開放型經(jīng)濟體制機制障礙及其改革

[摘要] 我國開放型經(jīng)濟的許多問題根源于體制機制的弊端，包括區(qū)域發(fā)展導(dǎo)向下的地方惡性競爭、規(guī)模導(dǎo)向的政績考核體制及部門目標與部門利益的沖突。另一方面，我國的外資審批制度、行政性壟斷、政府采購制度、環(huán)保標準及知識產(chǎn)權(quán)制度等方面，又存在未與國際規(guī)則接軌的地方。當前的重點應(yīng)在于積極擴大開放，加速與國際規(guī)則接軌，倒逼國內(nèi)體制機制改革。

[關(guān)鍵詞] 開放型經(jīng)濟 體制機制 改革路徑

[中圖分類號] F120 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2013）06-0039-04

[作者簡介] 黎峰（1978 — ），江西撫州人，上海社會科學(xué)院世界經(jīng)濟研究所博士研究生，江蘇省社會科學(xué)院世界經(jīng)濟研究所副研究員，研究方向：開放型經(jīng)濟理論與戰(zhàn)略。

開放型經(jīng)濟是推動我國發(fā)展的主要動力和基石。但隨著國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化，我國開放型經(jīng)濟發(fā)展模式遭遇的各種問題及瓶頸約束日益明顯。亟需大力推動體制機制改革，解放思想，統(tǒng)一認識，從而帶動開放型經(jīng)濟的發(fā)展與提升。

一、影響開放型經(jīng)濟發(fā)展的主要障礙

當前我國開放型經(jīng)濟的發(fā)展遇到諸多來自體制機制的阻力。一是國內(nèi)體制機制自身存在的問題；二是與全球化趨勢、國際規(guī)則要求相比，存在不兼容、不匹配的問題。

（一）國內(nèi)體制機制自身存在的問題

隨著入世紅利及改革紅利的減弱，進一步擴大對外開放的體制制約日益明顯，主要體現(xiàn)為區(qū)域惡性競爭、政績考核體制及部門目標與部門利益的沖突等。

1. 區(qū)域發(fā)展導(dǎo)向下的地方惡性競爭

我國市場經(jīng)濟運行模式呈現(xiàn)明顯的區(qū)域發(fā)展導(dǎo)向特征，地方政府具有充分的發(fā)展積極性，但一些地方在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時帶來了嚴重的市場扭曲。

首先，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)與產(chǎn)能過剩。在現(xiàn)行分稅制體系下，地方政府為擴大稅源，增進創(chuàng)收，必然偏好規(guī)模大的稅源型產(chǎn)業(yè)及項目，高單位價值的行業(yè)如裝備制造、生物醫(yī)療、新能源等產(chǎn)業(yè)便成為各地的發(fā)展重點，結(jié)果必然是產(chǎn)業(yè)趨同。以蘇南三市為例，2011年，蘇州與無錫、常州的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)分別為0.6578及0.46，而無錫與常州的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)高達0.9275。產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的結(jié)果必然是產(chǎn)能嚴重過剩。據(jù)工信部統(tǒng)計，2012年上半年，我國鋼鐵產(chǎn)能過剩超過1.6億噸，水泥產(chǎn)能過剩超過3億噸，鋁冶煉行業(yè)產(chǎn)能利用率僅為65%左右。除了傳統(tǒng)的鋼鐵、水泥、平板玻璃、造船等行業(yè)產(chǎn)能大量過剩外，多晶硅、風電設(shè)備、新材料等新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)產(chǎn)能過剩傾向。據(jù)IMF估算，2011年中國的產(chǎn)能利用率僅為60%左右，2012年將進一步降為57.8%。

其次，低價競爭與貿(mào)易福利流失。在地方主義驅(qū)使下，一些地方政府盲目追求出口規(guī)模，不計成本地把地方產(chǎn)品推向國際市場，出現(xiàn)壓價傾銷的競爭局面。結(jié)果必然是對外議價能力的不足、貿(mào)易條件的惡化及開放效益的損失。一方面，在出口規(guī)模迅速擴大的同時，我國的價格貿(mào)易條件呈現(xiàn)逐步下滑勢頭，在過去10年間，中國皮鞋、布鞋、球類、傘、鬃刷、熱水瓶6種小商品的出口額增長了約五成，但平均價格的跌幅卻超過了20%。另一方面，出口獎勵、出口退稅等變相補貼方式，低廉的出口價格，成為發(fā)達國家包括發(fā)展中國家和地區(qū)發(fā)起對華反傾銷的主要原因，嚴重影響相關(guān)出口企業(yè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時導(dǎo)致貿(mào)易福利的流失。

第三，外資爭奪與國民福利損失。長期以來，外資在我國享受超國民待遇，除去“兩免三減半”的國家優(yōu)惠政策外，地方政府為爭奪外資而競相對外資優(yōu)惠加碼，給予最大幅度的稅收減免、低價用地、用電等方面的優(yōu)惠。此外，近兩年來，由于東部沿海地區(qū)生產(chǎn)成本逐步上升，跨國公司加快調(diào)整在我國的產(chǎn)業(yè)布局，但隨之加劇了外資轉(zhuǎn)移的國內(nèi)競爭。結(jié)果一方面違背了外資轉(zhuǎn)移及戰(zhàn)略布局的市場導(dǎo)向，另一方面給予外資過多優(yōu)惠違背了內(nèi)外資一視同仁的國民待遇原則，不但壓制了內(nèi)資的市場機會及成長空間，也加大了開放效益的損失。

2. 規(guī)模導(dǎo)向的政績考核體制

近年來隨著經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型升級步伐加快，我國出臺了一系列更加突出發(fā)展效益及可持續(xù)性的指標體系，如《全面建設(shè)小康社會指標體系》、《國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平評價指標體系》等，涵蓋經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟效益、生態(tài)環(huán)境及民生保障等指標內(nèi)容，但所占權(quán)重仍然偏小，而且并未真正作為官員政績考核及升遷的指揮棒。官員們往往追求規(guī)模速度而忽視結(jié)構(gòu)改善及效益提升。另一方面，地方經(jīng)濟社會發(fā)展的發(fā)展指標與數(shù)據(jù)采用的是由下而上的層層上報制，而非由上而下的審核制，各級政府均有差異較大的兩套統(tǒng)計數(shù)據(jù)，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型及發(fā)展效益的考核往往流于形式。

3. 部門目標與部門利益的沖突

通過融入全球競爭體系，擴大開放能有效推動市場競爭、打破市場壟斷，因而對不同行業(yè)部門的影響各不相同。以致兩個問題較為明顯：

一是一些部門以國家安全、產(chǎn)業(yè)安全為由拒絕擴大開放。我國對外經(jīng)貿(mào)談判必將觸及更多其他部門尤其是壟斷部門利益，有時甚至需要放棄一些部門的局部利益。如我國與海合會及澳大利亞的自貿(mào)區(qū)談判，雙方經(jīng)濟互補性較強，具有很好的預(yù)期。但由于其中涉及聚乙烯、聚丙烯等幾個化工產(chǎn)品的關(guān)稅減免問題，中石化以危害產(chǎn)業(yè)安全為由拒絕讓步，最終導(dǎo)致自貿(mào)區(qū)談判被迫擱置。

二是開放工作牽涉面之廣與商務(wù)部門權(quán)限有限的矛盾。如當前跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算沒有類似SWIFT、CHIPS、CHAPS的資金清算系統(tǒng)，其規(guī)模和范圍受到很大限制，需要外管、財政、海關(guān)、稅務(wù)及銀監(jiān)等部門配合。而當前部門協(xié)調(diào)機制缺失，這方面工作的推動便受到了制約。

（二）國內(nèi)體制與全球化趨勢的矛盾

隨著全球化趨勢推進及國際專業(yè)化分工的深入，美國把傳統(tǒng)制造業(yè)及服務(wù)產(chǎn)業(yè)逐步向海外轉(zhuǎn)移，騰出市場空間發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。傳統(tǒng)國際規(guī)則中的市場準入、關(guān)稅降低已不符合美國的利益訴求，他們轉(zhuǎn)而建立全球化國際新規(guī)則。從中美BIT談判、TPP及TTIP談判來看，美國主導(dǎo)的國際新規(guī)則特點是：突出更高標準的開放，包括公平競爭、知識產(chǎn)權(quán)、勞工環(huán)保標準等；更高水平的開放，包括準入前國民待遇及負面清單等；更加安全的開放，包括更強的投資保護、有效的爭端解決及安全審查等。參照國際新規(guī)則特點及要求，影響我國開放型經(jīng)濟進一步提升的體制問題主要包括：

1. 外資審批制度

相互給予準入前國民待遇日益成為全球化發(fā)展的一個趨勢，當前有77個國家已經(jīng)實行，包括大部分發(fā)達國家、巴西、印度、南非等新興經(jīng)濟體國家及越南等不發(fā)達國家。這些國家對外資進入的管理，普遍采取準入前國民待遇外加負面清單的形式。我國實施的仍是準入后的國民待遇，依據(jù)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，外資進入受到發(fā)改、商務(wù)等部門的多頭審批，加之行政效率問題，從外資申請設(shè)立到拿到營業(yè)執(zhí)照的流程時間較長。

2. 行政性壟斷

在我國，行政性壟斷的主要表現(xiàn)為：首先，行業(yè)壟斷，即一些部門、行業(yè)利用行政職權(quán)和特定優(yōu)勢，控制市場、獨占經(jīng)營，損害公平競爭的行為。其次，地區(qū)封鎖，即地方政府及其所屬部門從狹隘的地方保護主義出發(fā)，采用各種不合理手段制造障礙，限制地區(qū)間經(jīng)濟貿(mào)易往來，割裂地區(qū)間的要素流動，損害市場統(tǒng)一與公平競爭的行為。顯然，行業(yè)壟斷、地區(qū)封鎖等行政性壟斷與公平競爭的國際規(guī)則是格格不入的。

以電信行業(yè)為例，我國寬帶上網(wǎng)平均速率位列全球70多位，不及30多個經(jīng)濟合作組織國家平均水平的1/10。但平均一兆每秒的接入費用，卻是發(fā)達國家平均水平的3～4倍。天則經(jīng)濟研究所研究報告表明，2010年中國因行政性壟斷所造成的社會福利的損失高達11244億元，占當年國內(nèi)生產(chǎn)總值的2.8%。而且這部分損失沒有對應(yīng)產(chǎn)品和服務(wù)的貨幣量，導(dǎo)致1.7%的通貨膨脹率，相當于當年商品零售價格指數(shù)上漲率的54.8%。由于設(shè)置進入壁壘和價格管制，中國電信行業(yè)2003～2010年造成的社會福利損失在846億至4417億元之間；石油企業(yè)少繳納的租金約2881億元。

3. 政府采購制度

近年來，各國政府采購金額逐年不斷上升，占世界貿(mào)易總額的份額達10%以上，由于各國政府采購市場開放程度不高，政府采購逐漸演化成一種新型貿(mào)易壁壘。為促進政府采購市場的開放性、透明化，提高效率，部分WTO 成員在1994 年烏拉圭回合談判中簽署了《政府采購協(xié)議》（GPA），成為WTO 框架下四個重要的諸邊協(xié)議之一。

與國際規(guī)則要求相比，我國政府采購制度的主要問題包括：首先，政府采購市場仍未開放。中國公共采購市場的規(guī)模超過1萬億美元。按照國際慣例，加入GPA后各成員相互開放的政府采購市場，通常在其政府采購市場規(guī)模中占比約10%。因而中國約有1000億美元的政府采購市場應(yīng)允許GPA成員的供應(yīng)商參與公平競爭。其次，采購對象范圍標準未與國際接軌。再次，我國的政府采購體制仍不完善，法律之間的協(xié)調(diào)、監(jiān)管等領(lǐng)域問題嚴重，80%的政府采購價格都要高于市場價格，各種政府工程招標中的腐敗、混亂現(xiàn)象頻頻，與GPA的透明度、公平、公開、程序合理、第三方監(jiān)督等規(guī)則相沖突。

4. 環(huán)保標準

20世紀90年代中期以來，我國積極承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動工業(yè)化進程及出口增長，同時也承接了大量國外轉(zhuǎn)移的高污染高排放產(chǎn)業(yè)，對生態(tài)環(huán)境造成一定的破壞。另一方面，雖然我國對排污企業(yè)征收排污費，但目前排污費征收的主控對象是易于控管的城市工業(yè)企業(yè)，而對面廣量大、污染嚴重又分散于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、難于監(jiān)控的化工企業(yè)，以及餐飲、娛樂等服務(wù)行業(yè)中的小型排污者，缺乏長效監(jiān)管機制，也沒構(gòu)建排污費簡易操作程序，成為監(jiān)管“軟肋”。同時，排污收費標準偏低，與治污成本差距較大，遠沒達到“外部成本內(nèi)部化”預(yù)期。

5. 知識產(chǎn)權(quán)制度

知識產(chǎn)權(quán)保護是我國與發(fā)達國家貿(mào)易摩擦的主要問題。大量美國企業(yè)策略性地利用337條款對中國出口產(chǎn)品發(fā)起調(diào)查，2011年，在美國發(fā)起的涉及中國企業(yè)的337調(diào)查中，涉案產(chǎn)品主要包括電子、輕工、醫(yī)藥、機械以及化工5個行業(yè)。2012年上半年，美國發(fā)起337調(diào)查29起，其中涉華案件11起，占總數(shù)的37.9%。事實表明，隨著我國知識密集型產(chǎn)品出口比例提高，知識產(chǎn)權(quán)保護已經(jīng)演變?yōu)榘l(fā)達國家企業(yè)對華開展不公平競爭調(diào)查的主要依據(jù)。

二、提高開放型經(jīng)濟發(fā)展

水平的改革思路與建議

促進我國開放型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、深化發(fā)展的突破口在于改革。面對美國主導(dǎo)的國際經(jīng)濟新規(guī)則及我國國內(nèi)體制機制存在的種種問題，一方面應(yīng)加快國內(nèi)體制改革，另一方面應(yīng)加快與國際規(guī)則對接。

1. 建立開放工作協(xié)調(diào)機制

建立由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜、商務(wù)部門牽頭，發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、海關(guān)、外管、財稅、人事、國資等各職能部門一把手參與的開放工作部長聯(lián)席會議機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國對外經(jīng)濟工作，強化對各級地方政府產(chǎn)業(yè)政策及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，規(guī)范地方政府招商引資、擴大出口等行為，形成對外開放的合力。

探索建立開放工作的利益補償機制。由于各產(chǎn)業(yè)部門存在競爭力水平差異、開放程度差異，國際競爭力強的部門希望擴大開放獲得更大的發(fā)展空間，而國際競爭力弱的部門希望更多的國內(nèi)保護，擴大開放對各部門影響各不相同。對于擴大開放而遭受較大沖擊的部門，在估算利益損失的基礎(chǔ)上，在一定的過渡期內(nèi)（不同產(chǎn)業(yè)的過渡期可有所差異），可通過財政補貼、稅收返還等形式，給予適當?shù)睦嫜a償。

2. 改革政績考核機制

改革目前以GDP增長和稅收增長為核心的政績考核體系，促使地方政府逐步退出對微觀經(jīng)濟的直接干預(yù)。在全國范圍內(nèi)制定突出發(fā)展效益分配及社會民生保障的地方官員政績考核機制，突出政府在基礎(chǔ)設(shè)施、公共關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新、環(huán)境保護、社會公共管理等市場失靈領(lǐng)域的服務(wù)功能，并逐層分解到具體職能部門，確保真正落實。

3. 改革外資審批制度

改革多頭審批的外資準入制度，給予外資準入前國民待遇，以負面清單管理代替對外資準入的行政審批。在加大研究、實證分析的基礎(chǔ)上科學(xué)擬定限制外資準入的負面清單，同時，在保持透明度的基礎(chǔ)上，保留可延續(xù)、變更和修改的權(quán)利。建議充分借鑒我國《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，把禁止類及部分涉及稀缺礦產(chǎn)資源、核心關(guān)鍵技術(shù)及資源消耗類、環(huán)境污染類的部門列入負面清單，控制外資的進入。其次，對負面清單的擬定，可按照循序漸進、由繁到簡的原則，為國內(nèi)體制改革及市場完善爭取更多時間，即現(xiàn)階段盡量多列，隨著改革的深入、開放的擴大、各部門競爭力的增強，逐步減少負面清單內(nèi)容。

4. 完善市場運行機制

打破行政性壟斷的關(guān)鍵在于市場運行機制的完善，減少政府對經(jīng)濟運行及資源配置的干預(yù)。為此，應(yīng)進一步加快政府職能轉(zhuǎn)變，明確政府與市場的邊界，更好發(fā)揮市場的配置功能和調(diào)節(jié)作用，把企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和投資決策權(quán)真正交給企業(yè)，將政府職能切實轉(zhuǎn)到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來。在此基礎(chǔ)上，進一步擴大市場開放，積極引入競爭，鼓勵民資、外資進入現(xiàn)有壟斷領(lǐng)域，切實維護和保障市場秩序和公平競爭。

5. 改革政府采購制度

以加入WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）談判為契機，推動我國政府采購制度改革。針對我國政府采購制度不開放、不透明及腐敗等問題，盡快出臺和完善《政府采購法實施條例》等制度規(guī)范，對政府采購專家管理辦法、政府采購從業(yè)人員資格認定等法律法規(guī)做進一步規(guī)定。同時，加快政府采購回避制度、保證金制度、財務(wù)預(yù)算制度、結(jié)算制度等配套制度的改革。

6. 理順環(huán)境監(jiān)管機制

推動環(huán)境監(jiān)管機制改革，理順環(huán)境稅費制度，以污水排污費改稅為切入口，實現(xiàn)污染治理由行政管制向稅法管制轉(zhuǎn)變。同時，改革現(xiàn)行以規(guī)模導(dǎo)向為核心的政績考核體系，突出生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護等內(nèi)容，把生態(tài)環(huán)境指標作為考核干部政績的硬指標實行一票否決制。

7. 完善知識產(chǎn)權(quán)制度

完善知識產(chǎn)權(quán)保護制度，首先，應(yīng)從與國際知識產(chǎn)權(quán)保護規(guī)則接軌的要求出發(fā)，完善專利審查和商標注冊等程序，適時修訂和完善知識產(chǎn)權(quán)法律。同時加大執(zhí)法力度，加強國際合作，嚴厲打擊各種侵權(quán)行為。其次，提高全民的知識產(chǎn)權(quán)保護意識，創(chuàng)建一個尊重知識產(chǎn)權(quán)的社會氛圍。第三，引導(dǎo)企業(yè)建立知識產(chǎn)權(quán)保護制度，提高企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、管理、保護和運用的能力。