虛假城市化的內(nèi)生機(jī)制與破解對策

成一川

關(guān)鍵詞 虛假城市化 失地農(nóng)民 二元體制 政策設(shè)計(jì)

導(dǎo)讀：經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國城市化取得了一定的成就，但因政府政策、歷史條件等原因而產(chǎn)生了一些虛假城市化現(xiàn)象。其中，地方政府的數(shù)字政績觀是虛假城市化產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)原因，二、三產(chǎn)業(yè)落后是虛假城市化產(chǎn)生的重要原因，城鄉(xiāng)分離的二元體制結(jié)構(gòu)是虛假城市化產(chǎn)生的根本原因。分析現(xiàn)實(shí)中的這些虛假城市化現(xiàn)象，研究和討論該現(xiàn)象產(chǎn)生的內(nèi)生機(jī)制，將有助于地方政府端正城市化態(tài)度，采取正確的城市化道路。

一、虛假城市化——我國當(dāng)前城市化的突出問題

（一）定義與分類

所謂虛假城市化，是指在城市化的進(jìn)程中，地方政府囿于制度剛性與自身利益的限制，忽視城市化的內(nèi)在規(guī)律，在推進(jìn)城市化的進(jìn)程中，采取機(jī)會(huì)主義行為，盲目追求城市化水平的提高，致使一些在官方話語下已經(jīng)城市化的地區(qū)公共服務(wù)、管理體制落后，[1]背離了城市化的基本內(nèi)涵，造成城市化水平虛高的現(xiàn)象。

（二）文獻(xiàn)綜述

學(xué)術(shù)界對于我國城市化進(jìn)程中存在的各種問題，分別從不同的角度進(jìn)行了深入研究。在已有的研究中，主要可以分為以下幾個(gè)方面：

1.對虛假城市化的本質(zhì)研究

張孝德與許慶明（2005）較深入地研究了城市化過程中存在的虛假行為。張孝德簡要分析了過分夸大政府在城市化過程中作用的危害，指出政府“把城市化的過程簡單看成一個(gè)人口增加、行政區(qū)變更、圈地搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大城市規(guī)模的過程”所發(fā)生的城市化泡沫風(fēng)險(xiǎn)，并分析了其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的危害；許慶明則在研究中指出，如果過分強(qiáng)調(diào)政府在城市化過程中的作用，不但不能解決城市化滯后的問題，反而會(huì)導(dǎo)致“虛假城市化”。兩位學(xué)者的研究停留在對城市化的虛假現(xiàn)象的簡單描述，而沒有對虛假城市化的產(chǎn)生機(jī)制進(jìn)行分析。

2.對城中村系列問題的研究

“城中村”影響了城市的發(fā)展，并且衍生了許多社會(huì)問題，因而“如何改造城中村”成為了學(xué)者比較關(guān)心的問題，梁木生（2004）從產(chǎn)權(quán)的角度探討“城中村”產(chǎn)生的原因并提出了“要改造城中村，必須改變傳統(tǒng)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度”的觀點(diǎn)；董永紅（2003）提出了“城中村”改造的重點(diǎn)是人居環(huán)境、生活方式、管理體制，必須秉持“一村一案”的原則。

3.對城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的研究

快速城市化進(jìn)程中所產(chǎn)生的失地農(nóng)民問題，蔣和勝（2004）對失地農(nóng)民的社會(huì)保障進(jìn)行了研究，并建議現(xiàn)今城市化過程應(yīng)該注重制度創(chuàng)新，建立以就業(yè)為支撐的保障體系；徐元明（2004）從失地農(nóng)民的生存現(xiàn)狀出發(fā)，指出政府缺乏明確的將失地農(nóng)民接納為城市居民的相應(yīng)政策，并對如何將失地農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市居民做出了一定的探討；劉盛和等人（2008）對我國半城市化現(xiàn)象進(jìn)行了深入研究，并提出了治理的重點(diǎn)。

（三）具體現(xiàn)象

城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在我國城市化的發(fā)展中具有舉足輕重的作用，兩者應(yīng)該齊頭并進(jìn)，成為城市化的左膀右臂。目前，我國的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已經(jīng)被城市經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)地拋在了后面，不利于城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)一體化與城市化質(zhì)量的保障?，F(xiàn)今許多地方政府片面地強(qiáng)調(diào)“城市化數(shù)字”與“行政范圍人為擴(kuò)大”，導(dǎo)致了虛假城市化的產(chǎn)生。具體實(shí)例如下：

1.城市建成區(qū)內(nèi)“城中村”星羅棋布

“城中村”的出現(xiàn)，是地方政府在推進(jìn)城市化的過程中，以獲取土地增值收益為目的，逃避公共職責(zé)，使失去土地基本生產(chǎn)資料、在官方話語下的“城市居民”，難以獲得城市居民的公共服務(wù)而形成的。

以經(jīng)濟(jì)水平和城市化水平都較高且率先全部實(shí)現(xiàn)“城市化”的佛山市為例。佛山全市共有村民委員會(huì)672個(gè)，相當(dāng)多的行政村落位于城市建成區(qū)中，成為典型的“城中村”，具體可見表1。佛山市城中村的面積總和為22平方公里，占佛山市建成區(qū)面積139.6平方公里的15.8%。

“城中村”所產(chǎn)生的社會(huì)問題不可小覷?！俺侵写濉钡木用衤殬I(yè)多已非農(nóng)化，在行政上屬于城市機(jī)關(guān)與村委會(huì)兩者的管轄范圍內(nèi)，但實(shí)際情況是兩者都放手不管。 “城中村”內(nèi)部實(shí)行農(nóng)村管理體制，公共服務(wù)更是村民自主化。原居民大部分遷出，違章建筑遍地都是，并逐漸成為外來務(wù)工者追求房租廉價(jià)、上班方便的第一選擇。居民成分極其復(fù)雜，生活條件非常落后。以廣州市為例，白云區(qū)的柯子嶺村原住人口只有1500人，而外來人口則是其4～5倍，天河區(qū)的石牌村外來人口達(dá)到了本地人口的6倍。正是如此龐大的外來人口和頻繁的人口流動(dòng)，滋生出許多社會(huì)問題。

“城中村”的違章建筑、環(huán)境臟亂差、久未改造等現(xiàn)象，是政府與村民雙方博弈的結(jié)果。博弈結(jié)果為兩者采取“雙方默許合作”的態(tài)度，以取得利益最大化——政府通過放任“城中村”自生自滅規(guī)避公共職責(zé)，村民通過違章搭建、無序出租獲取一定收入。此外，地價(jià)的升高和村民的某些合理要求也迫使政府在城中村問題上的不作為。

2.失地農(nóng)民的不完全城市化

失地農(nóng)民“不完全城市化”現(xiàn)象主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）職業(yè)與身份的不一致；（2）合法權(quán)益得不到保障；（3）就業(yè)環(huán)境欠佳、就業(yè)能力低下；（4）缺乏城市社會(huì)的認(rèn)同感與歸屬感。

失地農(nóng)民僅僅是戶口上成為了“城市的一員”，卻無法享受到真正的城市居民能夠擁有的社會(huì)保障。許多失地農(nóng)民世世代代以土地為生存根本，精于耕種，除此以外別無他技，進(jìn)入競爭激烈的勞動(dòng)力市場，往往沒有競爭力。政府簡單地將其生活空間置換到了城市，但卻沒有充分照顧到再就業(yè)問題。農(nóng)民的耕地為城市所征用，可以象征性獲得一定賠償，但隨后產(chǎn)生的就醫(yī)、就業(yè)困難和子女教育等問題，則更是深深困擾著失地農(nóng)民。此外，失地農(nóng)民與城市居民的既有矛盾也不利于社會(huì)和諧發(fā)展。

3.城市管理成本增大、土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重

虛假城市化現(xiàn)象增大了各級(jí)政府在公共服務(wù)、城市管理上的成本。這種負(fù)面影響主要由于盲目的區(qū)劃調(diào)整，擴(kuò)大城市管轄面積，盲目增加城市數(shù)量或撤市設(shè)區(qū)而造成。地方政府通過這種方式，增加了提供公共服務(wù)的交易費(fèi)用，影響了政府提供公共服務(wù)的能力，更是降低了為市民解決實(shí)際問題的效率。

國土資源部專項(xiàng)調(diào)查表明，我國土地浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，許多被“城市化”的土地，其實(shí)根本沒有發(fā)揮出城市土地的功能。[2]

4.城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴(kuò)大化

在中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和城市化快速推進(jìn)的背景下，城鄉(xiāng)差距反而不斷擴(kuò)大。“增長極”理論和非均衡發(fā)展理論表明，在工業(yè)化時(shí)期內(nèi)，城鄉(xiāng)差距的產(chǎn)生具有一定的必然性。我國前期城市化的關(guān)注點(diǎn)過多地放在了“城市的發(fā)展”上，滋生了虛假城市化，許多城市徒有華麗的建筑，卻沒有起到經(jīng)濟(jì)輻射作用，無益于城鄉(xiāng)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，沒有及時(shí)地通過必要手段緩解城鄉(xiāng)矛盾，制約著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。

1978～2005年，我國城市化水平從17.92%提高到了42.99%，平均每年提高0.93個(gè)百分點(diǎn)，但同時(shí)農(nóng)村發(fā)展緩慢，城鄉(xiāng)間的差距非但沒有縮小，反而不斷擴(kuò)大。城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)在大多數(shù)發(fā)展中國家存在，但在中國表現(xiàn)尤為突出。美國著名數(shù)理統(tǒng)計(jì)專家Kuznets曾利用二元結(jié)構(gòu)強(qiáng)度指數(shù)（非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率之比）來比較不同國家、地區(qū)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)差異。將我國1978年以來的二元結(jié)構(gòu)強(qiáng)度指數(shù)繪制成圖，可以更明顯地看到變化規(guī)律。

通過圖1可以清楚看到，改革開放初期，農(nóng)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率的差距縮小，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有所減弱；1985年后，農(nóng)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率的差距擴(kuò)大，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系不協(xié)調(diào)。這直接表現(xiàn)在城鄉(xiāng)收入-支配差距中：1978年，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比為2.6：1，略降后達(dá)到1983年的最小值1.8：1，此后情況發(fā)生逆轉(zhuǎn)，2005年農(nóng)村居民人均可支配收入為3255元，僅為城市居民的31%，兩者可支配收入比為3.2：1；城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)比由1978年的2.9：1，略降后達(dá)到1985年的2.2：1，2005年高達(dá)3.7：1。

以上問題都是虛假城市化現(xiàn)象在我國的具體表象。它們從人口、土地、社會(huì)、環(huán)境等各個(gè)方面警示我們：虛假城市化所產(chǎn)生的虛高城市化率和城市化泡沫，不利于學(xué)者和各類研究機(jī)構(gòu)的研究；不利于有關(guān)實(shí)踐者與政府單位制定符合實(shí)際需要的政策；不利于公眾對于城市化的正確認(rèn)識(shí)，從而產(chǎn)生抵制。

二、虛假城市化內(nèi)生機(jī)制分析

我國城市化過程中出現(xiàn)的虛假城市化現(xiàn)象，有其獨(dú)特內(nèi)生機(jī)制。剖析我國虛假城市化現(xiàn)象的內(nèi)生機(jī)制，有助于進(jìn)一步端正城市化進(jìn)程中的政策設(shè)計(jì)。我國虛假城市化的內(nèi)生機(jī)制主要有以下三點(diǎn)：

（一）地方政府的數(shù)字政績觀是虛假城市化產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)原因

如果地方政府嚴(yán)格按照中央政府制定政策的基本意愿執(zhí)行有關(guān)規(guī)章政策，實(shí)事求是地使用行政與市場相結(jié)合的手段推進(jìn)城市化，是不會(huì)出現(xiàn)虛假城市化現(xiàn)象的。然而，部分地方政府將城市化、GDP等有關(guān)數(shù)據(jù)定為官員政績考核的標(biāo)準(zhǔn)之一。為了追求一定的工作政績，地方官員在推進(jìn)城市化進(jìn)程中或多或少萌生機(jī)會(huì)主義思想，通過編造數(shù)據(jù)、盲目調(diào)整行政區(qū)劃和無序?qū)ぷ庑袨閷?dǎo)致虛假城市化的產(chǎn)生。[3]

城市化過程中地方政府的機(jī)會(huì)主義思想的產(chǎn)生，具有豐富的背景。根據(jù)委托——代理理論的基本假設(shè)，委托人與代理人之間在目標(biāo)利益上不完全一致，代理人在具體實(shí)行過程中，會(huì)冒著機(jī)會(huì)主義的風(fēng)險(xiǎn)來完成自身利益。委托人與代理人在代理過程中，兩者是信息不完全對稱的兩個(gè)主體。委托人所掌握的信息遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有代理人多，代理人可以通過信息不對稱的特點(diǎn)，以損害委托人的利益而達(dá)到其自身目的。同時(shí)，地方政府之間的“政績錦標(biāo)賽”誘導(dǎo)著某些官員向機(jī)會(huì)主義靠近。

（二）二、三產(chǎn)業(yè)落后是虛假城市化產(chǎn)生的重要原因

一個(gè)國家或地區(qū)的非農(nóng)勞動(dòng)力就業(yè)情況與該國家或地區(qū)的城市化水平存在著密切關(guān)系。從工業(yè)化國家的工業(yè)化與城市化的關(guān)系看，城市化從加速增長至緩慢增長與工業(yè)化階段基本吻合，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)一般都經(jīng)歷了輕紡工業(yè)（勞動(dòng)密集型）——重化工業(yè)（資本密集型）——重加工工業(yè)（技術(shù)密集型）的發(fā)展歷程。工業(yè)化與城市化的同步發(fā)展，決定了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在產(chǎn)業(yè)與空間的同步轉(zhuǎn)移，從具體數(shù)據(jù)來看，意味著城市化率與非農(nóng)化率基本上是相似的，均呈“S”形演進(jìn)趨勢。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的歷史規(guī)律，可以做出如圖2所示曲線。

在改革開放的一段時(shí)間里，我國非農(nóng)化率與城市化率是相適應(yīng)的，但從建國以來的60年來看，我國勞動(dòng)力演替過程中出現(xiàn)了兩個(gè)斷層，如圖3所示。第一個(gè)斷層的原因是我國建國初期由于國防的需要而率先發(fā)展了重工業(yè)；第二個(gè)斷層的原因則是我國20世紀(jì)末期以來進(jìn)入重加工業(yè)階段之后，城市化率持續(xù)提高，而非農(nóng)就業(yè)率卻停滯不前。

與發(fā)達(dá)國家相比，我國第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展還顯滯后。在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，第三產(chǎn)業(yè)比例基本在60%以上，吸收了超過60%的勞動(dòng)力就業(yè)。比如我國香港2002年第三產(chǎn)業(yè)比重高達(dá)82%，吸收了80%的就業(yè)人口。同時(shí)，我國地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化嚴(yán)重，極大地制約了我國城市經(jīng)濟(jì)功能發(fā)揮。

二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、城市經(jīng)濟(jì)功能弱化，導(dǎo)致非農(nóng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過程中未能最大程度地進(jìn)入城市從事城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，城市中心對周邊地區(qū)的帶動(dòng)作用不斷弱化。多年下來，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)行非農(nóng)轉(zhuǎn)化的過程中遇到的剩余勞動(dòng)力數(shù)量龐大、技能低下等難題凸顯，剩余勞動(dòng)力未能得到充分轉(zhuǎn)移；同時(shí)，城市化地區(qū)的各項(xiàng)社會(huì)基本設(shè)施明顯落后，衍生了一系列社會(huì)問題，虛假城市化現(xiàn)象由此產(chǎn)生。

（三）城鄉(xiāng)分離的二元體制結(jié)構(gòu)是虛假城市化產(chǎn)生的根本原因

城鄉(xiāng)二元體制原本是在解放初，糧食短缺、工業(yè)極度落后時(shí)為了推進(jìn)工業(yè)化的一種不得已的選擇，其在建國初期的短期內(nèi)刺激了城市的發(fā)展，導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)的超前集聚性，但從本質(zhì)上來看，它人為地割斷了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系，使得我國現(xiàn)今城市化進(jìn)程中農(nóng)村經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村對城市的供給和消費(fèi)能力下降。

城鄉(xiāng)二元體制橫亙在中國城鄉(xiāng)之間，割裂了城鄉(xiāng)發(fā)展之間的互動(dòng)紐帶，激化了“三農(nóng)”問題，更阻礙了城市化進(jìn)程。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化與工農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整嚴(yán)重錯(cuò)位；割裂了城市化與工業(yè)化的內(nèi)在聯(lián)系，導(dǎo)致城市化進(jìn)程滯后于工業(yè)化進(jìn)程；使進(jìn)城農(nóng)民難以實(shí)現(xiàn)市民化，降低了人口的城市化質(zhì)量；割裂了城市與區(qū)域發(fā)展的關(guān)系，阻礙了合理城鎮(zhèn)體系的形成，是城鄉(xiāng)關(guān)系失調(diào)的制度性根源，使得城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的有效機(jī)制無法建立，不僅阻礙了農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程，也阻礙了城市化進(jìn)程。

三、我國城市化發(fā)展的未來

根據(jù)中國現(xiàn)代化建設(shè)的總體進(jìn)程，從現(xiàn)在起到本世紀(jì)中葉，我國城市化率將提高至75%。這意味著每年平均將增加1%左右的城市化率，也即每年有約1300萬人口從鄉(xiāng)村進(jìn)入城市地區(qū)，對城市的基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)崗位、社會(huì)保障等各個(gè)方面，形成巨大的沖擊。此處需要指出的是，我國從上世紀(jì)80年代起，就已呈現(xiàn)勞動(dòng)力供給過剩的現(xiàn)象，且呈逐年遞增的趨勢。

根據(jù)有關(guān)學(xué)者研究，2020年前，中國將持續(xù)面臨較大就業(yè)壓力，到2020年勞動(dòng)年齡人口總規(guī)模將達(dá)到9.4億。具體預(yù)測數(shù)據(jù)見表2。

在未來的十年內(nèi)，我國勞動(dòng)力的供給量將大大超過勞動(dòng)力的需求量。以2011～2020年經(jīng)濟(jì)增長速度為5%，就業(yè)彈性系數(shù)為0.13測算，我國勞動(dòng)力供給與需求之間的剩余情況如表3所示。

以上僅從勞動(dòng)人口數(shù)來揣測我國未來城市化的壓力。未來30年內(nèi)，我國將陸續(xù)有6億多農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市居民。倘若地方政府不能端正城市化態(tài)度，采取正確的城市化道路，依然進(jìn)行有量無質(zhì)的城市化，未來數(shù)十年來產(chǎn)生的城市化泡沫將對整個(gè)社會(huì)造成巨大的負(fù)面影響。

對于我國目前的城市化率高而質(zhì)量低的現(xiàn)象，更多地應(yīng)該是理性地審視它，發(fā)現(xiàn)并解決高速城市化的背后存在著的諸多社會(huì)問題。城市化絕不僅僅是簡單的提高城市人口數(shù)量這么簡單，要達(dá)到既定的中長期目標(biāo)，任重而道遠(yuǎn)。過去所引起的問題，既是我們重新審視過去的典例，更是我們繼續(xù)城市化事業(yè)的絕好經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。新型城市化道路，將是我們關(guān)注城市化進(jìn)程的最為理性的思考方式。

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■責(zé)任編輯：王 縉