論太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與制度創(chuàng)新

柳旭

摘 要 近年來，全世界都面臨著化石能源日益枯竭的巨大壓力，可再生能源的開發(fā)利用因此受到越來越多的重視。太陽能以其環(huán)保、可再生及能量巨大等優(yōu)點(diǎn)備受關(guān)注，我國光伏產(chǎn)業(yè)也獲得了較快的發(fā)展。但作為一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，光伏產(chǎn)業(yè)仍缺乏全面的政策支持及完善的制度保障，從而面臨發(fā)展困境。針對(duì)我國當(dāng)前存在的問題，我國相關(guān)立法以及法律制度急需完善并在制度層面進(jìn)行創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞 太陽能光伏 政策扶植 制度保障

中圖分類號(hào)：TM914. 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、我國民營資本在光伏產(chǎn)業(yè)中的發(fā)展困境

能源問題制約著一國的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，光伏發(fā)電因其清潔、便利、高效、安全，已成為全球關(guān)注的新興產(chǎn)業(yè)。在技術(shù)進(jìn)步和政策法規(guī)的驅(qū)動(dòng)下，近年來，我國光伏產(chǎn)業(yè)也得到了巨大發(fā)展，民營資本紛紛涌入該領(lǐng)域，但由于缺乏先進(jìn)的技術(shù)和充分的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，同時(shí)存在較多的環(huán)境、市場(chǎng)和政策等方面的問題，民營資本在該領(lǐng)域的發(fā)展面臨著諸多困境。

（一）太陽能光伏發(fā)電應(yīng)用程度低。

雖然我國已加大了太陽能等清潔能源的開發(fā)力度，但光伏發(fā)電的應(yīng)用比例仍十分低，據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2011年底，太陽能光伏發(fā)電并網(wǎng)裝機(jī)達(dá)214萬千瓦，生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)436萬千瓦、地?zé)崮馨l(fā)電裝機(jī)2.42萬千瓦，海洋能發(fā)電裝機(jī)0.6萬千瓦。這些清潔能源的發(fā)電形式在電力結(jié)構(gòu)中的比重幾乎可以被忽略不計(jì)。截至2011年底，包括水電、核電、風(fēng)電、太陽能及生物質(zhì)能等主要清潔能源發(fā)電裝機(jī)占電力總裝機(jī)的比重僅為27.5%，同比增長0.9個(gè)百分點(diǎn)。由此可以看出，清潔能源在我國“十二五”開局階段的發(fā)展形勢(shì)并不容樂觀。截至2011年底，國內(nèi)各主體清潔能源發(fā)電的基本情況為：常規(guī)水電裝機(jī)達(dá)2.3億千瓦，核電裝機(jī)達(dá)1257萬千瓦，風(fēng)電并網(wǎng)裝機(jī)4505萬千瓦，占電力總裝機(jī)的比重分別為21.8%、1.19%和4.27%。由此可見，清潔能源在我國的應(yīng)用程度尚屬于起步階段，而太陽能光伏發(fā)電所占的比例則更是少之又少。

（二）“兩頭在外”的市場(chǎng)格局。

在全球化的大背景下，我國光伏產(chǎn)業(yè)也成為了全球產(chǎn)業(yè)鏈中的一個(gè)環(huán)節(jié)，但大多數(shù)處于末端的“電池片生產(chǎn)”和“組件封裝”環(huán)節(jié)，多晶硅的生產(chǎn)十分落后，長期來看，我國太陽能電池產(chǎn)業(yè)形成了“兩頭在外”的發(fā)展模式，即技術(shù)和原材料、銷售和市場(chǎng)在國外，加工制造在國內(nèi)，進(jìn)而形成了對(duì)全球產(chǎn)業(yè)鏈的“依附性發(fā)展”格局。與此同時(shí)，隨著歐盟國家對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的扶持力度逐步減弱，國外市場(chǎng)的利潤不斷減少，美國等國家開始對(duì)我國的光伏產(chǎn)品加大“雙反”力度。2012年3月和5月，美國商務(wù)部宣布了對(duì)我國光伏產(chǎn)業(yè)的雙反調(diào)查初裁結(jié)果：對(duì)中國輸美太陽能電池征收2.9%至4.73%的反補(bǔ)貼稅；對(duì)中國光伏電池及組件征收高達(dá)31.14%至249.96%的反傾銷稅。這是迄今為止我國新能源行業(yè)被征收的最高關(guān)稅，中國企業(yè)將被徹底關(guān)在美國市場(chǎng)的大門之外，國內(nèi)光伏企業(yè)面臨著新一輪的關(guān)閉潮?？梢姡覈墓夥a(chǎn)品在銷路上可謂“內(nèi)憂外患”，光伏產(chǎn)業(yè)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（三）產(chǎn)業(yè)技術(shù)提升緩慢。

技術(shù)研發(fā)方面，目前國內(nèi)的光伏電池生產(chǎn)技術(shù)已經(jīng)達(dá)到了一定水平，光伏電池平均能耗已降到2.5kW·h/Wp左右，多晶硅電池平均轉(zhuǎn)化率已接近17%，單晶硅電池平均轉(zhuǎn)化率接近19%，個(gè)別企業(yè)的多晶硅電池轉(zhuǎn)化率已達(dá)到18.5%甚至更高 ；標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)方面，國家生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系還十分不完善，很長一段時(shí)間內(nèi)，指導(dǎo)生產(chǎn)的將是各企業(yè)制定的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但業(yè)界仍在不斷努力，如公布并實(shí)施了光伏電站并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)GB/Z19964—2005《光伏發(fā)電站接入電力系統(tǒng)技術(shù)規(guī)定》；此外，我國光伏產(chǎn)業(yè)的專利申請(qǐng)保護(hù)工作也還處于起步階段，核心專利大部分是國外企業(yè)來華申請(qǐng)的，在少數(shù)屬于我國的專利中，專利權(quán)人為光伏企業(yè)的只占很少一部分，其他大都是由個(gè)人或科研院進(jìn)行申請(qǐng)的。

（四）能源布局的國家壟斷性明顯。

在電力領(lǐng)域，目前我國的能源布局基本上是國家壟斷的局面。由于民營光伏項(xiàng)目的發(fā)展會(huì)直接或間接影響到國有企業(yè)的利益，傳統(tǒng)電網(wǎng)對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展存在一定的制約作用，導(dǎo)致民營企業(yè)的項(xiàng)目推進(jìn)慢，并網(wǎng)、上網(wǎng)難等。雖然近幾年來國家相繼出臺(tái)了上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼、民營企業(yè)準(zhǔn)入制度等政策支持，但現(xiàn)實(shí)情況卻并不近如人意，能源壟斷的格局還是嚴(yán)重縮小了光伏企業(yè)的發(fā)展空間，降低了民間投資者的投資信心。

二、民營資本遭遇發(fā)展困境的原因

（一）化石能源的市場(chǎng)占有率居高不下。

在我國，清潔能源剛起步，不可能在短期內(nèi)動(dòng)搖傳統(tǒng)能源的主導(dǎo)地位，在2011年我國能源消費(fèi)構(gòu)成中，水電、核電、風(fēng)電等新能源所占比重僅為8.9%，而以煤、石油、天然氣為主導(dǎo)的化石能源則占了90%的份額，其中煤炭的比重更是高達(dá)68.7%。由此可見，光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最大阻力是化石能源的市場(chǎng)高占有率?；茉磳?duì)清潔能源尤其是太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的影響還表現(xiàn)在，太陽能市場(chǎng)內(nèi)需不足，進(jìn)而導(dǎo)致光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受限。雖然我國現(xiàn)已成為全球第一大太陽能電池生產(chǎn)國，但受化石能源的影響，我國太陽能市場(chǎng)發(fā)展仍十分緩慢。與此同時(shí)，我國約九成以上靠消耗能源和資源制造的太陽能電池主要應(yīng)用于出口，而國內(nèi)需求非常有限，我國光伏產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀可以說是有產(chǎn)業(yè)無市場(chǎng) 。

（二）技術(shù)相對(duì)落后。

由于太陽能光伏技術(shù)整體水平不高，核心技術(shù)多依賴于國外，而且我國至今尚無法自主生產(chǎn)太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的核心材料——高純度多晶硅，只能依靠高價(jià)進(jìn)口，導(dǎo)致了我國光伏產(chǎn)業(yè)的成本居高不下，超過70%利用太陽能的產(chǎn)品只能出口到國外，這種產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的“依附性”狀況，使得生產(chǎn)的成品出口價(jià)格受制于國外，國內(nèi)企業(yè)則僅負(fù)責(zé)了產(chǎn)業(yè)鏈中高污染、高耗能的末端生產(chǎn)環(huán)節(jié)，這也成為民營資本在光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展遭遇困境的原因之一。

（三）政策扶植不夠與法律制度不完善。

與德國、意大利、日本、美國等發(fā)達(dá)國家相比，中國政府對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的政策激勵(lì)十分不足，對(duì)屋頂計(jì)劃的扶持力度也大大不夠。政府補(bǔ)貼制度不明確，企業(yè)是否能拿到國家補(bǔ)貼存在較大的不確定性，這種政府執(zhí)行的不確定性關(guān)系到投資成本的高低，進(jìn)而降低了投資者的投資信心。同時(shí)，國家立法的滯后性導(dǎo)致了以太陽能等清潔能源為產(chǎn)品的民營資本企業(yè)得不到法律的有效保護(hù)，可謂是“無法可依”，從而使其不能順暢地發(fā)展。特別是完善的市場(chǎng)保障制度、激勵(lì)制度還沒有建立起來，導(dǎo)致太陽能市場(chǎng)無法有秩序地運(yùn)行，企業(yè)和投資者的利益無法得到很好的保護(hù)。

（四）科研創(chuàng)新能力不強(qiáng)。

光伏產(chǎn)業(yè)是一個(gè)資本、技術(shù)密集度都較高的產(chǎn)業(yè)，科技發(fā)展水平的提升對(duì)于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有著至關(guān)重要的作用，我國光伏產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力不強(qiáng)，自主創(chuàng)新的核心技術(shù)又少，除少數(shù)企業(yè)外，產(chǎn)品的總體質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如日本、美國等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)。在科研方面，相關(guān)的高等院校和研究機(jī)構(gòu)往往偏重于新型太陽能電池技術(shù)的研究，而忽視了對(duì)常規(guī)工藝的研發(fā)，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。人才方面則主要依靠老企業(yè)的退休技術(shù)人員、研究所的少量科研人員等開展技術(shù)研發(fā)工作，能適應(yīng)生產(chǎn)第一線的技術(shù)人員十分少。

（五）國企民企區(qū)別對(duì)待。

在太陽能光伏產(chǎn)業(yè)，我國的民營企業(yè)面臨著與國企相比不公平的待遇。這一點(diǎn)尤其體現(xiàn)在企業(yè)融資方面。目前太陽能光伏民營資本融資現(xiàn)狀是以內(nèi)源融資為主，銀行借貸、融資租賃、股權(quán)融資等外援融資為輔，上市民營資本在股權(quán)融資方面也投入了相當(dāng)大的力度。

從內(nèi)源融資來看，由于太陽能光伏民營資本在自我積累分配中常常留利不足，自我積累意識(shí)差，太陽能產(chǎn)業(yè)在成本的計(jì)算方式上沒有將傳統(tǒng)能源火力發(fā)電的成本和設(shè)備的折舊成本納入其中，且折舊費(fèi)過低，導(dǎo)致無法滿足企業(yè)固定資產(chǎn)更新改造的需要。從而導(dǎo)致自有資金來源有限，難以支撐企業(yè)的快速發(fā)展。另外，太陽能光伏產(chǎn)業(yè)脫離政府補(bǔ)貼的趨勢(shì)日趨明顯，依靠自身發(fā)展的要求也不斷提高，但在短期內(nèi)有限的自由資金及現(xiàn)有的政府補(bǔ)貼制度的禁錮使得資金短缺問題十分容易產(chǎn)生。從外源融資來看，太陽能光伏產(chǎn)業(yè)通過銀行借貸、融資租賃、股權(quán)融資即資本市場(chǎng)公開融資和私募融資等渠道獲得資金，但目前這些渠道并不暢通。直接融資方面，絕大多數(shù)太陽能光伏民營資本難以承受股票發(fā)行的成本費(fèi)用，而過分追求規(guī)模管理更是導(dǎo)致企業(yè)債券融資方面比重不足。間接融資方面，民營資本自身負(fù)債率高導(dǎo)致了銀行借貸中貸款十分困難，銀行對(duì)民營資本的貸款多采取抵押或擔(dān)保的方式，這不僅手續(xù)繁雜，而且為尋求擔(dān)?；虻盅哼€要承擔(dān)如擔(dān)保費(fèi)、抵押資產(chǎn)評(píng)估等相關(guān)的費(fèi)用。有鑒于此，很多太陽能光伏民營資本選擇了以民間借貸的方式進(jìn)行融資，從而導(dǎo)致了民營資本在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利的地位。

三、光伏產(chǎn)業(yè)民營資本發(fā)展的制度創(chuàng)新

首先，政府應(yīng)加速制定相關(guān)法律，及時(shí)將現(xiàn)有的扶持政策上升到法律層面，及時(shí)修訂光伏產(chǎn)業(yè)配套的法律法規(guī)。政府要加大宏觀調(diào)控力度，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，在政策上給予支持，鼓勵(lì)開發(fā)利用太陽能。讓民營企業(yè)參與到新能源競(jìng)爭(zhēng)中，經(jīng)審批的民企應(yīng)與國企公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，國家也應(yīng)提供相同的政策支持。此外，政府應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一的政策體系，各部門立法應(yīng)一致、連貫。各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)發(fā)展規(guī)劃的要求和資源的區(qū)域特點(diǎn)，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。企業(yè)也應(yīng)根據(jù)本區(qū)域的特點(diǎn)及政策，制定符合自身發(fā)展的規(guī)劃。

其次，要制定有效的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，提高生產(chǎn)者、投資者的積極性。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初始階段，政府還應(yīng)關(guān)注消費(fèi)市場(chǎng)的培育，保證供給方的投資回報(bào)，引導(dǎo)消費(fèi)市場(chǎng)做出選擇。政府應(yīng)將市場(chǎng)能解決的問題“放權(quán)”給市場(chǎng)，使其在市場(chǎng)中達(dá)到競(jìng)爭(zhēng)的“最效率”，在市場(chǎng)失靈時(shí)才介入。應(yīng)對(duì)民營資本投資者進(jìn)行補(bǔ)貼，加大消費(fèi)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼力度，加速消費(fèi)市場(chǎng)的形成，進(jìn)而激勵(lì)投資者技術(shù)革新、擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，但補(bǔ)貼政策應(yīng)有一定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量不高、在低端生產(chǎn)環(huán)節(jié)盲目擴(kuò)張的企業(yè)，不予補(bǔ)貼。

再次，國家要以稅收或其他方式將傳統(tǒng)能源的價(jià)格加持，使其成本提高、市場(chǎng)需求減少，降低市場(chǎng)占有率。應(yīng)按不同的類型對(duì)民營資本制定價(jià)格政策，要求地方電網(wǎng)以最優(yōu)價(jià)格將其并入，使民營企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中吸引更多消費(fèi)者，以解投資者的后顧之憂。對(duì)生產(chǎn)企業(yè)和民營投資者提供稅收優(yōu)惠，也是我國目前較為主要的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，政府應(yīng)制定強(qiáng)制性稅收制度，主要征收對(duì)象是消費(fèi)主體，引導(dǎo)消費(fèi)市場(chǎng)調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，提高太陽能產(chǎn)品的使用比例。

最后，政府要簡(jiǎn)化項(xiàng)目的審批程序，由發(fā)改委制定審批標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一進(jìn)行審批，還應(yīng)適當(dāng)放寬對(duì)地方光伏發(fā)電項(xiàng)目的審批，并將清潔能源發(fā)展專項(xiàng)資金的審批權(quán)下放到省級(jí)財(cái)政部門，加速項(xiàng)目啟動(dòng)，進(jìn)而降低運(yùn)作成本，提高投資回報(bào)率，讓民營企業(yè)有良好的投資預(yù)期，吸引更多人才、技術(shù)、資本投入到光伏產(chǎn)業(yè)。

我國光伏產(chǎn)業(yè)已經(jīng)進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期，但民營資本的規(guī)?；悦媾R著成本、人才、裝備、技術(shù)、政策及相關(guān)體制等問題，要保障我國光伏產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，使民營資本在清潔能源產(chǎn)業(yè)突破發(fā)展瓶頸，必須通過制度創(chuàng)新為其發(fā)展創(chuàng)造條件，政府為此付出的努力可以有效治理傳統(tǒng)能源帶來的環(huán)境污染，也可以借助對(duì)民間資本的融資發(fā)展清潔能源，調(diào)整我國的能源結(jié)構(gòu)。

（作者：華東政法大學(xué)2011級(jí)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：能源法）

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