首都環(huán)境建設(shè)面臨的形勢與思考

羅宏義

通過2008北京奧運環(huán)境建設(shè)，首都的環(huán)境水平達到了新的高度；建國六十年大慶，又使首都環(huán)境水平得到延續(xù)和提升，但仍遺存大量環(huán)境問題尚未解決，這些環(huán)境問題具有頑固性和復(fù)雜性，而且呈蔓延和擴大的態(tài)勢。為滿足人民群眾對美好環(huán)境的渴望，樹立美麗首都形象，需要看清形勢，正視問題，研究思路，攻堅克難，使首都環(huán)境水平再上新臺階。

一、首都環(huán)境建設(shè)面臨的新形勢與問題

（一）首都環(huán)境建設(shè)面臨的新形勢

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)并列為“五位一體”中國特色社會主義建設(shè)總格局，黨的十八屆三中全會提出：建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。這些基本要求對當(dāng)前和今后一個時期的首都環(huán)境建設(shè)提出了更高的要求。北京市委、市政府高度重視首都環(huán)境建設(shè)工作，2013年召開全市生態(tài)文明和城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)動員大會，印發(fā)《進一步加強首都環(huán)境建設(shè)工作的意見》，對“美麗北京、環(huán)境先行”工作作出部署，提出了到2015年全市環(huán)境建設(shè)衛(wèi)生臟亂死角基本消除、環(huán)境違法行為得到遏制、城市環(huán)境秩序明顯好轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)環(huán)境明顯改善、城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)管理水平明顯提高的工作目標。

（二）首都環(huán)境建設(shè)中存在的主要問題

隨著北京經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，市民對城市環(huán)境的期望值越來越高。雖然這些年環(huán)境建設(shè)取得了明顯的成就，但城市環(huán)境水平與首都城市定位仍不匹配，與市民的要求仍有一定差距。主要反映在以下幾個方面：

第一，各類環(huán)境問題普遍存在。在城市的發(fā)展過程中，和經(jīng)濟發(fā)展不相關(guān)的很多棚戶區(qū)、小片平房區(qū)、企業(yè)后勤社會化剝離出的居住區(qū)的環(huán)境無人顧及，這些地方私搭亂建嚴重，市政設(shè)施落后，逐步演變成城市環(huán)境臟亂、安全隱患突出的環(huán)境薄弱區(qū)域；在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，失控?zé)o序的發(fā)展和建設(shè)，大量人口的聚集使得環(huán)境問題積重難返，已成為首都環(huán)境的突出問題；在城市建設(shè)和管理中存在的開發(fā)甩項、工程留尾、架空線私搭、違章建設(shè)和違法廣告仍在不斷新生，給首都環(huán)境帶來很大的壓力和挑戰(zhàn)。

第二，城市建設(shè)規(guī)劃實施不均衡。城市建設(shè)應(yīng)以城市總體規(guī)劃實現(xiàn)為目標，但目前城市規(guī)劃實施很不均衡，依靠市場的城市開發(fā)規(guī)劃進展較快，而靠政府實施的環(huán)境建設(shè)規(guī)劃進展緩慢。據(jù)統(tǒng)計北京城區(qū)二環(huán)以內(nèi)，規(guī)劃詳規(guī)為公共綠地，目前仍為破舊房屋的地區(qū)有68片，在城六區(qū)建成區(qū)內(nèi)，這樣的區(qū)域有510片，這些區(qū)域多成為環(huán)境臟亂的根源。這些受各種條件限制無法靠市場開發(fā)建設(shè)解決的區(qū)域，無疑需要政府制定解決方案，以前的“城中村”、“邊角地”項目有效地解決了部分這類問題，2009年由于國家清理地方政府融資貸款平臺，北京市“城中村”、“邊角地”的拆遷補助資金失去來源，項目基本停滯。2020年國家制定了實現(xiàn)小康的目標，屆時北京二環(huán)內(nèi)公共綠地規(guī)劃尚未實現(xiàn)無疑是政府的責(zé)任。

第三，優(yōu)先發(fā)展環(huán)境意識不足。城市發(fā)展建設(shè)追求短時經(jīng)濟效益，以開發(fā)商的興趣導(dǎo)向發(fā)展，將城市中易開發(fā)的、有較高利潤收入的地區(qū)優(yōu)先開發(fā)，擱置周邊難度大的邊角地區(qū)，最終使其成為城市發(fā)展的遺留地區(qū)，后期政府不得不花大量資金對其進行整治，而先期開發(fā)地區(qū)也因周邊環(huán)境不好或基礎(chǔ)設(shè)施不配套而達不到土地收益的最大化。2003年的南中軸項目是個成功的案例，北京市政府花了9億元建成了兩壇間的大塊綠地，周邊地價也隨之逐年攀升，如果現(xiàn)在整治，肯定要超過100億元，而周邊地價也達不到現(xiàn)在的水平。

第四，城市環(huán)境建設(shè)投入不足。城市社會經(jīng)濟的發(fā)展要求城市環(huán)境建設(shè)水平相應(yīng)提高，但城市環(huán)境建設(shè)的投入明顯落后于城市經(jīng)濟發(fā)展的增速這必然導(dǎo)致環(huán)境建設(shè)速度放緩或環(huán)境建設(shè)標準難以提升，使得城市發(fā)展與環(huán)境之間不協(xié)調(diào)的矛盾日益突出。目前北京環(huán)境建設(shè)市級重點項目的資金安排每年10億元，而需求量約30億元左右，即使這樣仍然無力觸及項目中涉及的拆遷問題，造成環(huán)境建設(shè)不徹底，容易造成環(huán)境問題反復(fù)。

第五，環(huán)境問題底數(shù)不清，規(guī)劃欠缺，環(huán)境建設(shè)不系統(tǒng)。對于影響北京市的各類環(huán)境問題，尚未形成分類分級臺賬，各類環(huán)境建設(shè)規(guī)劃欠缺，對項目的統(tǒng)籌安排和管理造成影響，難以估算資金需求。市級重點項目采取區(qū)縣申報制，造成項目分布散亂，缺乏清晰明確的環(huán)境建設(shè)重點和主線，主導(dǎo)性不強，環(huán)境建設(shè)難以形成有規(guī)模，成系統(tǒng)的景觀效果。

第六，部門分割，環(huán)境建設(shè)缺乏統(tǒng)籌。目前首都環(huán)境建設(shè)辦組織開展的環(huán)境建設(shè)，多是各區(qū)縣市政市容委能夠承擔(dān)的工作，大多集中在綠化、鋪裝、粉飾、規(guī)范牌匾、清運垃圾渣土等工作，對于破舊房屋、違建臨建等嚴重影響環(huán)境的問題，受制于整治資金、工作手段、辦法等條件制約，難以觸及。從全市角度看，市政府各部門也在按照各自職責(zé)分頭實施環(huán)境建設(shè)，這種缺乏統(tǒng)籌、無法形成合力的環(huán)境建設(shè)格局，造成項目間的相互牽制，交叉影響，且易導(dǎo)致環(huán)境的再破壞，與統(tǒng)籌開展全市環(huán)境建設(shè)的目標還存在很大的差距。

第七，環(huán)境建設(shè)與后期管理結(jié)合不足。環(huán)境建設(shè)仍然存在就建設(shè)而建設(shè)的問題，而對如何建設(shè)便于后期管理，建設(shè)中如何引入社會參與以達到共治的管理模式思考不足。如區(qū)域環(huán)境建設(shè)工作，部分區(qū)縣對區(qū)域環(huán)境綜合提升工作理解不到位，當(dāng)成一個純整治項目，導(dǎo)致項目實施時忽視環(huán)境管理和社會建設(shè)兩個層面。

二、針對問題，理清思路，實現(xiàn)“五有”，使首都環(huán)境建設(shè)再上新水平

目前的首都環(huán)境建設(shè)需要攻堅克難，我認為做好環(huán)境建設(shè)工作要從“五有”入手，即有機制，有規(guī)劃，有目標，有方法，有保障。

（一）通過完善機構(gòu)，建立制度，做實職能，實現(xiàn)有機制

首都環(huán)境建設(shè)工作需要統(tǒng)籌，就要設(shè)立高位統(tǒng)籌機構(gòu)，改變目前各部門各自為政，多頭整治，多次擾民，既浪費資源，又效率不高，不能一次性全面提升區(qū)域整體環(huán)境水平，使環(huán)境建設(shè)工作成為一種“差一米”、“差一點”的遺憾工程。北京市委、市政府成立首都環(huán)境建設(shè)辦，就是要借鑒奧運環(huán)境建設(shè)的成功經(jīng)驗，高位協(xié)調(diào)，全面統(tǒng)籌，科學(xué)系統(tǒng)的做好首都環(huán)境建設(shè)工作。因此在完善市級機構(gòu)的同時，區(qū)、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要設(shè)立機構(gòu)，配備人員，使環(huán)境建設(shè)工作各層級都有人管，并逐步建立起常態(tài)的工作制度，通過搭建平臺，整合資源，集合力量，專家參與，使北京的環(huán)境建設(shè)工作形成綜合統(tǒng)籌的格局。

（二）通過排查問題，分類匯總，實現(xiàn)有規(guī)劃

環(huán)境建設(shè)要從摸清環(huán)境問題入手，各區(qū)縣要按照條專塊統(tǒng)的管理原則，不受部門職能分割影響，從首都整體環(huán)境入手，克服本位主義，高站位全面排查環(huán)境問題，分類統(tǒng)計形成全市環(huán)境問題臺賬。目前已開始排查包括鐵路沿線、軌道交通沿線、國道、高速路和城市快速路沿線、水系沿線以及重點文物保護單位周邊、城市臟亂死角等環(huán)境問題。在摸清環(huán)境問題的基礎(chǔ)上，分類分級做好環(huán)境建設(shè)規(guī)劃，提出“十二五”后期及“十三五”時期環(huán)境建設(shè)工作思路，建立并完善環(huán)境建設(shè)項目庫，統(tǒng)一項目管理，各項目在項目庫中運轉(zhuǎn)，成熟一批，根據(jù)規(guī)劃和重點實施一批。在未來環(huán)境建設(shè)中做到“齊、實、清、明”，即各專項規(guī)劃齊，各建設(shè)項目實，總規(guī)劃投資額清楚，年度投資計劃明確。

（三）通過規(guī)劃實施，任務(wù)分解，實現(xiàn)有目標

要實現(xiàn)高位統(tǒng)籌，就要發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用，以總體規(guī)劃確定分年度工作目標，安排重點項目，通過重點項目的規(guī)劃設(shè)計明確環(huán)境建設(shè)內(nèi)容，根據(jù)工作內(nèi)容和各部門的職責(zé)分工做好規(guī)劃統(tǒng)籌實施方案，通過首都環(huán)境建設(shè)辦的平臺將任務(wù)分解到各部門，建立總體目標明確，部門目標清晰的工作體系，形成真正意義的科學(xué)統(tǒng)籌，解決環(huán)境建設(shè)過程中存在的各部門重點不統(tǒng)一、行動不一致和多頭交叉難以協(xié)調(diào)的問題。

（四）通過加強服務(wù)，研究問題，攻堅克難，實現(xiàn)有方法

第一，加強服務(wù)意識。在工作方法上，首都環(huán)境建設(shè)辦要從強化服務(wù)做起，包括對區(qū)縣、對委辦局和對中央單位的服務(wù)，在規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)下深入了解各部門的工作重點，以首都環(huán)境建設(shè)辦為平臺，相關(guān)部門積極配合，放大各部門的工作效能，使各部門的工作取得僅靠本部門而無法達到的效果。通過強化服務(wù)意識，取得各部門的認知，形成各部門愿意依靠首都環(huán)境建設(shè)辦開展環(huán)境建設(shè)工作，增加環(huán)境建設(shè)凝聚力，促進統(tǒng)籌。

第二，加強對復(fù)雜環(huán)境問題的研究，制定方案，個個擊破。涉及多部門的復(fù)雜環(huán)境問題，例如城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，沒有部門牽頭研究解決，屬地政府也持觀望態(tài)度等政策，誰也不愿意往前多走一步，大家已習(xí)慣于只談問題，不研究破解思路，只提難度，不謀劃解決方法，一切等待市委、市政府的決策。對于這類涉及土地、規(guī)劃、人口、業(yè)態(tài)等多因素的環(huán)境問題，要研究如何發(fā)揮屬地政府的作用，真正實現(xiàn)條入塊，塊統(tǒng)條。比如城鄉(xiāng)結(jié)合部的整治，探索由區(qū)縣政府統(tǒng)籌提出幾個城鄉(xiāng)結(jié)合部的打捆整治，這樣才能給職能部門留出在產(chǎn)業(yè)、居住和公共設(shè)施建設(shè)重新規(guī)劃布局的余地，這肯定比單一區(qū)域的整治既提供了豐富的手段，又提高了效率節(jié)省了成本。對于復(fù)雜環(huán)境問題需要區(qū)縣政府根據(jù)自身條件積極主動落實并包裝項目，加強項目前期工作，明確各職能部門的支持內(nèi)容，項目方案應(yīng)具備實施或可報市政府決策的深度。按照集中智力、財力辦大事出效果的原則，今后每年都應(yīng)提出2-3項能出整體效果的重點環(huán)境建設(shè)工程，報北京市政府批準，集各部門力量出環(huán)境成果，通過重大重點項目實現(xiàn)首都環(huán)境的改觀。

（五）通過加大投入，獎勵激勵，市場運作，社會宣傳，實現(xiàn)有保障

第一，建立環(huán)境建設(shè)資金保障機制。環(huán)境建設(shè)是社會各類建設(shè)的基礎(chǔ)，市民對環(huán)境的滿意度隨著社會經(jīng)濟發(fā)展逐步提升，必須建立合理的環(huán)境建設(shè)投入和增長機制，確保北京市環(huán)境建設(shè)水平持續(xù)穩(wěn)步提高。根據(jù)當(dāng)前首都環(huán)境現(xiàn)狀和形勢，每年市級財政環(huán)境建設(shè)項目資金投入應(yīng)不低于2008年北京奧運會籌辦期間的水平，并建立相應(yīng)的增長機制。同時，各區(qū)縣的環(huán)境建設(shè)投入也應(yīng)與市級投入按照一定比例配套和增長。

第二，制定環(huán)境建設(shè)“以獎代補”、“以獎促治”的獎勵激勵政策。通過環(huán)境建設(shè)項目的追蹤問效，在市級環(huán)境建設(shè)資金的使用上，應(yīng)體現(xiàn)獎勵的原則，不搞區(qū)縣間的項目資金平衡，鼓勵區(qū)縣政府先行先得，多投多得，精品多得，制定環(huán)境建設(shè)“以獎代補”、“以獎促治”政策。對于市級環(huán)境重點項目，采用“以獎代補”的方式給予支持，對于環(huán)境臟亂死角的治理，采用“以獎促治”的方式給予支持?！耙元劥a”、“以獎促治”政策，中央財政在農(nóng)村環(huán)境保護項目中已經(jīng)推行，山西等省市也已實行，對調(diào)動實施主體積極性，提高環(huán)境建設(shè)質(zhì)量，吸引社會資金投入起到顯著成效。

第三，注重市場運作研究，探索環(huán)境建設(shè)的市場機制。黨的十八屆三中全會指出：使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革。全會還指出：推進城市建設(shè)管理創(chuàng)新。建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機構(gòu)。這些重要精神我們要弄懂、吃透，逐步在首都環(huán)境建設(shè)中探索市場機制的運用。

第四，重視社會宣傳作用，為長效管理提供保障。成事先攻心，宣傳工作有著重要的作用。環(huán)境建設(shè)需要社會單位和群眾的理解和支持，保持環(huán)境建設(shè)成果更需要每一位市民的積極參與，只有形成社會單位和居民的自治，才能有效的形成長效管理，這也是黨的十八大提出的黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負責(zé)，社會協(xié)同，公眾參與，法制保障的要求。要重視宣傳工作，做到長效管理。

（責(zé)任編輯：李利）