序或者沒(méi)有完整程序的情況下對(duì)行政主體和行政公職人員追究責(zé)任，這必然會(huì)使我國(guó)已經(jīng)形成的初步的行政程序意識(shí)有所淡化。

第三，影響行政監(jiān)控。行政法在其產(chǎn)生的那一天起就與行政權(quán)的監(jiān)控有著天然的聯(lián)系，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)?，F(xiàn)代行政法是從資本主義國(guó)家首先發(fā)端的，而資本主義國(guó)家之所以會(huì)出現(xiàn)行政法，其理論前提是三權(quán)分立和權(quán)力制衡。對(duì)行政法的這個(gè)產(chǎn)生過(guò)程，英國(guó)行政法學(xué)家威廉·韋德作了非常好的闡釋 〔16 〕，著名的“控權(quán)理論”非常科學(xué)地表達(dá)了現(xiàn)代行政法治產(chǎn)生的背景及其價(jià)值。我國(guó)雖然沒(méi)有接受控權(quán)理論，但我國(guó)的行政法治在近年來(lái)的發(fā)展中有著強(qiáng)烈的控權(quán)格局，這從我國(guó)相關(guān)單行行政程序法的陸續(xù)誕生和相關(guān)行政救濟(jì)法的不斷完善可以得到佐證?！?7 〕從目前我國(guó)行政法治的格局看，對(duì)行政權(quán)的控制已經(jīng)有了比較明確的規(guī)則：但是就我國(guó)行政權(quán)對(duì)社會(huì)所發(fā)生的作用來(lái)看，我國(guó)的行政權(quán)仍然是比較強(qiáng)勢(shì)的，行政問(wèn)責(zé)概念和制度的產(chǎn)生就是人們對(duì)行政權(quán)這種強(qiáng)制性的一個(gè)制度呼喚。毫無(wú)疑問(wèn)，當(dāng)我們?cè)谠O(shè)計(jì)行政問(wèn)責(zé)的制度時(shí)，所希望的是對(duì)行政權(quán)控制不足的進(jìn)一步彌補(bǔ)，而不是破壞行政權(quán)控制的已有格局。行政問(wèn)責(zé)若在沒(méi)有完整程序的情況下進(jìn)行，所表現(xiàn)出來(lái)的必然是控制過(guò)程中的不平衡和不規(guī)范，從而會(huì)使已經(jīng)形成的行政權(quán)控制格局有所破壞或者降低行政法在控制行政權(quán)中的質(zhì)量。上面筆者已經(jīng)指出，行政問(wèn)責(zé)一旦形成制度就應(yīng)當(dāng)具有周延性，換言之，其要把所有應(yīng)當(dāng)進(jìn)行問(wèn)責(zé)的主體和行為都包括進(jìn)來(lái)，而不能夠有所疏漏。因此，在行政問(wèn)責(zé)程序欠缺的情況下，必然會(huì)造成行政監(jiān)控過(guò)程中的疏漏，這是行政問(wèn)責(zé)程序欠缺的又一個(gè)弊害。

第四，影響追責(zé)效果。行政問(wèn)責(zé)的實(shí)質(zhì)在于使相應(yīng)的行政主體對(duì)其違法或者不當(dāng)行政行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，使其為這些行為付出相應(yīng)的代價(jià)。從這個(gè)意義上講，行政問(wèn)責(zé)對(duì)行政違法而言具有報(bào)應(yīng)的性質(zhì)。當(dāng)然，通過(guò)這樣的報(bào)應(yīng)既使已經(jīng)形成的違法行為以及該違法行為所造成的侵害得到挽救，又讓其他行政主體或者公職人員有所警戒。即是說(shuō)，行政問(wèn)責(zé)還具有一個(gè)非常重要的功能，就是教育功能。無(wú)論是報(bào)應(yīng)功能還是教育功能都必須在行政問(wèn)責(zé)的良性運(yùn)行中得到體現(xiàn)，那么如何做到行政問(wèn)責(zé)的良性運(yùn)行呢？筆者認(rèn)為，一方面承擔(dān)責(zé)任的主體必須明確，即究竟問(wèn)誰(shuí)的責(zé)，如果問(wèn)責(zé)主體不準(zhǔn)確，那就失去了問(wèn)責(zé)的價(jià)值。例如，本該行政一把手承擔(dān)的責(zé)任，卻對(duì)二把手進(jìn)行問(wèn)責(zé)，那么這個(gè)問(wèn)責(zé)的主體就是錯(cuò)誤的，這個(gè)問(wèn)責(zé)既不會(huì)使被問(wèn)責(zé)者有所認(rèn)同，也不會(huì)使其他社會(huì)成員有所認(rèn)同。另一方面，問(wèn)責(zé)必須做到過(guò)罰相當(dāng)，就是說(shuō)，問(wèn)責(zé)中違法行為人承擔(dān)的責(zé)任的量要與其違法行為的量相一致。若讓小量的違法行為承擔(dān)了較大量的責(zé)任，或者讓較大量的違法行為承擔(dān)了較小量的法律責(zé)任，那么就必然會(huì)或者放縱違法行為，或者打擊行政主體履行行政責(zé)任的積極性。在行政問(wèn)責(zé)缺少程序規(guī)范的情況下，行政問(wèn)責(zé)的主體不一定非常到位，行政問(wèn)責(zé)中的過(guò)罰相當(dāng)不一定能夠得到兌現(xiàn)。在上列兩個(gè)方面都沒(méi)有做到的情況下，行政問(wèn)責(zé)的追責(zé)效果就必然存在問(wèn)題。因此，在行政問(wèn)責(zé)程序欠缺時(shí)，必然會(huì)造成追責(zé)效果相對(duì)較差的弊害。

三、行政問(wèn)責(zé)程序的內(nèi)容構(gòu)造

行政問(wèn)責(zé)程序作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的法律程序應(yīng)當(dāng)有自己的內(nèi)涵。就行政法中的程序規(guī)則而論，在通常情況下應(yīng)當(dāng)涉及下列事項(xiàng)：一是追責(zé)主體。所謂追責(zé)主體是指由誰(shuí)來(lái)主持進(jìn)行問(wèn)責(zé)，并向承擔(dān)責(zé)任的主體追究法律責(zé)任。從理論上講，我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)追責(zé)主體應(yīng)當(dāng)包括人民代表機(jī)關(guān)，就是對(duì)行政權(quán)行使進(jìn)行監(jiān)督的立法機(jī)關(guān)。我國(guó)2006年制定的《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》賦予了人民代表機(jī)關(guān)追責(zé)的權(quán)利，包括上級(jí)行政機(jī)關(guān)。我國(guó)行政系統(tǒng)有上下級(jí)關(guān)系的區(qū)分，例如，縣級(jí)人民政府相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府便屬于上級(jí)行政機(jī)關(guān)，省級(jí)人民政府相對(duì)于縣級(jí)人民政府便是上級(jí)行政機(jī)關(guān)。在行政問(wèn)責(zé)中，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)也是一種形式，上級(jí)行政機(jī)關(guān)從而也是一個(gè)合法的問(wèn)責(zé)主體；行政監(jiān)察機(jī)關(guān)或者其他行政法治監(jiān)督機(jī)關(guān)。我國(guó)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行法治監(jiān)督，而且享有行政處分權(quán)，他們作為行政問(wèn)責(zé)的主體應(yīng)當(dāng)是沒(méi)有法律上的障礙的。除監(jiān)察機(jī)關(guān)之外，其他法治監(jiān)督機(jī)關(guān)是否享有行政問(wèn)責(zé)權(quán)則是一個(gè)需要探討的問(wèn)題。總而言之，行政問(wèn)責(zé)的主體是行政問(wèn)責(zé)程序中的基本內(nèi)容，如何用法律制度構(gòu)建我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的主體則是今后立法中應(yīng)該解決的問(wèn)題。二是責(zé)任形式。所謂責(zé)任形式就是指違法行為人承擔(dān)責(zé)任的方式。例如，《公務(wù)員法》中關(guān)于公務(wù)員承擔(dān)紀(jì)律處分的六種責(zé)任形式。在行政問(wèn)責(zé)中，究竟讓責(zé)任人承擔(dān)什么樣的責(zé)任形式是一個(gè)非常關(guān)鍵的問(wèn)題，因?yàn)樗悄芊駥?duì)行政違法行為進(jìn)行校正的具體體現(xiàn)。〔18 〕我國(guó)目前有關(guān)行政問(wèn)責(zé)的形式并不十分明確，因此今后的立法應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決這個(gè)問(wèn)題。三是對(duì)象人。所謂對(duì)象人就是指承擔(dān)責(zé)任的主體，它可以是行政主體，也可以是行政公職人員，至于具體對(duì)象如何確定，同樣是需要以后的立法予以解決。在行政系統(tǒng)中，主要行政領(lǐng)導(dǎo)、行政主管人員、直接責(zé)任人等都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的問(wèn)責(zé)責(zé)任。而就我國(guó)目前行政法制度中涉及的行政問(wèn)責(zé)制度來(lái)看，承擔(dān)責(zé)任的似乎是主要領(lǐng)導(dǎo)。四是追責(zé)的運(yùn)作環(huán)節(jié)。行政程序和其他法律程序除包括上列主要要素之外，還有方式、方法、期限、順序等具體內(nèi)容，這些內(nèi)容對(duì)于行政問(wèn)責(zé)程序而言同樣是不可缺少的，而且有些非常關(guān)鍵。例如，行政問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)有一個(gè)期限上的規(guī)定，如果沒(méi)有期限上的規(guī)定，可能某一個(gè)行政問(wèn)責(zé)最終就會(huì)流產(chǎn)。此外，在筆者看來(lái)，由于行政問(wèn)責(zé)程序在我國(guó)是一項(xiàng)新的程序制度，而作為一項(xiàng)新的程序制度其在內(nèi)容構(gòu)造上應(yīng)當(dāng)有相對(duì)新的內(nèi)涵。基于此，筆者試從行政法理的范疇對(duì)我國(guó)行政問(wèn)責(zé)程序的內(nèi)容作出下列進(jìn)一步構(gòu)想：

第一，行政問(wèn)責(zé)范疇化的內(nèi)容構(gòu)造。上文已經(jīng)指出，我國(guó)目前的行政問(wèn)責(zé)呈現(xiàn)出碎片化傾向，這種碎片化導(dǎo)致了我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)往往是在問(wèn)責(zé)主體進(jìn)行選擇的前提下進(jìn)行的。換言之，某一個(gè)違法行為、某一個(gè)需要問(wèn)責(zé)的主體究竟是否能夠進(jìn)入問(wèn)責(zé)程序常常決定于問(wèn)責(zé)主體的選擇權(quán)。即是說(shuō)，問(wèn)責(zé)主體可以選擇對(duì)某一主體及其違法行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)，也可以不作出這樣的選擇，從我國(guó)現(xiàn)代行政法的規(guī)定來(lái)看，問(wèn)責(zé)主體無(wú)論作出什么樣的選擇似乎都是有道理的。這便大大降低了行政問(wèn)責(zé)的價(jià)值?；诖?，在對(duì)行政問(wèn)責(zé)進(jìn)行內(nèi)容構(gòu)造時(shí)，非常重要的一個(gè)問(wèn)題就是對(duì)行政問(wèn)責(zé)作范疇化的處理。一則，應(yīng)當(dāng)將行政問(wèn)責(zé)作為一個(gè)獨(dú)立的法律程序來(lái)看待，將行政問(wèn)責(zé)中的法律程序與其他法律程序予以有效區(qū)別，通過(guò)這樣的區(qū)別，行政問(wèn)責(zé)程序就成了行政法中的一個(gè)獨(dú)立程序；二則，應(yīng)當(dāng)使行政問(wèn)責(zé)成為一個(gè)獨(dú)立的體系，在這個(gè)體系中包括行政問(wèn)責(zé)所有相關(guān)的內(nèi)容，而且使行政問(wèn)責(zé)的法律體系能夠?qū)?yīng)行政問(wèn)責(zé)的所有事項(xiàng)；三則，在行政問(wèn)責(zé)的體系中，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政問(wèn)責(zé)行為作類(lèi)型化的處理，即是說(shuō)，可以根據(jù)行政執(zhí)法的領(lǐng)域確立行政問(wèn)責(zé)的范圍和程序，可以根據(jù)違法行為的性質(zhì)確立行政問(wèn)責(zé)的范圍和程序，更應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象確立行政問(wèn)責(zé)的范圍和程序。通過(guò)對(duì)行政問(wèn)責(zé)作類(lèi)型化的處理，使整個(gè)行政問(wèn)責(zé)成為一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體。在西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家，有關(guān)行政責(zé)任追究的制度是相對(duì)比較健全的，可以吸收、借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家好的立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，對(duì)我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)范疇作出合理設(shè)計(jì)。行政問(wèn)責(zé)范疇化的處理對(duì)于行政問(wèn)責(zé)程序的內(nèi)容建構(gòu)是最為本質(zhì)的東西。

第二，行政問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)容構(gòu)造。在現(xiàn)代法律制度中，責(zé)任追究是一個(gè)非常嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆蓡?wèn)題，因此各國(guó)法律制度在有關(guān)責(zé)任追究的制度設(shè)計(jì)中都采取了非常嚴(yán)格的態(tài)度?！?9 〕筆者認(rèn)為，我國(guó)在有關(guān)公務(wù)員的責(zé)任追究制度中向來(lái)就是非常嚴(yán)格的。1957年國(guó)務(wù)院制定了《國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員獎(jiǎng)懲暫行條例》，該條例在國(guó)家公務(wù)員法出臺(tái)之前一直發(fā)生著法律效力，可見(jiàn)我國(guó)有關(guān)公務(wù)員責(zé)任的追究并非朝令夕改、變化無(wú)常的。這個(gè)條例長(zhǎng)期以來(lái)調(diào)整著公務(wù)員的責(zé)任追究，而該條例對(duì)違法行為人責(zé)任的追究作了嚴(yán)格的規(guī)定，例如，規(guī)定的處分形式有警告、記過(guò)、記大過(guò)、開(kāi)除、留用、察看等八種紀(jì)律處分?！?0 〕這八種紀(jì)律處分都有非常準(zhǔn)確的內(nèi)涵。我國(guó)后來(lái)有關(guān)公務(wù)員的責(zé)任追究延續(xù)了這樣的傳統(tǒng)。但是就行政問(wèn)責(zé)的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行來(lái)看，則與傳統(tǒng)行政法典則中嚴(yán)格處理問(wèn)責(zé)形式形成了非常大的反差。進(jìn)而言之，目前的行政問(wèn)責(zé)缺乏嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)化，這包括主體的標(biāo)準(zhǔn)化、問(wèn)責(zé)對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)化、追責(zé)形式的標(biāo)準(zhǔn)化、追責(zé)運(yùn)行過(guò)程中的標(biāo)準(zhǔn)化等等。這種不大標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)責(zé)程序及其內(nèi)容必然制約行政問(wèn)責(zé)的程序?qū)傩约捌渲贫葍r(jià)值。因此，在行政問(wèn)責(zé)程序的內(nèi)容構(gòu)造中，問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)化是不可缺少的內(nèi)容之一。

第三，行政問(wèn)責(zé)規(guī)范化的內(nèi)容構(gòu)造。行政問(wèn)責(zé)是以嚴(yán)格的行政責(zé)任制為前提的。所謂行政責(zé)任制，也叫崗位責(zé)任制，是指用法律手段明確規(guī)定每一個(gè)職位的工作性質(zhì)、職責(zé)范圍，以便能夠在行政系統(tǒng)做到各司其位、人盡其能的一種責(zé)任制度。法治發(fā)達(dá)國(guó)家在建構(gòu)行政責(zé)任制時(shí)，對(duì)有關(guān)崗位職責(zé)作了非常具體的規(guī)定，包括職稱(chēng)、職號(hào)、工作項(xiàng)目、權(quán)利、責(zé)任、資格等。通過(guò)這些具體的內(nèi)容，使每一個(gè)職位都有具體的行政管理事項(xiàng)。〔21 〕總而言之，行政系統(tǒng)的崗位職責(zé)應(yīng)當(dāng)明確和具體，這些明確的崗位職責(zé)是行政問(wèn)責(zé)的邏輯前提。換句話說(shuō)，如果在行政系統(tǒng)沒(méi)有建立起明確的崗位責(zé)任制，那么就無(wú)法追究相關(guān)主體的法律責(zé)任。這一點(diǎn)要求在建構(gòu)行政問(wèn)責(zé)制時(shí)，必須將行政問(wèn)責(zé)與崗位責(zé)任制進(jìn)行合理對(duì)接，而這樣的對(duì)接對(duì)行政問(wèn)責(zé)制而言就是規(guī)范化的問(wèn)題。換言之，行政問(wèn)責(zé)制是在法律規(guī)范對(duì)崗位職責(zé)及其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的具體規(guī)定中體現(xiàn)出來(lái)的，通過(guò)規(guī)范化使任何一個(gè)行政問(wèn)責(zé)都有一個(gè)具體的行政法上的依據(jù)，其運(yùn)行方式都有具體的行政法上的規(guī)定。通過(guò)這樣的規(guī)范化，當(dāng)然能夠去除行政問(wèn)責(zé)中的主觀傾向和隨意化色彩。

第四，行政問(wèn)責(zé)定量化的內(nèi)容構(gòu)造?？傮w而論，我國(guó)的行政法治還處在起步階段，盡管我國(guó)在2010年已經(jīng)宣布建成了社會(huì)主義法律體系，但是具體到行政法中來(lái)，還不能夠說(shuō)我國(guó)的行政法體系就已經(jīng)完善了，因?yàn)檫€沒(méi)有制定出統(tǒng)一的行政程序法等?！?2 〕更不能夠說(shuō)我國(guó)的行政法治體系已經(jīng)建成了，恰恰相反，我國(guó)的行政法治體系還處在形成和發(fā)展階段。法學(xué)理論告訴我們，法治體系與法律體系是兩個(gè)不同的東西。法律體系是相對(duì)靜態(tài)的，而法治體系則是動(dòng)態(tài)的，法律體系所反映的是一種狀態(tài)，而法治體系所反映的則是一個(gè)過(guò)程。從這個(gè)角度講，法治體系的形成比法律體系有更大的難度。基于這樣的理論前提，筆者認(rèn)為，我國(guó)的行政法治體系還是比較粗獷的。因?yàn)榕c行政法治體系相關(guān)的一系列的運(yùn)行制度和規(guī)范以及運(yùn)作模式在我國(guó)并沒(méi)有建構(gòu)起來(lái)。具體來(lái)講，我國(guó)行政法治體系還缺乏相應(yīng)的量化標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)長(zhǎng)期的行政法治實(shí)踐中，比較重視它的質(zhì)的方面而不太重視量的方面。以我國(guó)的行政組織體系而論，有國(guó)務(wù)院組織法，也有地方各級(jí)人民政府組織法，上列兩個(gè)范疇的組織法足以建構(gòu)起我國(guó)行政系統(tǒng)的組織體系。但是，我國(guó)沒(méi)有與這些組織法相適應(yīng)的行政編制法。因此諸多的行政崗位和行政職責(zé)似乎缺少量上的規(guī)定，這也是導(dǎo)致我國(guó)行政機(jī)構(gòu)膨脹和行政行為無(wú)序化的原因之所在。這個(gè)現(xiàn)實(shí)提醒我們，在建構(gòu)行政問(wèn)責(zé)的程序時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮定量化，就是將行政問(wèn)責(zé)程序中的若干元素都用相應(yīng)的數(shù)字來(lái)說(shuō)明。例如，什么樣的違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種數(shù)量的行政責(zé)任都應(yīng)當(dāng)予以明確。

四、行政問(wèn)責(zé)程序的完善路徑

我國(guó)行政問(wèn)責(zé)程序的建構(gòu)，其中關(guān)鍵之點(diǎn)在于必須通過(guò)立法或者其他法律手段將行政問(wèn)責(zé)程序建構(gòu)起來(lái)。其一，應(yīng)當(dāng)對(duì)目前行政法典則中存在的行政問(wèn)責(zé)的程序規(guī)范予以整合。上文已經(jīng)提到我國(guó)的行政程序法、公務(wù)員法、行政監(jiān)察法乃至于監(jiān)督法都或多或少涉及行政問(wèn)責(zé)的程序問(wèn)題。例如，若干單行的行政程序法典中規(guī)定了行政主體和行政公職人員應(yīng)當(dāng)對(duì)一定范疇中的行政行為負(fù)責(zé)。又如，公務(wù)員法和公務(wù)員紀(jì)律處分的規(guī)范涉及行政問(wèn)責(zé)的程序，而行政監(jiān)察法則較為系統(tǒng)地規(guī)定了對(duì)公務(wù)員違反行政紀(jì)律的問(wèn)責(zé)問(wèn)題。還如，監(jiān)督法系統(tǒng)規(guī)定了人民代表機(jī)關(guān)在一定范疇內(nèi)對(duì)行政系統(tǒng)的問(wèn)責(zé)問(wèn)題等。這些規(guī)定還沒(méi)有使行政問(wèn)責(zé)形成一個(gè)系統(tǒng)和機(jī)制，但它們都為行政問(wèn)責(zé)的程序建構(gòu)提供了些許依據(jù)。在筆者看來(lái)，要完善我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)程序，對(duì)這些若干范疇的行政程序進(jìn)行整合是非常必要的，可以將它們納入到一個(gè)統(tǒng)一的體系中來(lái)，賦予它們共同的行政法意義，而且可以將它們中間互相不一致的規(guī)定予以調(diào)整等。從立法成本的角度講，這個(gè)完善路徑應(yīng)當(dāng)是低成本的。其二，行政問(wèn)責(zé)程序的完善應(yīng)當(dāng)走統(tǒng)一立法的道路。《立法法》對(duì)我國(guó)的法律淵源作了明文規(guī)定，而且將法律淵源作了位階上的劃分。通過(guò)立法法，筆者認(rèn)為我國(guó)的立法體系基本形成，法律之間形成了結(jié)構(gòu)和層次。但同時(shí)筆者還要指出我國(guó)目前的立法格局還是相對(duì)比較分散的，這既表現(xiàn)在行政系統(tǒng)行使著廣泛的行政立法權(quán)，也表現(xiàn)在一些地方機(jī)關(guān)行使著廣泛的地方立法權(quán)。立法權(quán)的這種分散化，對(duì)于法治國(guó)家的建設(shè)而言是一個(gè)潛在的威脅，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。就行政問(wèn)責(zé)的立法而論，在目前的格局下是較為分散的，一方面，諸多行政問(wèn)責(zé)的規(guī)則都是由行政系統(tǒng)制定的，另一方面，一些地方機(jī)關(guān)也制定了有關(guān)的行政問(wèn)責(zé)的規(guī)范。例如，2008年4月9日，湖南省人民政府制定的《湖南省行政程序規(guī)定》在第九章專(zhuān)章規(guī)定了“責(zé)任追究”，有關(guān)責(zé)任追究的條文共有九個(gè)，而且規(guī)定得非常詳實(shí)。該規(guī)定第167條：“實(shí)行行政問(wèn)責(zé)制度，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政違法行為進(jìn)行責(zé)任追究。行政問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)事求是、錯(cuò)責(zé)相當(dāng)、教育與懲戒相結(jié)合的原則。”可見(jiàn)該條文不僅確立了行政問(wèn)責(zé)的行為性質(zhì)和行為主體，而且確立了行政問(wèn)責(zé)的相關(guān)原則。而在該規(guī)定第168條中更是細(xì)化了承擔(dān)行政問(wèn)責(zé)的違法行為性質(zhì)?！?3 〕單就湖南省而論，這個(gè)行政問(wèn)責(zé)的規(guī)定是合理的。然而，如果我們?cè)试S各個(gè)地方立法都有這種行政問(wèn)責(zé)的立法權(quán)限，那么行政問(wèn)責(zé)的立法在全國(guó)范圍內(nèi)就很難達(dá)到統(tǒng)一和一致。基于此，筆者認(rèn)為，行政問(wèn)責(zé)程序制度的完善應(yīng)當(dāng)走統(tǒng)一立法的道路，即是說(shuō)應(yīng)當(dāng)在全國(guó)范圍內(nèi)制定一部統(tǒng)一的行政問(wèn)責(zé)程序法，使行政問(wèn)責(zé)的程序最大限度地符合法治統(tǒng)一原則。其三，提升行政問(wèn)責(zé)程序的法律位階。行政程序法以及監(jiān)督行政的程序規(guī)則說(shuō)到底是一個(gè)憲法問(wèn)題，之所以說(shuō)它是憲法問(wèn)題，是因?yàn)樗婕安煌瑖?guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分配問(wèn)題，甚至涉及國(guó)家機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾之間的關(guān)系問(wèn)題，它還涉及公民與行政系統(tǒng)的關(guān)系問(wèn)題，等等。如果筆者的這個(gè)判斷成立的話，有關(guān)行政問(wèn)責(zé)的程序就是一個(gè)高規(guī)格的立法問(wèn)題。但是，我國(guó)目前有關(guān)行政問(wèn)責(zé)的程序設(shè)計(jì)其法律位階相對(duì)較低，上文提到的《湖南省行政程序規(guī)定》僅僅是一個(gè)地方政府規(guī)章。也就是說(shuō)，在我國(guó)目前的立法格局中，地方政府規(guī)章都可以就行政問(wèn)責(zé)的相關(guān)程序作出規(guī)定，這種低檔次的法律位階非常不利于行政問(wèn)責(zé)程序制度構(gòu)建中的嚴(yán)肅性。因此，應(yīng)當(dāng)提升行政問(wèn)責(zé)程序的法律位階。由于行政問(wèn)責(zé)的程序涉及諸種權(quán)利或者權(quán)力分配問(wèn)題，將行政問(wèn)責(zé)程序的法律位階確定為法律層面上的立法是應(yīng)當(dāng)?shù)?，甚至可以用“法律保留原則”對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行處理。上列三個(gè)方面是行政問(wèn)責(zé)程序完善路徑中必須考慮的因素，為了使問(wèn)題具體起見(jiàn)，筆者試將這些完善路徑再作如下拓展：

第一，行政問(wèn)責(zé)主體非行政化。行政問(wèn)責(zé)究竟由誰(shuí)來(lái)實(shí)施，究竟誰(shuí)有權(quán)對(duì)行政主體及其公職人員的違法行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)，是一個(gè)十分關(guān)鍵的問(wèn)題。在行政問(wèn)責(zé)主體設(shè)計(jì)不妥當(dāng)?shù)那闆r下，行政問(wèn)責(zé)便難以沿著正當(dāng)邏輯進(jìn)行運(yùn)作。在我國(guó)目前行政問(wèn)責(zé)的制度設(shè)計(jì)中，有相當(dāng)一部分行政問(wèn)責(zé)是在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的，也就是說(shuō)，一些行政機(jī)關(guān)或者行政系統(tǒng)中的特定主體取得了行政問(wèn)責(zé)的權(quán)力。事實(shí)上，我國(guó)行政系統(tǒng)關(guān)于公職人員的責(zé)任追究也都基本上是在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的，這樣的主體設(shè)計(jì)也許有一定的好處，從行政效率的角度來(lái)講這樣的制度設(shè)計(jì)肯會(huì)有利于行政效率的提高。但從法治公平的角度來(lái)講，由行政系統(tǒng)中的一個(gè)主體向另一個(gè)主體進(jìn)行問(wèn)責(zé)總存在一定的弊端。因?yàn)樗鼈児餐嬖谟谛姓到y(tǒng)之中，有著共同的行為方式，甚至有著共同的利益關(guān)系，在他們的利益有相對(duì)關(guān)聯(lián)的情況下，問(wèn)責(zé)必然會(huì)流于形式。這是一個(gè)必須引起高度重視的問(wèn)題，解決這個(gè)問(wèn)題的方法就是讓行政系統(tǒng)之外的國(guó)家機(jī)關(guān)及其他組織負(fù)責(zé)行政問(wèn)責(zé)。例如，可以沿著《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》規(guī)定的問(wèn)責(zé)邏輯來(lái)進(jìn)一步推演，可以將一部分行政問(wèn)責(zé)交由人民代表機(jī)關(guān)進(jìn)行，將另一部分行政問(wèn)責(zé)交由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行，至于是否完全取消行政系統(tǒng)的行政問(wèn)責(zé)權(quán)則是需要探討的一個(gè)問(wèn)題。

第二，行政問(wèn)責(zé)罰則法典化。行政問(wèn)責(zé)首先遇到的是違法行為問(wèn)題，而違法行為或者不當(dāng)行為是行政問(wèn)責(zé)存在的基礎(chǔ)條件。作為行政問(wèn)責(zé)的程序規(guī)范而論，應(yīng)當(dāng)對(duì)違法行為作出明確規(guī)定。例如，我國(guó)《公務(wù)員法》第53條規(guī)定：“公務(wù)員必須遵守紀(jì)律，不得有下列行為：（一）散布有損國(guó)家聲譽(yù)的言論，組織或者參加旨在反對(duì)國(guó)家的集會(huì)、游行、示威等活動(dòng)；（二）組織或者參加非法組織，組織或者參加罷工；（三）玩忽職守，貽誤工作；（四）拒絕執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定和命令；（五）壓制批評(píng)，打擊報(bào)復(fù)；（六）弄虛作假，誤導(dǎo)、欺騙領(lǐng)導(dǎo)和公眾……”該條共列舉了16項(xiàng)公務(wù)員違反紀(jì)律的行為類(lèi)型?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》關(guān)于行政問(wèn)責(zé)的行為類(lèi)型規(guī)定了14項(xiàng)之多。在筆者看來(lái)，在我國(guó)目前的行政法文件中，要對(duì)所有的違法行為類(lèi)型都進(jìn)行列舉規(guī)定是有非常大的難度的。與行為類(lèi)型對(duì)應(yīng)的是罰則問(wèn)題，所謂罰則是指行政問(wèn)責(zé)中相關(guān)主體承擔(dān)責(zé)任的法律形式，例如引咎辭職、開(kāi)除公職等等。我國(guó)目前的行政法文件關(guān)于罰則的規(guī)定是相當(dāng)分散的，而且有些罰則并不一定有明文的法律規(guī)定。由于罰則對(duì)于責(zé)任人而言是最具實(shí)質(zhì)性的東西，因此在行政問(wèn)責(zé)程序中，有關(guān)的罰則必須通過(guò)行政法典予以統(tǒng)一。一方面，法律能夠?qū)⑺械牧P則予以窮盡，而不能有法律典則以外的罰則存在；另一方面，任何一個(gè)罰則都應(yīng)當(dāng)有具體的法律依據(jù)，甚至每一個(gè)罰則所對(duì)應(yīng)的違法行為也應(yīng)當(dāng)非常具體。

第三，行政問(wèn)責(zé)方式銜接化。行政問(wèn)責(zé)的方式是一個(gè)相對(duì)較大的概念范疇，它是指在行政問(wèn)責(zé)中問(wèn)責(zé)主體所采用的行為模式。毋庸置疑，行政問(wèn)責(zé)是對(duì)違法行為的一種制裁，這制裁存在于我國(guó)對(duì)行政權(quán)發(fā)生作用的整個(gè)體系之中，這要求我們?cè)谠O(shè)計(jì)行政問(wèn)責(zé)的方式時(shí)必須考慮它與其他行政法程序的關(guān)系。例如，它與行政程序的關(guān)系；還如，它與行政救濟(jì)的關(guān)系等等。也就是說(shuō)，行政問(wèn)責(zé)的方式應(yīng)當(dāng)與行政法中其他的制裁方式相銜接，使其成為行政法制度中的一個(gè)子制度。同時(shí)，行政問(wèn)責(zé)過(guò)程中行政主體還會(huì)采用諸多的手段包括取證、調(diào)查、質(zhì)證、追責(zé)等等。這些方式在我國(guó)有關(guān)的行政法文件中已經(jīng)作了規(guī)定，但大多數(shù)方式還沒(méi)有體現(xiàn)在有關(guān)的行政法文件之中，必須使行政問(wèn)責(zé)中的所有的方式成為一個(gè)相互銜接的系統(tǒng)，使它們環(huán)環(huán)相扣共同支持行政問(wèn)責(zé)行為。〔24 〕

第四，行政問(wèn)責(zé)過(guò)程司法化。行政問(wèn)責(zé)程序與一般意義上的行政程序存在非常大的差別。一般意義上的行政程序是行政主體在作出行政行為時(shí)所遵循的程序。通常情況下，在這樣的行政程序中只有兩方主體參與，一方是行政主體，另一方是行政相對(duì)人，而且當(dāng)行政主體依行政程序作出行政行為時(shí)常常并不需要征得行政相對(duì)人的同意?？梢?jiàn)，行政程序的運(yùn)作只需要強(qiáng)調(diào)按嚴(yán)格的環(huán)節(jié)辦事即可，而不需要考慮其他因素。與行政程序相比，行政問(wèn)責(zé)程序的運(yùn)作則是另一種情況，因?yàn)樗媾R著對(duì)相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任追究，因此它的程序邏輯更像司法上的程序邏輯。這個(gè)程序的最終目的是要在查明違法行為事實(shí)的基礎(chǔ)上，作出是否對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行相應(yīng)的制裁的決定。任何制裁在法律上來(lái)講都帶有懲罰的性質(zhì)，因而它必然涉及組織的或者個(gè)人的權(quán)利問(wèn)題，甚至牽扯現(xiàn)代意義上的人權(quán)問(wèn)題。這就要求追責(zé)主體必須留給被追責(zé)人廣泛的申辯空間，允許他們對(duì)自己的行為進(jìn)行辯解等等。因而，這也決定了在行政問(wèn)責(zé)的過(guò)程中不能僅僅由問(wèn)責(zé)方和被問(wèn)責(zé)方兩方介入，而應(yīng)當(dāng)同時(shí)由第三者介入。一旦第三者能夠順理成章地介入到行政問(wèn)責(zé)的過(guò)程中來(lái)，那么，整個(gè)問(wèn)責(zé)的過(guò)程就會(huì)沿著司法的邏輯進(jìn)行運(yùn)作。強(qiáng)調(diào)行政問(wèn)責(zé)過(guò)程的司法化，目的在于提高行政問(wèn)責(zé)的公正性和公平性，而這樣的公正性和公平性是行政法治公平性所必須的。

第五，行政問(wèn)責(zé)結(jié)果效率化。行政問(wèn)責(zé)既是一個(gè)法治范疇中的問(wèn)題，也是一個(gè)政治范疇中的問(wèn)題。其作為法治范疇中的問(wèn)題我們很容易予以領(lǐng)會(huì)，但是作為政治范疇中的問(wèn)題卻往往容易被疏忽。它是政治范疇中的問(wèn)題，行政問(wèn)責(zé)在一國(guó)的推行及其運(yùn)行的效果直接關(guān)系到該國(guó)社會(huì)系統(tǒng)的和諧問(wèn)題，關(guān)系到該國(guó)行政權(quán)在公眾中的公信力問(wèn)題。筆者注意到我國(guó)公眾對(duì)我國(guó)一些地方所實(shí)施的行政問(wèn)責(zé)并沒(méi)有給以高度的認(rèn)同，造成這種現(xiàn)象的原因在于，有些行政問(wèn)責(zé)所追究的是一些次要責(zé)任，有些行政問(wèn)責(zé)所追究的是非主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，有些行政問(wèn)責(zé)所追究的是短期的責(zé)任，有些行政問(wèn)責(zé)所追究的是不該問(wèn)的責(zé)任，等等。在我們身邊常常發(fā)生一些行政官員在問(wèn)責(zé)后不久就復(fù)出的情形，也有一些行政官員問(wèn)責(zé)以后不降反升等，這都表明，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的法律效力還存在一定的漏洞。筆者已經(jīng)指出行政問(wèn)責(zé)除了法治價(jià)值以外，還有政治價(jià)值，這個(gè)政治價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，建立在行政問(wèn)責(zé)是否能夠得到廣大社會(huì)成員的認(rèn)同上。而廣大公眾的認(rèn)同與否決定于該問(wèn)的責(zé)是不是被問(wèn)到，該承擔(dān)責(zé)任的人是否為自己的行為承擔(dān)了責(zé)任，當(dāng)事人承擔(dān)的責(zé)任與其違法行為是不是相適應(yīng)，等等。從一定意義上講，行政問(wèn)責(zé)從整個(gè)過(guò)程來(lái)看是一個(gè)程序問(wèn)題，而它的結(jié)果則是程序運(yùn)作的實(shí)際質(zhì)量。因此，筆者認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)程序制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)將問(wèn)責(zé)的結(jié)果是否有效考慮進(jìn)來(lái)。