地方政府規(guī)章的概念、特點(diǎn)和屬性辨析

麥偉豪

目前，學(xué)界對(duì)地方政府規(guī)章的性質(zhì)仍有不同意見(jiàn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為地方政府規(guī)章具有顯著的法律屬性，應(yīng)該歸類到“法律”范疇，并且認(rèn)為在以后的立法中應(yīng)進(jìn)一步明切其法律屬性；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為地方政府規(guī)章是行政立法的產(chǎn)物，其實(shí)質(zhì)是抽象行政行為。地方政府規(guī)章這一研究課題還有非常廣闊的研究空間，具有極大的研究?jī)r(jià)值，筆者主要就地方政府規(guī)章的若干法律問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、地方政府規(guī)章的概念

地方政府規(guī)章是地方人民政府根據(jù)本行政區(qū)域的具體行政管理事權(quán)，為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定而制定的具有執(zhí)行力的規(guī)范性文件?！吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章?！绷硗?，《立法法》第七十三條第二款規(guī)定：“地方政府規(guī)章可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：一是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)；二是屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)。”

二、地方政府規(guī)章的特點(diǎn)

地方政府規(guī)章作為地方一級(jí)政府履行行政職能，管理社會(huì)公共事務(wù)而制定的規(guī)范性文件，較之法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章等規(guī)范性文件存在自身特點(diǎn)。

一是從屬性。地方政府規(guī)章制定的法律基礎(chǔ)是法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，其制定的目的是為了執(zhí)行上位法。

二是適用地域的有限性。地方政府規(guī)章是由地方政府制定，用以管理其行政區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)的規(guī)范性文件。地方政府規(guī)章僅能就屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)作出規(guī)定，而且僅能在本行政區(qū)域內(nèi)適用。

三是很強(qiáng)的可操作性。地方政府規(guī)章是地方政府為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定而制定的規(guī)范性文件，必須在本地區(qū)具備可行性和可操作性，否則，執(zhí)行機(jī)關(guān)將無(wú)所適從。

四是普遍適用性。地方政府規(guī)章一旦生效，即可在本行政區(qū)域內(nèi)普遍適用，且可以在規(guī)章效力存續(xù)期間對(duì)不同事項(xiàng)和不同行政相對(duì)人反復(fù)適用。

五是不可訴性。我國(guó)現(xiàn)行法律并沒(méi)有規(guī)定公民、法人或其他組織可以通過(guò)訴訟途徑使地方政府規(guī)章失效。即使地方政府規(guī)章的部分上位法制定機(jī)關(guān)可以依法撤銷規(guī)章，但這種途徑終究不是訴訟途徑。

三、地方政府規(guī)章的屬性

對(duì)于地方政府規(guī)章的屬性，學(xué)界一直有爭(zhēng)論。有觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府具有地方立法權(quán)隨著實(shí)踐的發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大。其核心主張是肯定地方政府具有立法權(quán)，地方政府規(guī)章就是立法性質(zhì)的規(guī)范性法律文件。

首先，這種觀點(diǎn)的理論基礎(chǔ)是行政立法的一般理論。這里“行政立法”的“行政”，指此種立法的主體為行政機(jī)關(guān)；“行政立法”的“法”，指此種立法所立之“法”即為行政法規(guī)和規(guī)章。這種觀點(diǎn)混淆了行政法規(guī)和規(guī)章這種“法”與真正的“法律”的概念，其實(shí)質(zhì)是對(duì)狹義的法律的概念的修正和廣義化。

其次，這種觀點(diǎn)混淆了地方政府規(guī)章的執(zhí)行力和法律效力的概念，認(rèn)為如果我們否定地方政府規(guī)章的法律屬性，規(guī)章將失去效力。而目前，我國(guó)依靠大量行政規(guī)章作為行政運(yùn)行依據(jù)的行政框架將無(wú)所適從。

筆者認(rèn)同地方政府規(guī)章是行政立法的一種形式，且認(rèn)為地方政府規(guī)章本質(zhì)上是一種抽象行政行為。

第一，從制定主體來(lái)看，地方政府規(guī)章的制定主體是省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府。而根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，享有立法權(quán)的主體是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和較大的市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。地方政府屬于行政機(jī)關(guān)，其“行政立法”行為與權(quán)力機(jī)關(guān)的立法行為有著本質(zhì)區(qū)別。

第二，從規(guī)定的內(nèi)容來(lái)看，地方政府規(guī)章所調(diào)整的對(duì)象大多是本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技、體育、衛(wèi)生等各種具體行政事項(xiàng)，不涉及應(yīng)由法律所調(diào)整的各種根本性和原則性制度。另外，地方政府規(guī)章大多是執(zhí)行上位法的細(xì)則性規(guī)定和行政程序的細(xì)化，這些規(guī)范的可操作性很強(qiáng)。制定地方政府規(guī)章是規(guī)范行政行為，強(qiáng)化行政程序全過(guò)程控制的行政行為。

第三，從效力來(lái)看，地方政府規(guī)章在實(shí)踐中的效力體現(xiàn)為一種行政執(zhí)行力，即不同層級(jí)行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格執(zhí)行，行政相對(duì)人必須嚴(yán)格遵守。行政規(guī)章的效力是以行政強(qiáng)制力為保證的，行政相對(duì)人如果不遵守行政規(guī)章，就可能要承擔(dān)行政責(zé)任。與真正意義上的法律不同，公民、法人和其他組織觸犯法律要承擔(dān)相應(yīng)的民事、行政，甚至刑事法律責(zé)任。而地方政府規(guī)章并沒(méi)有直接規(guī)定法律責(zé)任的效力，相對(duì)人承擔(dān)的行政責(zé)任是一種以行政強(qiáng)制行為為后盾的行政責(zé)任。

（作者單位：廣州市政府研究室）