城管執(zhí)法：亟待探索間接與柔性的范式轉(zhuǎn)型

王震國(guó)

關(guān)鍵詞 城管執(zhí)法 社會(huì)矛盾 制度完善 理念創(chuàng)新

導(dǎo)讀：我國(guó)現(xiàn)實(shí)中不少城市的城管行政綜合執(zhí)法，由于認(rèn)識(shí)的失誤、行為的失范、配套的失衡，實(shí)際工作中始終存在管理與被管理者各執(zhí)其理、互相敵視、矛盾高發(fā)的態(tài)勢(shì)。因此，間接與柔性的政府行政，是轉(zhuǎn)型期國(guó)家或城市的必然選擇，意味著由傳統(tǒng)管控的一次審批替代過(guò)程監(jiān)督、隨意干預(yù)視作日常管理，甚或權(quán)力尋租成為行業(yè)潛規(guī)，轉(zhuǎn)為信息透明的告知、許可事項(xiàng)的備案、依法常態(tài)的監(jiān)督、破解矛盾的服務(wù)。

間接與柔性的政府行政，是轉(zhuǎn)型期國(guó)家或城市的必然選擇。它意味著政府行政將由所有事項(xiàng)未經(jīng)許可一律不準(zhǔn)的事前申批，轉(zhuǎn)為未予不準(zhǔn)全部許可的事前明示；由傳統(tǒng)管控的一次審批替代過(guò)程監(jiān)督、隨意干預(yù)視作日常管理，甚或權(quán)力尋租成為行業(yè)潛規(guī)，轉(zhuǎn)為信息透明的告知、許可事項(xiàng)的備案、依法常態(tài)的監(jiān)督、破解矛盾的服務(wù)。

聯(lián)系當(dāng)前我國(guó)城市管理行政綜合執(zhí)法中層出不窮的“貓抓耗子”式的管理亂象，以及時(shí)有發(fā)生的社會(huì)群體性爭(zhēng)斗事件，探索間接與柔性的城管行政綜合執(zhí)法正當(dāng)其時(shí)。這種國(guó)際化、民本化、簡(jiǎn)約化的行政管控模式，既是政府行為方式透明化、民主化、科學(xué)化的昭示，也符合事物發(fā)展與運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)理，更有利于降低政府的行政成本，提高管理的綜合績(jī)效，弱化管理與被管理者的多元博弈，并大大減少轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾的誘發(fā)。

城市管理行政綜合執(zhí)法作為現(xiàn)代意義上的城市管理的重要范式，本該成為城市行政優(yōu)化的助推劑和潤(rùn)滑油。然而，我國(guó)現(xiàn)實(shí)中不少城市的城管行政綜合執(zhí)法，由于認(rèn)識(shí)的失誤、行為的失范、配套的失衡，實(shí)際工作中始終存在管理與被管理者各執(zhí)其理、互相敵視、矛盾高發(fā)的態(tài)勢(shì)。其主要原因有五：概念不清——想的是大城管，配的是小城管，要的是雜城管，投的是弱城管，結(jié)果是難城管；制度缺失——中央無(wú)主管、城市兼職管、一線(xiàn)無(wú)法管，無(wú)法可依、無(wú)規(guī)能循、無(wú)章被遵；投入不足——人力、物力、財(cái)力、精力、合力不足；要求過(guò)高——來(lái)自政府、市民對(duì)城管的脫離社會(huì)發(fā)展階段以及地方現(xiàn)實(shí)的過(guò)度要求；方式不妥——主謂式執(zhí)法、強(qiáng)制性取締、簡(jiǎn)單化管控。

改變我國(guó)城市管理行政綜合執(zhí)法差強(qiáng)人意的現(xiàn)狀，須破解五大矛盾，即：人力與任務(wù)的矛盾，財(cái)力與需求的矛盾，能力與難度的矛盾，職責(zé)與執(zhí)法的矛盾，可能與期望的矛盾。要推進(jìn)五大優(yōu)化，包括：理念前衛(wèi)清晰——城管行政綜合執(zhí)法的設(shè)定范圍、綜合配套、管理目標(biāo)、政府投入、服務(wù)管理應(yīng)完全一致；制度完善適應(yīng)——城管行政綜合執(zhí)法中央應(yīng)有主管部門(mén)、城市實(shí)行廣義城管、一線(xiàn)開(kāi)展特色服務(wù)，而且要有明確的立法、有特定的規(guī)范、有專(zhuān)門(mén)的章程；投入足額到位——按經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的實(shí)際需要、根據(jù)當(dāng)?shù)爻鞘械膶?shí)際可能投足人力、財(cái)力、物力；要求切合實(shí)際——依照國(guó)家法律、聽(tīng)從市民意愿、遵循系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展與時(shí)俱進(jìn)、因地制宜、循序漸進(jìn)的執(zhí)法；方式方法優(yōu)化——城市管理行政綜合執(zhí)法既要合法，也要合情、合理，不僅疏堵結(jié)合，更應(yīng)個(gè)案有別、協(xié)調(diào)有序。

在此基礎(chǔ)上，城市應(yīng)積極探索具有政府行政方式質(zhì)變意義的間接與柔性的城管行政綜合執(zhí)法。一是在總結(jié)既往、直面當(dāng)代、前瞻未來(lái)的基礎(chǔ)上，編制明晰、適合、可行的城管事項(xiàng)，并實(shí)行非不即可的管理與行政執(zhí)法范式的轉(zhuǎn)變。二是倡導(dǎo)程序前置與內(nèi)涵的人性化，由傳統(tǒng)城管行政綜合執(zhí)法的事中取締、驅(qū)離、罰沒(méi)，改為事先明示、備案、登記。三是改變傳統(tǒng)的管控模式，由以往城管行政的直接執(zhí)法、主謂管控、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解，改為先行告知、平等對(duì)話(huà)、庭內(nèi)調(diào)解。四是做好管理與執(zhí)法的合理分工和協(xié)作配合，即：管理到位，以減少一線(xiàn)執(zhí)法的需求；執(zhí)法換位，以減少官民抗法的可能；立法正位，以減少執(zhí)法違法的機(jī)會(huì)。五是搞好法外的服務(wù)疏導(dǎo)，即：以服務(wù)代管理、以道理代法理，以情理?yè)Q心理、以真理化無(wú)理；真實(shí)、真誠(chéng)、真心服務(wù)；疏導(dǎo)、引導(dǎo)、輔導(dǎo)感化。六是管理與執(zhí)法方的換位思考，即：對(duì)被管控方由“斷生路”變?yōu)椤罢页雎贰保伞耙靶U整治”變?yōu)椤罢嬲\(chéng)服務(wù)”，由只顧“市容”變?yōu)榧骖櫋胺睒s”。七是管理與執(zhí)法者的規(guī)范提高，即：管理規(guī)范——建章立制、嚴(yán)明紀(jì)律、精細(xì)管理、全面考核；形象重塑——以誠(chéng)相待、以民為本、實(shí)事求是、律人律己；承負(fù)重任——權(quán)為民用、利為民謀、責(zé)任到人、辦事到位；與時(shí)俱進(jìn)——與經(jīng)濟(jì)建設(shè)吻合、與社會(huì)發(fā)展同步、與人的提高一致、與民主法制協(xié)調(diào)。

同時(shí)，實(shí)行多元、適應(yīng)、適合、適度的許可管理，諸如：地方制定專(zhuān)門(mén)條例——對(duì)攤販的營(yíng)業(yè)許可條件、許可的營(yíng)業(yè)項(xiàng)目、營(yíng)業(yè)時(shí)間、營(yíng)業(yè)地點(diǎn)、攤位結(jié)構(gòu)、食品衛(wèi)生要求及操作規(guī)范、相關(guān)責(zé)任與義務(wù)、收費(fèi)與處罰依據(jù)等，作出細(xì)致、明確的規(guī)定；部門(mén)實(shí)行行政許可——愿意遵守條例的攤販，按先來(lái)后到的時(shí)間順序，根據(jù)當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)容量，發(fā)給許可證，獲得行政許可；社會(huì)開(kāi)展聽(tīng)證許可——攤販設(shè)攤時(shí)間、地點(diǎn)、規(guī)模、類(lèi)型，須經(jīng)當(dāng)?shù)匾欢ㄈ藬?shù)的居民聽(tīng)證同意；協(xié)會(huì)予以自律維權(quán)——組建攤販協(xié)會(huì)，入會(huì)作為攤販經(jīng)營(yíng)許可的必備條件，協(xié)會(huì)有義務(wù)對(duì)攤販進(jìn)行規(guī)范、自律，也有義務(wù)替攤販維權(quán)申訴，用以減少攤販單獨(dú)與管理、服務(wù)、出租方發(fā)生矛盾?？傊獙?shí)行鼓勵(lì)、許可、規(guī)范、禁止等舉措的多元并舉，如：鼓勵(lì)商販到居民區(qū)街道、小巷設(shè)攤，方便居民就近購(gòu)物；允許商販在車(chē)流少的街道，開(kāi)展時(shí)段性設(shè)攤；組織商販到固定的室內(nèi)商場(chǎng)集中設(shè)攤，予以規(guī)范管理，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，減免攤位及管理費(fèi)用；禁止商販在主干道占道經(jīng)營(yíng)和隨意流動(dòng)設(shè)攤。

可以相信，通過(guò)中國(guó)新一輪改革開(kāi)放中接軌國(guó)際的理念創(chuàng)新、程序理性、行為規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)重構(gòu)、評(píng)監(jiān)公正，間接與柔性的新城管行政綜合執(zhí)法，一定能綻放出時(shí)、度、效科學(xué)統(tǒng)一，平衡、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的中國(guó)特色的法理之花。

■責(zé)任編輯：張 煒