壓力型體制與農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織建設(shè)

嚴(yán)宏

關(guān)鍵詞： 壓力型體制；基層服務(wù)型黨組織；黨內(nèi)關(guān)系；黨政關(guān)系；黨群關(guān)系

摘要： 改革開放以來，中央、地方與基層形成的政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)體制是壓力型體制適用于縣鄉(xiāng)以及鄉(xiāng)村兩級(jí)關(guān)系的主要因素。壓力型體制是當(dāng)前農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的根本困境。改變壓力型體制，需從重構(gòu)黨內(nèi)關(guān)系、規(guī)范黨政關(guān)系、密切黨群關(guān)系三個(gè)方面，加強(qiáng)農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織建設(shè)。

中圖分類號(hào)： C933.1；D267.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號(hào)： 10012435（2013）06068505

壓力型體制是20世紀(jì)90年代末國內(nèi)地方官員根據(jù)自身的感受創(chuàng)造出來的一個(gè)提法[1]。它“指的是一級(jí)政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系?！睂?duì)于縣鄉(xiāng)壓力型體制，榮敬本等人作過闡述[2]。本文以此為分析視角，結(jié)合2013年7月份在安徽省宣城市宣州區(qū)Y鄉(xiāng)實(shí)地調(diào)查所獲資料，探討如何加強(qiáng)農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織建設(shè)。

一、壓力型體制之于農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的適用性分析

筆者從改革開放以來形成的中央、地方與基層形成的政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)的制度安排來說明壓力型體制對(duì)分析農(nóng)村黨組織建設(shè)的適用性。

政治集權(quán)主要表現(xiàn)上級(jí)政治組織掌管下級(jí)政治組織干部的命運(yùn)，在黨管干部的原則下，“黨在干部的任免方面決定性的權(quán)力，干部的提名、考核、任免等管理權(quán)集中到組織部門”。[3]實(shí)際這也得到黨內(nèi)相關(guān)法規(guī)的支持。雖然《黨章》明確規(guī)定黨委會(huì)產(chǎn)生是由選舉產(chǎn)生，但是同時(shí)規(guī)定“在黨的地方各級(jí)代表大會(huì)和基層代表大會(huì)閉會(huì)期間，上級(jí)黨組織認(rèn)為有必要時(shí)，可以調(diào)動(dòng)或者指派下級(jí)黨組織的負(fù)責(zé)人。”類似這一規(guī)定在其他黨內(nèi)法規(guī)中也能見到。2004年頒布的《黨的地方委員會(huì)全體會(huì)議對(duì)下一級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》就對(duì)地方黨委書記與行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)任人的提名進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。因此，從人事權(quán)來看，政治集權(quán)實(shí)際就是上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)政治組織負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生有決定性影響。

經(jīng)濟(jì)分權(quán)是指“地方擁有較大的財(cái)政自主權(quán)，或者轄區(qū)主要的經(jīng)濟(jì)管理職能（ 管理地方國有企業(yè)、提供地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)、制定和實(shí)施本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理規(guī)范、掌控或影響當(dāng)?shù)刂饕膰匈Y源和經(jīng)濟(jì)要素等） 由地方政府行使”[4] ，主要包括財(cái)政分權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的下放。這樣地方政治組織對(duì)轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)起到較大影響，有時(shí)甚至是決定性影響。經(jīng)濟(jì)分權(quán)是上級(jí)政治組織對(duì)下級(jí)政治組織進(jìn)行考核的重要基礎(chǔ)。上級(jí)政治組織授予所屬下級(jí)政治組織幾乎相等的權(quán)力，然后用同一內(nèi)容，不同的指標(biāo)來對(duì)所有下屬政治組織進(jìn)行考核，并將之作為其負(fù)責(zé)人晉升的主要依據(jù)，有學(xué)者將之稱為“晉升錦標(biāo)賽”[5]。

在金字塔式的等級(jí)制機(jī)構(gòu)前提下，更高一級(jí)的級(jí)別與職務(wù)成為一種稀缺資源，比如并不是每個(gè)人都可以從鄉(xiāng)黨委書記晉升為縣委副書記或其他縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。那么上級(jí)黨委選拔的依據(jù)的是什么？中共中央組織部1998年印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核暫行規(guī)定》對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容作了規(guī)定，包括思想政治素質(zhì)、組織領(lǐng)導(dǎo)能力、工作作風(fēng)、工作實(shí)績(jī)、廉潔自律五個(gè)方面，即“德、能、勤、績(jī)、廉”。但是在實(shí)際的考核過程中，五個(gè)方面對(duì)于考核一個(gè)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的重要性是不同的。一是因?yàn)楦母镩_放以來，在強(qiáng)調(diào)以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”與社會(huì)建設(shè)的大背景下，“績(jī)”尤其是經(jīng)濟(jì)績(jī)效與社會(huì)建設(shè)績(jī)效成為考核的主要依據(jù)，而忽略其他方面，如思想政治素質(zhì)。二是上級(jí)政治組織與下級(jí)政治組織形成委托代理關(guān)系的情況下，就會(huì)出現(xiàn)信息不對(duì)稱的問題，下級(jí)黨政部門負(fù)責(zé)人平時(shí)的真實(shí)表現(xiàn)上級(jí)負(fù)責(zé)人無法觀察，因而只能通過其工作績(jī)效來考核。

從理論上看，政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)集權(quán)不適用農(nóng)村黨組織負(fù)責(zé)人及鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生。按照《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（以下簡(jiǎn)稱“條例”）規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委由黨員大會(huì)或者黨員代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，村黨支部、總支部和黨的基層委員會(huì)由黨員大會(huì)產(chǎn)生。同時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》和《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人是由同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，村委會(huì)成員由全體村民選舉產(chǎn)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)集權(quán)也適用上級(jí)政治組織與鄉(xiāng)村政治組織的關(guān)系，特別是黨政不分，黨政一體化Y鄉(xiāng)黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置主要是黨政辦公室，主要包括黨的工作、政府行政工作、人大工作、群團(tuán)工作。從機(jī)構(gòu)設(shè)置就可以看出，該鄉(xiāng)一定程度上存在黨政一體化現(xiàn)象。早在2004年該鄉(xiāng)曾實(shí)行“主官合一”試點(diǎn)工作，即鄉(xiāng)黨委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)一肩挑。的情況下，上級(jí)政治組織將各項(xiàng)任務(wù)進(jìn)行分解，量化，并將之作為鄉(xiāng)村黨組織考核的主要依據(jù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然村級(jí)組織沒有獨(dú)立的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，但其經(jīng)濟(jì)收入主要來源是村里資源的租讓，也符合財(cái)權(quán)與經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的下放。

因此，在上述分析中，可以得出這樣的結(jié)論，一是在基層黨政一體化的情況下，不僅縣與鄉(xiāng)黨組織之間是壓力型關(guān)系，鄉(xiāng)與村黨組織之間也是壓力型關(guān)系；二是上級(jí)政治組織與下級(jí)政治間政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)集權(quán)的制度安排是形成這種壓力型關(guān)系的主要因素。

二、壓力型體制：當(dāng)前農(nóng)村服務(wù)型黨組織建設(shè)的根本困境

中共十八大報(bào)告指出：“以服務(wù)群眾、做群眾工作為主要任務(wù)，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)?！睉?yīng)該說，2006年農(nóng)業(yè)稅的廢除，“國家在鄉(xiāng)村社會(huì)為開始從汲取式整合轉(zhuǎn)向供給式整合”[6]，相應(yīng)地對(duì)黨組織角色與功能轉(zhuǎn)變提出了要求，為建設(shè)基層服務(wù)型黨組織提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。但是“鄉(xiāng)村組織并沒有成為改革者所設(shè)想的服務(wù)型組織”[7]，筆者在Y鄉(xiāng)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，基層服務(wù)黨組織建設(shè)狀況并不樂觀，服務(wù)功能不突出，其根本困境在于壓力型體制。

（一）考核主體與服務(wù)對(duì)象的錯(cuò)位，主動(dòng)服務(wù)不夠

從本質(zhì)上說，上級(jí)組織與群眾都應(yīng)該是基層黨組織的考核主體，這是因?yàn)榛鶎狱h組織服務(wù)農(nóng)民的雙重角色，一是作為執(zhí)政黨的基層組織，其提供的服務(wù)是執(zhí)政黨提供服務(wù)的組成部分，表現(xiàn)為服務(wù)任務(wù)自上而下的逐級(jí)發(fā)包，如安全生產(chǎn)、社會(huì)治安等。作為中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的執(zhí)政力量，其提供的服務(wù)水平往往反映執(zhí)政黨為農(nóng)民服務(wù)的質(zhì)量，這也是建設(shè)服務(wù)型馬克思主義執(zhí)政黨重要內(nèi)容。二是作為農(nóng)民的直接服務(wù)者，要時(shí)刻傾聽農(nóng)民的呼聲和訴求，這也是基層黨組織利益表達(dá)功能的重要體現(xiàn)。

但是，筆者在Y鄉(xiāng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層黨組織主要提供上級(jí)發(fā)包下來的服務(wù)。這主要是因?yàn)閰^(qū)級(jí)政治組織對(duì)Y鄉(xiāng)政治組織，鄉(xiāng)政治組織對(duì)村“兩委”的考核采取目標(biāo)管理的方式，這也是當(dāng)下中國地方黨政組織對(duì)下級(jí)管理常用的一種方式。有的學(xué)者稱之為“目標(biāo)管理責(zé)任制”，即“將上級(jí)黨政組織所確立的行政總目標(biāo)逐次進(jìn)行分解和細(xì)化，形成一套目標(biāo)和指標(biāo)體系，以此作為各級(jí)組織進(jìn)行‘管理（如考評(píng)、獎(jiǎng)懲等）的依據(jù)，并以書面形式的‘責(zé)任狀/書在上下級(jí)黨政部門之間進(jìn)行層層簽訂。”[8]這種考核機(jī)制就是壓力型體制下的產(chǎn)物。Y鄉(xiāng)對(duì)各行政村“兩委”的考核分為農(nóng)經(jīng)管理、計(jì)劃生育、綜治普法和信訪工作，安全生產(chǎn)、水面管理、“一事一議”規(guī)費(fèi)征收、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作、黨建工作等八個(gè)方面，共計(jì)970分，考核主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)口管理部門，如農(nóng)經(jīng)管理由農(nóng)經(jīng)站來考核。根據(jù)各部門打分，綜合考核結(jié)果從高往低分為好中差三等，并與村干部的津貼直接掛鉤。好中差等次的村干部每個(gè)月分別獲500、400、300元不等的津貼。同時(shí)，村民也給村干部進(jìn)行測(cè)評(píng)，但是沒有測(cè)評(píng)細(xì)則，測(cè)評(píng)結(jié)果與村干部的津貼無關(guān)。新制度主義的代表人物諾思認(rèn)為，“制度構(gòu)造了人們?cè)谡?、社?huì)或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里交換的激勵(lì)?！盵9]的確，這樣一種考核機(jī)制，促使村干部整天忙于上級(jí)指派下的任務(wù)，村干部根本就沒有時(shí)間和精力去聯(lián)系和接觸農(nóng)民，沒多少機(jī)會(huì)去了解農(nóng)民的實(shí)際需求，傾聽不同農(nóng)民的心聲，主動(dòng)為農(nóng)民提供服務(wù)。

（二）推動(dòng)發(fā)展與服務(wù)群眾的尷尬，做群眾工作能力下降

中共十八大報(bào)告指出了基層黨組織的四大作用，即“推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心”。當(dāng)前中國地方發(fā)展主要是地方政府（包括黨委）主導(dǎo)的模式，這其中，政府主導(dǎo)招商引資是重要形式。但是不同層次的政府，招商引資企業(yè)的規(guī)模、資金的數(shù)量與產(chǎn)值是不同的，一般與政府層級(jí)成正相關(guān)。所以，相對(duì)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的招商引資的難度是最大的。筆者在Y鄉(xiāng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層黨組織招商引資數(shù)量也是上級(jí)黨政對(duì)Y鄉(xiāng)黨委政府年終考核的重要內(nèi)容，財(cái)稅收入考核的重要支撐。在這種目標(biāo)管理責(zé)任制的壓力下，該鄉(xiāng)黨政主要干部每年要花很大一部分時(shí)間用于招商引資等工作?？梢哉f，在壓力型體制下，對(duì)于像Y鄉(xiāng)一級(jí)的黨組織而言，推動(dòng)發(fā)展主要就是招商引資。

同樣在政績(jī)考核的要求下，招商基本上是投資工商業(yè)，這又涉及另一個(gè)問題，開發(fā)商的用地從何而來，各地普遍的做法是向農(nóng)民征地。在當(dāng)前我國的土地制度下，土地市場(chǎng)主要存在于地方政府與投資開發(fā)商之間的關(guān)系，即政府以相應(yīng)的市場(chǎng)價(jià)格將征收來的土地賣給開發(fā)商。政府卻是從農(nóng)民那里以低價(jià)強(qiáng)征的方式獲得土地，農(nóng)村無法享受土地市場(chǎng)釋放出的紅利，這也是導(dǎo)致各地頻發(fā)群體性事件的重要原因。Y鄉(xiāng)在征地過程中的情況稍好，各種工作措施比較及時(shí)到位，沒有發(fā)生群體性事件，但是仍有部分失地農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)黨委和政府不滿，去上級(jí)政府上訪。從根本上說，推動(dòng)發(fā)展與服務(wù)群眾是一致的，推動(dòng)發(fā)展是為了更好的服務(wù)群眾。但是在地方發(fā)展具體實(shí)踐中，推動(dòng)發(fā)展卻不一定服務(wù)大多數(shù)群眾，卻是服務(wù)了開發(fā)商。這樣就導(dǎo)致了地方政治組織，特別是基層政治組織在群眾的公信力的下降，大大損害黨群、干群的親密關(guān)系，使基層黨組織做群眾工作能力下降。這種能力的下降也得到該鄉(xiāng)現(xiàn)實(shí)案例的印證。聽該村黨總支書記講述，除了征地引發(fā)的上訪，該鄉(xiāng)也發(fā)生了因群眾提出不合理的要求無法得到滿足，出現(xiàn)的幾起群眾上訪事件。國內(nèi)有學(xué)者把這種上訪稱為“謀利型上訪”[10]。謀利型上訪的出現(xiàn)表明農(nóng)民對(duì)基層黨組織的不信任。從鄉(xiāng)村治理主體角度來看，主要是因?yàn)榛鶎狱h組織沒有適應(yīng)后稅費(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)村社會(huì)的變遷，對(duì)群眾的心理與行為的變化把握不到位，做群眾工作能力的下降。

（三）鄉(xiāng)村精英流失嚴(yán)重，服務(wù)隊(duì)伍老化

改革開放以來，中國的城鄉(xiāng)差距逐步拉大，壓力型體制是一個(gè)影響因素。從文明形態(tài)來看，現(xiàn)代化過程是一個(gè)從農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明轉(zhuǎn)型過程。不同現(xiàn)代化道路，政治組織在其中作用是不同的，作為一個(gè)后發(fā)國家，政治組織起著主導(dǎo)作用。相比農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)緩慢，在壓力型體制下，工業(yè)增長(zhǎng)速度快。因而在官員有限的任期內(nèi)，會(huì)將有限的資源（土地、資金、技術(shù)）用于發(fā)展工業(yè)，加強(qiáng)城市市政建設(shè)，并隨著帶來增強(qiáng)城市政治組織的管理能力，提升城市的公共服務(wù)（主要是教育與醫(yī)療等）的水平，因此城鄉(xiāng)不僅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上出現(xiàn)差距，公共服務(wù)差距也在拉大，反之，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距的拉大，會(huì)吸引越來越多鄉(xiāng)村精英在城市工作、定居。加上相關(guān)政策不利于鄉(xiāng)村精英的在鄉(xiāng)村發(fā)展，最終導(dǎo)致大多數(shù)年輕的鄉(xiāng)村精英不愿意從事鄉(xiāng)村黨組織工作，導(dǎo)致從事鄉(xiāng)村黨建工作后繼乏人，村級(jí)隊(duì)伍老化較為嚴(yán)重。Y鄉(xiāng)的10個(gè)行政村和1個(gè)社區(qū)“兩委”成員無一人在40歲以下，大部分在50歲以上。他們一般是土生土長(zhǎng)的本村人，從事農(nóng)村工作時(shí)間較長(zhǎng)，經(jīng)驗(yàn)較豐富，但大多數(shù)人學(xué)歷不高，對(duì)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)專業(yè)知識(shí)了解也不多，甚至很多人連電腦都不會(huì)用。在過去，他們能力或許還是滿足農(nóng)民的需求，但是隨著2005年“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”思想的提出，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”機(jī)制的形成，國家對(duì)“三農(nóng)”關(guān)注度增加，投入增多，對(duì)鄉(xiāng)村黨員干部的要求越來越高。他們的自身能力開始滿足不了農(nóng)民的需求，服務(wù)能力呈弱化趨勢(shì)。也因?yàn)檫@一問題較為突出，早在2010年宣州區(qū)區(qū)委就頒發(fā)了《宣州區(qū)村級(jí)后備干部選拔、管理工作實(shí)施意見》，要求在Y鄉(xiāng)公開選拔村級(jí)后備干部11名，其中，10個(gè)村每村1名，1個(gè)社區(qū)1名。但是最終只選拔了5名村級(jí)后備干部，村級(jí)黨組織服務(wù)隊(duì)伍老化的狀況沒有得到根本改善。

三、農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的路徑選擇

改變壓力型體制是學(xué)界的共識(shí)，應(yīng)該建構(gòu)什么樣新的體制替代它，目前占主導(dǎo)的看法是建立民主合作型體制。[2]這是變革鄉(xiāng)村治理方式的必然選擇，但是就建設(shè)農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織而言，可以從重構(gòu)黨內(nèi)關(guān)系、規(guī)范黨政關(guān)系、密切黨群關(guān)系三個(gè)層面來展開。

（一）重構(gòu)黨內(nèi)關(guān)系，建立上級(jí)黨組織支持農(nóng)村黨組織建設(shè)機(jī)制

正如彭穗寧所述，“我國的組織領(lǐng)導(dǎo)制度具有資源配置逐級(jí)遞減，承擔(dān)責(zé)任逐級(jí)遞增的基本特征。對(duì)于基層來說，資源越少，意味著解決問題的能力越??；責(zé)任越大，意味著需要面對(duì)的矛盾和問題越多?！盵11]對(duì)于這種現(xiàn)狀，中央也認(rèn)識(shí)到這一問題，并開始探索解決問題之道，筆者認(rèn)為，應(yīng)該總結(jié)探索成果，建立相對(duì)穩(wěn)定上級(jí)黨組織支持農(nóng)村黨組織建設(shè)機(jī)制：

1. 建立社會(huì)資源下移機(jī)制。對(duì)于基層黨建工作而言，在社會(huì)資源中，最重要的是人與錢。當(dāng)前隨著財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)行，鄉(xiāng)村的財(cái)務(wù)狀況得到好轉(zhuǎn)。同時(shí)，隨著選派干部和大學(xué)生村官等政策的實(shí)行，人才匱乏的狀況得到緩解。在Y鄉(xiāng)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，Y鄉(xiāng)對(duì)不同的行政村使用不同的人才。對(duì)先進(jìn)村使用大學(xué)生村官，對(duì)后進(jìn)村使用選派干部。Z村是一個(gè)后進(jìn)村，也是一個(gè)圩區(qū)。因此，宣州區(qū)委組織部就選派一個(gè)區(qū)水利局的業(yè)務(wù)骨干來協(xié)助Z村的“小農(nóng)水”項(xiàng)目。在調(diào)研時(shí)，Z村村干部說，選派干部的作用不僅僅是在水利建設(shè)上，在思想觀念的更新、現(xiàn)代化辦公手段的使用都起到重要的作用。問題是選派干部一個(gè)任期為兩年，要出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)，實(shí)現(xiàn)選派干部支持農(nóng)村建設(shè)的長(zhǎng)期性與持續(xù)性。同時(shí)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，不少大學(xué)生村官把在農(nóng)村工作作為考取公務(wù)員或事業(yè)編制的跳板，并沒有長(zhǎng)期扎根農(nóng)村的愿望，也要出臺(tái)政策穩(wěn)定大學(xué)生村官隊(duì)伍。2012年頒布《安徽省農(nóng)村基層黨組織建設(shè)2012-2016年規(guī)劃》（下稱“規(guī)劃”）就對(duì)大學(xué)生村官的培養(yǎng)與使用作了明確規(guī)定?！兑?guī)劃》指出：“加大對(duì)優(yōu)秀大學(xué)生村官的培養(yǎng)使用力度，把通過選舉進(jìn)入村‘兩委班子、選拔進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣（市、區(qū)）直部門領(lǐng)導(dǎo)班子以及選拔為縣級(jí)團(tuán)委、婦聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)干部作為大學(xué)生村官成長(zhǎng)的重要途徑。”實(shí)際成效如何，有待實(shí)踐檢驗(yàn)。

2.是建立提高鄉(xiāng)村干部待遇、職務(wù)晉升機(jī)制。在當(dāng)前權(quán)責(zé)不對(duì)稱狀況無法得到根本改變的情況，要想留住人，吸引更多的優(yōu)秀人才加入鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍中來，必須要切實(shí)解決好鄉(xiāng)村干部，特別是村干部待遇偏低的問題，增加他們晉升機(jī)會(huì)，使他們的價(jià)值能得到真正體現(xiàn)。在Y鄉(xiāng)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，近年來僅有一位村干部成功晉升副鄉(xiāng)長(zhǎng)。中共安徽省委組織部注意到這一問題，2012年的《規(guī)劃》指出：“加大從優(yōu)秀村干部中招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員和招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員力度，暢通從優(yōu)秀村黨組織書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部渠道?！奔幢闳绱耍惨紤]那些沒有進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制又長(zhǎng)期在一線工作的村干部出路問題，畢竟當(dāng)前我國黨政機(jī)構(gòu)是金字塔式的組織結(jié)構(gòu)，且存在晉升“天花板現(xiàn)象”，不是每一位村干部都可以成功晉升的。

（二）規(guī)范黨政關(guān)系，明確服務(wù)型黨組織建設(shè)的著力點(diǎn)

早在2005年溫家寶就提出“服務(wù)型政府”這一命題，中共十八大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)建立“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。這就帶來一個(gè)問題，如何規(guī)范黨政關(guān)系，同時(shí)建設(shè)基層服務(wù)型黨組織與基層服務(wù)型政府？這就必須注意到黨政之間的關(guān)系。根據(jù)《黨章》規(guī)定，中國共產(chǎn)黨對(duì)政府與社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)分為思想、政治與組織上領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)村基層黨組織對(duì)基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)也應(yīng)分為上述三個(gè)方面的領(lǐng)導(dǎo)，基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的重點(diǎn)也應(yīng)該放在這三個(gè)方面。

1.注重加強(qiáng)對(duì)群眾的思想引導(dǎo)。思想引導(dǎo)的內(nèi)容包括一是黨和國家的大政方針，馬克思主義中國化最新理論成果。二是黨和國家關(guān)于“三農(nóng)”問題的最新政策。近年來，黨和國家的惠農(nóng)、支農(nóng)政策越來越多，對(duì)“三農(nóng)”問題關(guān)注度也日益增加，通過宣傳讓農(nóng)民能及時(shí)了解黨和國家對(duì)他們的關(guān)心與關(guān)懷。三是在本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大時(shí)刻，把握農(nóng)民的思想與心理上的變化，及時(shí)做好溝通與疏導(dǎo)工作。引導(dǎo)形式上采取多樣化，可以通過遠(yuǎn)程在線教育方式，也可以聘請(qǐng)專家來作專題輔導(dǎo)等。

2.注重在鄉(xiāng)村各項(xiàng)工作中領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)服務(wù)群眾的政策保障?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。”討論決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)和本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重大問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村支部的重要職責(zé)。這就意味著服務(wù)發(fā)展是基層服務(wù)型黨組織的重要功能。在當(dāng)前黨和政府大力強(qiáng)調(diào)民生的情況下。黨組織要處理好服務(wù)發(fā)展與服務(wù)民生的關(guān)系。同時(shí)也要處理本地區(qū)重要問題政策的總體設(shè)計(jì)與具體事務(wù)的關(guān)系，避免黨組織陷入具體事務(wù)主義。

3.推薦優(yōu)秀黨員干部，實(shí)現(xiàn)服務(wù)群眾的組織保證。政治錄用是現(xiàn)代政黨的重要功能，政治錄用的一個(gè)方面就是“政黨把能夠體現(xiàn)政黨意圖的積極分子推薦給民眾，由民眾把他們選舉到權(quán)力機(jī)構(gòu)中去?！盵12]對(duì)于基層黨組織來，就是將優(yōu)秀黨員干部推薦至基層政府與村民自治組織，貫徹黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨。

此外，要改變當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政事務(wù)合一的現(xiàn)狀，實(shí)行黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置分開，黨政事務(wù)分開是基層服務(wù)型黨組織建設(shè)重要體制保障?？紤]到上級(jí)組織給鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的編制數(shù)有限，可以考慮將黨的宣傳、組織與監(jiān)督部門，合署辦公，成立人員精干的黨委辦公室。

（三）密切黨群關(guān)系，建立、完善服務(wù)群眾機(jī)制

1. 建立黨組織與群眾溝通協(xié)商機(jī)制。筆者在調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)Y鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)村兩級(jí)聯(lián)系村民的制度，即鄉(xiāng)干部聯(lián)系村制度和村干部的包組制度。鄉(xiāng)干部聯(lián)系村制度主要是由一名黨政班子成員、中層干部與普通工作人員組成的工作組負(fù)責(zé)聯(lián)系一個(gè)村，并出席村內(nèi)重要會(huì)議。村干部的包組制度，是指一名村干部主要負(fù)責(zé)一個(gè)或幾個(gè)村民組的具體工作。這一制度安排只是讓鄉(xiāng)村干部了解村內(nèi)、組內(nèi)的事務(wù)。可以在這一制度基礎(chǔ)上再建立兩種機(jī)制，一是建立鄉(xiāng)村干部與村民的定時(shí)溝通機(jī)制?？梢允青l(xiāng)村干部傳遞一些本鄉(xiāng)村與上級(jí)組織的信息，也可以是村民向鄉(xiāng)村干部傳遞他們生產(chǎn)、生活中遇到的問題，最終實(shí)現(xiàn)信息自上而下與自下而上信息的雙向流動(dòng)，增加黨群、干群的相互信任。二是建立鄉(xiāng)村重大事務(wù)的協(xié)商機(jī)制?？梢跃袜l(xiāng)村“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題進(jìn)行協(xié)商，廣納群言、廣集民智”[13]，充分尊重村民當(dāng)家作主的地位。

2. 建立黨員服務(wù)群眾機(jī)制。無論是地方黨組織還是基層黨組織都具有服務(wù)群眾的功能，但是在服務(wù)群眾同時(shí)，它們還要統(tǒng)籌地方與鄉(xiāng)村全局發(fā)展，不可能時(shí)時(shí)刻刻與群眾在一起。普通黨員時(shí)刻與群眾生活在一起，建立黨員服務(wù)群眾機(jī)制可以延伸基層黨組織的服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)服務(wù)的日常生活化。筆者在Y鄉(xiāng)調(diào)查過程中，許多村設(shè)置“黨員聯(lián)系戶”。根據(jù)該鄉(xiāng)相關(guān)資料顯示，其設(shè)立的主要依據(jù)是自身專長(zhǎng)，這是黨員服務(wù)群眾一個(gè)非常好的制度安排。這個(gè)制度能否實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)者的目的主要取決于選什么樣的黨員作為負(fù)責(zé)聯(lián)系農(nóng)民的黨員，畢竟服務(wù)根本上是人對(duì)人的服務(wù)。不僅要根據(jù)自身專長(zhǎng)，更要考慮農(nóng)民的實(shí)際需要。因此，應(yīng)該優(yōu)先考慮兩類黨員，一類是能人，即在能經(jīng)營、善管理，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有較強(qiáng)能力的黨員。二是好人，即性格好、人緣好、口碑好、作風(fēng)好、溝通能強(qiáng)、善于做思想政治工作、群眾基礎(chǔ)扎實(shí)、情商高的黨員。

3. 完善群眾評(píng)價(jià)黨組織與基層黨員干部機(jī)制。改變當(dāng)前群眾評(píng)價(jià)基層黨員干部模糊化，增加對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)黨組織的評(píng)價(jià)，可以從服務(wù)內(nèi)容（主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民生活等內(nèi)容）、服務(wù)方式、服務(wù)態(tài)度、服務(wù)效果等方面設(shè)定相應(yīng)指標(biāo)體系，與分好、中、差三等。并將這種考核結(jié)果與上級(jí)組織對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)黨組織考核結(jié)果一起（比重各有不同）作為干部年終考核、干部待遇提高、職務(wù)晉升重要依據(jù)，增強(qiáng)群眾評(píng)價(jià)的實(shí)效性。

致謝：感謝匿名評(píng)審人提出的修改意見和芮秀妹等對(duì)調(diào)研資料的整理工作。

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責(zé)任編輯：陸廣品