東莞軌道交通引導(dǎo)城市發(fā)展策略

王思煜 胡青善 伍拾煤 辛華

[摘要] TOD策略已成為國際大都會區(qū)和國內(nèi)重點城市、城鎮(zhèn)群的發(fā)展模式與區(qū)域一體化策略。實施TOD策略對于東莞融入珠三角城鎮(zhèn)群、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、整合城市功能、轉(zhuǎn)變“馬路經(jīng)濟”形態(tài)、集約利用資源能源和推動城市可持續(xù)發(fā)展意義重大。應(yīng)抓住境內(nèi)軌道交通網(wǎng)處在初期建設(shè)時機，謀劃實施以軌道交通為主的TOD城市發(fā)展策略。

[關(guān)鍵詞] 軌道交通 TOD 區(qū)域一體化 轉(zhuǎn)型升級

[中圖分類號] F572 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2013）06-0090-04

[基金項目] 東莞市社科聯(lián)決策咨政課題（編號：2013JZ01）。

[作者簡介] 王思煜（1964 — ），四川南江人，東莞市社科聯(lián)主席，市社科院負責(zé)人，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟與城市發(fā)展；胡青善（1975 — ），湖南耒陽人，東莞市社科聯(lián)學(xué)術(shù)研究部副主任，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與城市發(fā)展；伍拾煤（1978 — ），湖南邵陽人，東莞市重大項目辦項目工作科科長，研究方向：軌道交通；辛華（1965 — ），遼寧鳳城人，綜合開發(fā)研究院（中國 . 深圳）副研究員，博士，研究方向：城市資源與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

依托軌道交通等大容量公交引導(dǎo)城市發(fā)展（TOD，Transit-Oriented Development，即公共交通導(dǎo)向），已成為解決一系列“大城市病”的重要手段。東莞境內(nèi)軌道交通網(wǎng)目前尚處在初期建設(shè)階段，應(yīng)順應(yīng)區(qū)域一體化和自身轉(zhuǎn)型升級趨勢，謀劃以軌道交通為主的TOD城市發(fā)展策略，構(gòu)建疏密有序的新型城市空間格局和軌道交通經(jīng)濟帶，帶動城市與產(chǎn)業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級。

一、東莞實施TOD策略的意義

大力發(fā)展軌道交通，充分利用軌道交通的“集聚”與“擴散”效應(yīng)，對于東莞融入珠三角城鎮(zhèn)群，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、走新型城市化發(fā)展道路，意義重大。

（一）珠三角區(qū)域一體化形勢下，實施TOD策略，有利于東莞融入城鎮(zhèn)群競合進程，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

珠三角構(gòu)建以高鐵和城際軌道為支撐、以城市軌道為骨架的軌道交通網(wǎng)，將迅速縮短沿線城市的時間距離，重構(gòu)珠三角城鎮(zhèn)群的產(chǎn)業(yè)競合關(guān)系，推動區(qū)域一體化發(fā)展。在新一輪城市群競合過程中，東莞擁有許多機遇但也面臨諸多挑戰(zhàn)，必須充分利用洼地優(yōu)勢，吸引香港、深圳和廣州的資源要素向東莞集聚，并承接新一輪的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。為此，必須依托軌道交通的樞紐站場，在服務(wù)業(yè)方面與廣深之間實行錯位發(fā)展，重點發(fā)展商貿(mào)會展物流、商務(wù)酒店、居住休閑娛樂等具有競爭優(yōu)勢的特色服務(wù)業(yè)，打造一批專業(yè)化和特色化TOD型城市副中心和城市綜合體。

（二）新一輪城鎮(zhèn)化趨勢下，實施TOD策略，有利于轉(zhuǎn)變分散格局，提升城鎮(zhèn)質(zhì)量，推動城市升級

在過去粗放的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，東莞城鎮(zhèn)空間散亂。提升城鎮(zhèn)化水平，必須依托軌道交通建設(shè)尤其五大交通樞紐，實施TOD發(fā)展策略，著力打造市區(qū)-松山湖，石龍-茶山、常平、虎門-厚街、望洪等幾個區(qū)域副中心，并打造一批較高密度的城市綜合體或TOD精致社區(qū)，形成由城市中心-副中心-城市綜合體串聯(lián)起來的城鎮(zhèn)群發(fā)展格局，實現(xiàn)較高密度集聚發(fā)展，切實優(yōu)化東莞的城市空間結(jié)構(gòu)。

（三）工業(yè)文明向生態(tài)轉(zhuǎn)型背景下，實施TOD策略，有利于提高資源利用效率，有效緩解城市可持續(xù)發(fā)展問題

目前，東莞的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、土地和公共設(shè)施利用及以小汽車為主的交通出行方式，都非常不利于城市的可持續(xù)發(fā)展，土地、空間和公共設(shè)施資源浪費嚴(yán)重，建設(shè)用地逼近國際警戒線，可利用的土地嚴(yán)重不足，資源環(huán)境承載力嚴(yán)重下降，城市可持續(xù)性發(fā)展問題非常突出。依托軌道交通實施TOD策略，有利于降低對小汽車的依賴，切實緩解交通擁堵；有利于推動城市高密度緊湊開發(fā)，提高土地空間資源利用效率；有利于改善公共設(shè)施空間布局，提高其利用效率；有利于提高服務(wù)業(yè)發(fā)展比重，實現(xiàn)節(jié)能減排和低碳發(fā)展。

二、實施TOD策略的戰(zhàn)略思路

及重點區(qū)域的功能定位

（一）戰(zhàn)略思路

東莞實施TOD策略，應(yīng)貫徹國家新型城鎮(zhèn)化、公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略及珠三角五個一體化規(guī)劃要求，堅持“集聚發(fā)展、低碳發(fā)展、差異發(fā)展和復(fù)合組團發(fā)展”理念，著力將TOD策略納入城市發(fā)展總體規(guī)劃，圍繞構(gòu)建“一主多副復(fù)合組團”城市發(fā)展方向，依托市中心、望洪、石龍-茶山、虎門白沙和常平五大軌道交通樞紐站場及其他重要站點的開發(fā)建設(shè)，著力打造市區(qū)CBD、四個城市副中心及一批TOD城市社區(qū)或城市綜合體，并帶動市中心-松山湖片區(qū)、水鄉(xiāng)片區(qū)、沿江片區(qū)、沿海片區(qū)、埔田片區(qū)和山區(qū)片區(qū)城鎮(zhèn)復(fù)合組團發(fā)展，形成由城市中心—副中心-城市綜合體串聯(lián)起來的城鎮(zhèn)群發(fā)展格局和軌道交通經(jīng)濟帶。

從宏觀統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、中觀區(qū)域差異化和微觀城市精細設(shè)計三個層面，構(gòu)建適合東莞TOD發(fā)展的框架體系，對于重點樞紐站場和城市副中心的建設(shè)，應(yīng)進行區(qū)域價值評估并按照分區(qū)差異化策略選用合適的TOD開發(fā)模式，同時注重軌道交通與土地開發(fā)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機結(jié)合發(fā)展，注重充分發(fā)揮政府主導(dǎo)和市場主體作用，努力實現(xiàn)經(jīng)濟效益與社會效益的平衡。

（二）重點區(qū)域的功能定位與發(fā)展模式

軌道交通網(wǎng)絡(luò)建成后，東莞將形成市區(qū)新城、望洪、石龍-茶山、常平和虎門白沙等樞紐站場。依托這些樞紐站場，東莞有望打破分散發(fā)展格局，打造幾大城市副中心，并以城市副中心帶動周邊區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展，構(gòu)建多中心復(fù)合組團城鎮(zhèn)發(fā)展格局。同時，不同的樞紐站場，應(yīng)進行區(qū)域價值評估并按照分區(qū)差異化策略明確城市功能與產(chǎn)業(yè)方向，并根據(jù)區(qū)域特點選用合適的TOD開發(fā)模式。

1. 依托新城中心站場站點，打造主城區(qū)域CBD。新城中心樞紐由東莞大道與R1、R2線和莞惠城際線交匯形成，位處東莞城市CBD核心位置。軌道交通建設(shè)，將為該片區(qū)域聚集各類資源要素，龐大的人流將加快推動該片區(qū)域金融、商貿(mào)、商務(wù)、辦公、會展、文化娛樂業(yè)及總部經(jīng)濟等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的加快發(fā)展。

該區(qū)域應(yīng)著力借鑒新加坡、香港等先進城市的TOD開發(fā)策略，因地制宜，采用多功能組合式開發(fā)方式進行綜合集成開發(fā)，重點發(fā)展高端服務(wù)業(yè)。在新城中心站場站點核心區(qū)應(yīng)重點發(fā)展高端商業(yè)（綜合購物中心）、寫字樓、金融、酒店、會展及配套設(shè)施等；新城中心樞紐外圍應(yīng)以商業(yè)辦公為主，周邊區(qū)域則以居住生活功能為主。在實施過程中，應(yīng)充分考慮不同交通方式的換乘，注意多種城市功能的配套。

2. 依托望洪樞紐，打造水鄉(xiāng)組團區(qū)域中心。該樞紐站，應(yīng)定位為東莞市西北片區(qū)城市副中心、東莞西北城市門戶，努力成為珠三角東岸具有水鄉(xiāng)特色的優(yōu)質(zhì)生活區(qū)，成為推動水鄉(xiāng)經(jīng)濟區(qū)一體化發(fā)展的動力引擎和服務(wù)業(yè)發(fā)展的綜合平臺。

該區(qū)域應(yīng)借鑒香港青衣站地鐵+物業(yè)開發(fā)的模式，利用望洪樞紐區(qū)位、軌道交通的誘導(dǎo)效應(yīng)及新開發(fā)優(yōu)勢，實施差異化發(fā)展策略，重點在周邊地區(qū)發(fā)展業(yè)態(tài)組合豐富合理、水鄉(xiāng)特色鮮明的融合居住、商業(yè)、商務(wù)、會議、酒店、休閑娛樂及教育文化等于一體的城市綜合體，能夠提供完善的旅游服務(wù)、生活服務(wù)、金融服務(wù)和休閑娛樂服務(wù)，建立具有水鄉(xiāng)特色的城市門戶形象。在業(yè)態(tài)布局方面，既要有滿足社區(qū)配套的服務(wù)機構(gòu)，也要有吸引外地游客的品牌商戶、時尚購物、餐飲娛樂等服務(wù)，保證消費者的“一站式”消費。要與水鄉(xiāng)特色傳統(tǒng)文化有機結(jié)合，打造具有水鄉(xiāng)特色的農(nóng)家樂、農(nóng)業(yè)園、美食街、美食節(jié)、節(jié)慶活動和水鄉(xiāng)特色游，吸引周邊人群到這里放松休閑、享受生活。

3. 依托石龍-茶山樞紐，打造沿江組團區(qū)域中心。R2與廣深高速交匯形成石龍-茶山樞紐站，該站場位處沿江-埔田組團核心發(fā)展區(qū)，是聯(lián)系市區(qū)、生態(tài)園乃至周邊博羅石灣鎮(zhèn)、增城三江鎮(zhèn)的交通綜合樞紐，是東莞銜接穗港深的東北部門戶。

該區(qū)域應(yīng)借鑒廣州4號線TOD+IOD發(fā)展模式，推進軌道交通與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，提升該區(qū)域的電子信息產(chǎn)業(yè)，打造珠三角信息產(chǎn)業(yè)重點集聚區(qū)；積極拓展科技創(chuàng)新服務(wù)、商貿(mào)物流、食品展銷、酒店會議、娛樂休閑及濱江居住等方面的服務(wù)功能；充分利用軌道交通的通勤和商務(wù)客流，因地制宜，依托周邊產(chǎn)業(yè)和資源，采用圈層式的多功能業(yè)態(tài)開發(fā)，使樞紐站場地區(qū)實現(xiàn)一體化發(fā)展。

4. 依托虎門白沙樞紐，打造沿海組團區(qū)域發(fā)展中心?；㈤T白沙樞紐由軌道R2線、穗莞深城際和廣深港高鐵交匯形成，是廣深港高鐵在東莞境內(nèi)的唯一站點，東莞市的綜合客運樞紐站，同時也是東莞聯(lián)系區(qū)域高速鐵路系統(tǒng)的重要對外客運樞紐，東莞唯一的與國家高速鐵路網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)對接的車站。未來無疑將迎來龐大人流，對虎門、厚街等周邊鎮(zhèn)街原有的空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生巨大影響。應(yīng)依托區(qū)域在服裝、電子、鞋業(yè)、家具、會展、酒店等方面雄厚產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，打造“穗深港發(fā)展軸”上的重要交通節(jié)點城市和頗具潛力的成長中心，重點發(fā)展能夠支撐和引領(lǐng)該區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級的商貿(mào)、商務(wù)、會展等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。

該區(qū)域應(yīng)構(gòu)建高效便捷的綜合交通體系，實現(xiàn)多種交通方式的無縫銜接和快速換乘；優(yōu)化土地配置，實現(xiàn)該片區(qū)土地集約化、復(fù)合化、綜合化的開發(fā)；帶動厚街、虎門、長安等鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級，促進經(jīng)濟的空間規(guī)模集聚和升級轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)城市發(fā)展及空間結(jié)構(gòu)的合理布局，促進商務(wù)、商貿(mào)、旅游等城市活動的發(fā)展；改善樞紐站及周邊地區(qū)的公共設(shè)施質(zhì)量，提升周邊地區(qū)價值，促進村鎮(zhèn)發(fā)展。

5. 依托常平樞紐，打造埔田組團區(qū)域中心。常平樞紐位于京九線、廣深線和穗莞惠城際軌道交通的交匯處，是東莞市軌道交通聯(lián)系的主要交通樞紐和對外聯(lián)系的主要門戶，也是推動?xùn)|莞東部城市發(fā)展的重要引擎。應(yīng)著力打造為集鐵路客貨運、城際鐵路、地鐵、公交于一體的綜合交通樞紐，集商務(wù)、商業(yè)、居住、酒店、娛樂、休閑等多功能一體的城市綜合商貿(mào)物流服務(wù)中心。

該區(qū)域應(yīng)充分利用軌道交通的聚集效應(yīng)，依托交通樞紐優(yōu)勢和商貿(mào)物流基礎(chǔ)，強化區(qū)域核心功能，打造集通信、金融、電子商務(wù)、專業(yè)服務(wù)等一體化的商務(wù)集聚區(qū)；依托物流發(fā)展平臺，打造集合區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)品組合而成的綜合商貿(mào)區(qū)。同時，該片區(qū)鐵路運營時間長，發(fā)展模式相對比較成熟，要充分利用規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)和乘數(shù)效應(yīng)的作用，獲取更多的市場份額，形成更大的市場規(guī)模，形成馬太效應(yīng)，誘導(dǎo)以常平樞紐為核心的埔田片區(qū)人口、功能布局由分散轉(zhuǎn)向較高密度集聚，并向特色化、差異化方向發(fā)展，實現(xiàn)沿線區(qū)域一體化發(fā)展格局。

三、實施TOD策略的主要對策建議

1. 成立專門的TOD管理機構(gòu)，履行綜合協(xié)調(diào)管理職能。政府部門的重視、有效的協(xié)調(diào)和監(jiān)管是TOD成功實施并取得預(yù)期效益的關(guān)鍵。東莞市TOD實施機構(gòu)可依托優(yōu)先發(fā)展公共交通領(lǐng)導(dǎo)小組、城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及軌道辦、軌道公司，成立專門的TOD綜合管理機構(gòu)，負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)宏觀層面、中觀層面和微觀層面等工作。

2. 將TOD策略納入城市規(guī)劃修編內(nèi)容，充分發(fā)揮規(guī)劃引導(dǎo)控制作用。著力構(gòu)建高效統(tǒng)一的城市土地利用規(guī)劃、總體規(guī)劃和軌道交通規(guī)劃相協(xié)調(diào)的TOD城市發(fā)展統(tǒng)籌管理機制；修訂城市總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃的技術(shù)審查程序及審查辦法，將TOD規(guī)劃設(shè)計的控制性原則和引導(dǎo)性策略作為重要的審查依據(jù)，納入相關(guān)規(guī)劃成果評價體系；調(diào)整建設(shè)規(guī)劃和用地許可證的審批依據(jù)，使規(guī)劃管理更好地為TOD服務(wù)，并將指標(biāo)作為土地利用合同的一部分，約束建設(shè)開發(fā)行為。

3. 加強沿線土地統(tǒng)籌，推動軌道交通與土地開發(fā)有機耦合。以政府為主導(dǎo)，統(tǒng)籌沿線各利益主體，借助軌道交通與開發(fā)商的聯(lián)合開發(fā)，實現(xiàn)土地的高效利用，彌補軌道建設(shè)資金不足的缺口。建立和完善軌道沿線用地管理政策，形成系統(tǒng)的沿線土地管理機制。評估沿線土地開發(fā)潛力，針對潛力地塊，提出政府收購時序，使政府獲得沿線土地的掌控權(quán)；通過土地儲備使土地市場有序開發(fā)，科學(xué)有效地控制土地的出讓量，保證沿線土地效益。要制定沿線用地近遠期發(fā)展計劃。綜合分析軌道交通建設(shè)時間、土地開發(fā)期限等，確定不同開發(fā)時期的用地規(guī)模。綜合考慮用地所處的城市節(jié)點、相關(guān)規(guī)劃提出的重點改善地區(qū)、舊村改造的迫切性、潛力用地分布、規(guī)劃線網(wǎng)界限等因素，劃定各階段整合開發(fā)用地范圍。

4. 整體規(guī)劃公交線網(wǎng)，形成以軌道交通為骨干的綜合交通體系。統(tǒng)籌考慮軌道交通建設(shè)和公交改革發(fā)展工作，推動公汽公交、小汽車、出租車等各種交通方式與軌道交通實現(xiàn)有機銜接。應(yīng)貫徹落實公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞軌道交通站場站點優(yōu)化調(diào)整線網(wǎng)，配套建設(shè)一批公交站場設(shè)施，并按照分區(qū)運營和快線專營方式，推進公交運營主體及公交資源優(yōu)化整合，逐步推進實施政府購買服務(wù)，切實解決東莞目前公交過度市場化、運營企業(yè)虧損經(jīng)營、公交線網(wǎng)混亂、配套基礎(chǔ)設(shè)施滯后、監(jiān)管考核不到位和公交服務(wù)臟亂差等一系列問題。

5. 強化TOD設(shè)計理念，精心設(shè)計重點站場站點。軌道交通重點站場站點的TOD規(guī)劃設(shè)計，應(yīng)遵循緊湊性、混合性、可達性、多樣性、公平性和人性化等原則，注重建立與交通條件相適應(yīng)的密度分區(qū)管理機制，提出具體控制要求；注重與周邊區(qū)域?qū)嵤┙y(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)；注重地上地下空間的整體規(guī)劃和時間的整體考慮。

6. 探索創(chuàng)新軌道交通管理機制，提高軌道交通運營管理水平。一是實施“軌道+土地”經(jīng)營模式，創(chuàng)新TOD開發(fā)建設(shè)管理機制。具體操作，可由東實公司作為東莞軌道交通的業(yè)主，承擔(dān)投融資和資本運營，面向社會拓寬投融資渠道，參與軌道交通沿線土地的一、二級及地下空間及衍生資源的開發(fā)，獲得土地開發(fā)及其他商業(yè)收益，為軌道交通建設(shè)運營提供資金保障。二是采取特許經(jīng)營管理或者公私合營方式，委托或者成立專業(yè)管理公司進行運營管理，提高軌道交通的運營效率和服務(wù)水平。三是引導(dǎo)公眾參與，吸取專家和民間智慧，促進自上而下、自下而上的力量之間的互動、平衡與合作，鼓勵和允許城市中各種利益集團和各個層面（政府、部門、社會組織、企業(yè)、居民等）通過網(wǎng)絡(luò)、聽證、座談等方式進行對話協(xié)商，切實提高TOD建設(shè)運營管理水平。