創(chuàng)新管理機(jī)制 推進(jìn)生態(tài)人居建設(shè)

黃荊國(guó)

編者按：城市環(huán)境是一座城市非常重要的競(jìng)爭(zhēng)力和生產(chǎn)力。近年來(lái)，為優(yōu)化城市人居環(huán)境，湖北省黃石市在管理理念上由以“堵”為主向以“疏”為主轉(zhuǎn)變，城市基礎(chǔ)設(shè)施條件不斷優(yōu)化，市容環(huán)境衛(wèi)生水平有了明顯提高，市容面貌有了顯著改善。黃石市在生態(tài)人居建設(shè)創(chuàng)新管理機(jī)制方面的有益探索與實(shí)踐有一定的啟迪意義。

2010年，湖北省黃石市出臺(tái)了加強(qiáng)城市綜合管理辦法，實(shí)現(xiàn)從單一管理到綜合管理的轉(zhuǎn)變，建立了大城管體制和數(shù)字城管機(jī)制，以解決管理工作中職能交叉、權(quán)責(zé)不明、管理缺位、督辦不力等問(wèn)題為突破口，著力解決城市綜合管理中長(zhǎng)期存在的一些“老大難”問(wèn)題，取得了一定成效。

一、生態(tài)人居建設(shè)現(xiàn)狀和創(chuàng)新管理的主要做法

（一）狠抓項(xiàng)目和機(jī)遇，不斷創(chuàng)優(yōu)基礎(chǔ)條件

一是推進(jìn)垃圾無(wú)害化進(jìn)程。2011年3月20日黃金山垃圾發(fā)電廠項(xiàng)目一次性并網(wǎng)成功，正式并入華中電網(wǎng)發(fā)電，承擔(dān)起日處置黃石市和大冶市600噸生活垃圾的任務(wù)。

二是加快環(huán)衛(wèi)配套設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。近年來(lái)，按機(jī)械化、不落地、無(wú)縫銜接、少中轉(zhuǎn)、不污染的要求，積極抓好公廁、中轉(zhuǎn)站等建設(shè)，對(duì)現(xiàn)有環(huán)衛(wèi)設(shè)備進(jìn)行配套改造，先后共投入5000多萬(wàn)元加強(qiáng)環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

三是加快垃圾收運(yùn)系統(tǒng)建設(shè)。以“十二五”國(guó)家加大垃圾污水行業(yè)投資力度的契機(jī)，組織了“黃石市生活垃圾收運(yùn)系統(tǒng)工程項(xiàng)目”中央預(yù)算內(nèi)資金申報(bào)工作，中央預(yù)算內(nèi)資金2000萬(wàn)元全部用于環(huán)衛(wèi)垃圾壓縮站的建設(shè)、收集設(shè)備、車輛購(gòu)置、填埋場(chǎng)封場(chǎng)及滲濾液改造等。

四是全面推進(jìn)全國(guó)垃圾收費(fèi)方式改革試點(diǎn)工作。實(shí)行了垃圾處理費(fèi)隨水代收“提標(biāo)擴(kuò)面”，全面推行了居戶、企事業(yè)單位、商貿(mào)服務(wù)業(yè)等垃圾處理費(fèi)隨水代收工作，2012年居民生活垃圾處理費(fèi)收費(fèi)率由原來(lái)的34%提高到現(xiàn)在的78%。市民反映的“入廁難”、垃圾無(wú)害化處理率低等問(wèn)題有了明顯緩解。

（二）突出重點(diǎn)難點(diǎn)，提高管理效能

一是推進(jìn)城市管理“疏堵結(jié)合”。2013年啟動(dòng)實(shí)施占道“記分制”管理，對(duì)管理對(duì)象實(shí)施一戶一卡，對(duì)臨街單位、店面、攤點(diǎn)經(jīng)營(yíng)戶的占道經(jīng)營(yíng)行為實(shí)行前三次不罰，以勸導(dǎo)教育為主，對(duì)占道經(jīng)營(yíng)實(shí)行扣分，累計(jì)扣分達(dá)到相應(yīng)分值的，采取行業(yè)整頓、吊銷執(zhí)照等處罰措施。在西瓜銷售季節(jié)，七月半市民焚燒紙錢祭祀等階段，合理設(shè)置便民銷售點(diǎn)、銷售區(qū)域和配套焚燒容器，實(shí)行設(shè)點(diǎn)地圖式管理。

二是全面加強(qiáng)建立違法建筑管控。黃石市政府出臺(tái)了《黃石市控制和查處違法建筑管理辦法（試行）》，實(shí)行查違控違“關(guān)口前移”，完善市、區(qū)、社區(qū)（村）三級(jí)責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，對(duì)在建的違法建筑，向社會(huì)公開(kāi)承諾“只拆除不罰款”，建立了違法建筑“三個(gè)一”管控法，實(shí)行違法建筑管控和查處“提速”。

三是加強(qiáng)立面整治工作。2010年完成樓宇1676棟，200萬(wàn)平方米立面整治任務(wù)，2012年以來(lái)，對(duì)14條重要迎賓和景觀道路（段）的臨街建筑物進(jìn)行了立面景觀檔次提升。

四是推進(jìn)戶外廣告工作。高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范門店招牌，采取加強(qiáng)巡查監(jiān)管、搗毀窩點(diǎn)、嚴(yán)管重罰等措施，加大對(duì)“牛皮癬”的查處力度。

五是公安、城管等部門聯(lián)手，嚴(yán)格將違規(guī)送葬車輛每月在《黃石交通信息網(wǎng)》上曝光，并實(shí)施行政處罰。

六是建立完善12319城市管理服務(wù)熱線。針對(duì)城管執(zhí)法涉及面廣、信訪投訴服務(wù)量大的實(shí)際，把好信訪投訴服務(wù)“接、查、處、督、反”各個(gè)環(huán)節(jié)， 嚴(yán)格實(shí)行24小時(shí)值班備勤制度。

七是推進(jìn)“有困難找城管”工程。全市一些主要路段共設(shè)有20多個(gè)城管執(zhí)法便民亭，長(zhǎng)期供應(yīng)打氣筒、飲用水、創(chuàng)可貼、高錳酸鉀藥水等，只要市民“有求”，隊(duì)員就“必應(yīng)”。

（三）創(chuàng)新思路方法，構(gòu)建管理長(zhǎng)效體系

一是建立更加客觀、科學(xué)的考評(píng)機(jī)制。在原有專業(yè)考核隊(duì)伍日檢、月檢的基礎(chǔ)上，每月定期邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、媒體代表等組成月綜合檢查組，對(duì)城市管理進(jìn)行檢查考評(píng)，黃石市城管委每月將綜合考評(píng)結(jié)果在新聞媒體上公布。這種由第三方采取獨(dú)立隱密式作業(yè)的檢查考評(píng)機(jī)制更為客觀、公平公正。

二是建立數(shù)字城管機(jī)制。建設(shè)具有黃石特色的數(shù)字城管項(xiàng)目，完成項(xiàng)目投資1700余萬(wàn)元，建成市、區(qū)兩級(jí)監(jiān)督指揮中心軟硬件平臺(tái)搭建及數(shù)據(jù)建設(shè)等。在住建部規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)九大子系統(tǒng)基礎(chǔ)上，開(kāi)拓了違章建筑管理、戶外廣告管理、建筑工地與渣土管理、移動(dòng)巡查執(zhí)法、全民城管等11個(gè)子系統(tǒng)。

三是推進(jìn)管理作業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。在各城區(qū)社區(qū)全面引入規(guī)范的物業(yè)公司實(shí)施保潔，進(jìn)一步將清掃保潔等維護(hù)作業(yè)推向市場(chǎng)。針對(duì)建筑渣土市場(chǎng)管理混亂、污染環(huán)境的問(wèn)題，正式建立起建筑渣土公司化專營(yíng)、市場(chǎng)化運(yùn)作、密閉化運(yùn)輸長(zhǎng)效機(jī)制。

四是推進(jìn)管理重心下移。近年來(lái)，根據(jù)區(qū)域分布實(shí)際情況，將全市執(zhí)法管理劃分為127個(gè)網(wǎng)格，實(shí)行“定人、定時(shí)、定崗、定責(zé)、定管理標(biāo)準(zhǔn)、定獎(jiǎng)懲制度”的層級(jí)式細(xì)化管理。在全市全面實(shí)施城管進(jìn)社區(qū)工程，結(jié)合大部制和扁平化改革，進(jìn)一步推進(jìn)了城市網(wǎng)絡(luò)化管理，形成以市為核心、區(qū)為重點(diǎn)、社區(qū)為基礎(chǔ)的城市管理模式。

五是推進(jìn)城市管理延伸工程。一方面推進(jìn)城市管理主次干道向居民區(qū)和老舊社區(qū)延伸；另一方面推進(jìn)從窗口地帶向城鄉(xiāng)結(jié)合部和背街小巷延伸。先后出臺(tái)城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)周邊環(huán)境、“六小”行業(yè)、“五業(yè)”、食品安全等十大專項(xiàng)整治方案、推進(jìn)專項(xiàng)整治工作，重點(diǎn)治理 “城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部、背街小巷和“五邊”（山邊、河邊、湖邊、公路邊、鐵路邊）的“臟亂差”薄弱環(huán)節(jié)，疏通給排水管網(wǎng)，完善垃圾收集容器配套設(shè)施等，加大“死角”和“盲區(qū)”重點(diǎn)治理。其三是推進(jìn)由城區(qū)向縣（市）延伸。大冶市（黃石下轄縣級(jí)市）制訂完善城鄉(xiāng)生活垃圾收運(yùn)系統(tǒng)規(guī)劃，投資1.1億元，加快建立完善“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、市處理”的垃圾收運(yùn)系統(tǒng)。

二、黃石城市管理當(dāng)前存在的主要問(wèn)題

近幾年來(lái)，黃石城市管理在生態(tài)人居建設(shè)中取得了一定的成績(jī)，但對(duì)照“生態(tài)立市、產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市”發(fā)展要求，存在一些突出的矛盾和問(wèn)題：

（一）城市管理規(guī)劃先天不足

黃石“因廠（礦）設(shè)市”，長(zhǎng)期以來(lái)，城市規(guī)劃和建設(shè)主要圍繞工業(yè)展開(kāi)，城市管理基礎(chǔ)設(shè)施先天不足，如集貿(mào)市場(chǎng)、公共停車場(chǎng)、步行街等基礎(chǔ)設(shè)施，無(wú)論是數(shù)量還是布局均不能滿足城市發(fā)展和廣大市民群眾的需要。部分區(qū)域尤其是老舊社區(qū)和背街小巷的道路、供水、供電、排水等設(shè)施不配套、不完善和破損老化現(xiàn)象比較嚴(yán)重，改造任務(wù)十分艱巨。

（二）環(huán)衛(wèi)設(shè)施設(shè)備歷史欠賬多

第一，環(huán)衛(wèi)作業(yè)方式較為原始，設(shè)施水平不高。市內(nèi)垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)臺(tái)、垃圾中轉(zhuǎn)站、果皮箱等環(huán)衛(wèi)設(shè)施數(shù)量偏少且分布不均，垃圾清運(yùn)、收集、保潔設(shè)施較為落后，與現(xiàn)在垃圾收集機(jī)械化、自動(dòng)化，中轉(zhuǎn)運(yùn)輸壓縮化處理、不落地收集中轉(zhuǎn)、運(yùn)輸處理環(huán)節(jié)無(wú)縫銜接的發(fā)展要求相差較遠(yuǎn)。

第二，按照《黃石市城市市容管理?xiàng)l例》要求，對(duì)于新建項(xiàng)目需要拆除環(huán)衛(wèi)設(shè)施的，開(kāi)發(fā)商需向環(huán)衛(wèi)行業(yè)主管部門申請(qǐng)并還建，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步投入使用，但近五年來(lái)有14個(gè)新建小區(qū)的12座垃圾收集站、20座公廁未配套落實(shí)，給環(huán)衛(wèi)作業(yè)和社區(qū)人居環(huán)境帶來(lái)影響。

第三，市民文明衛(wèi)生意識(shí)有待加強(qiáng)。一方面，部分市民的社會(huì)公德意識(shí)、環(huán)境衛(wèi)生意識(shí)不強(qiáng)，缺乏自覺(jué)愛(ài)護(hù)環(huán)境、參與城市管理的積極性。一些不文明、不衛(wèi)生習(xí)慣仍然突出，在大街小巷隨地吐痰、從車上亂扔雜物等不文明行為仍然可見(jiàn)；另一方面，作為一個(gè)老工業(yè)城市，黃石產(chǎn)業(yè)工人比例大，下崗工人和困難職工較多，就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，上街占道擺攤設(shè)點(diǎn)的現(xiàn)象十分突出，城市管理難度大。

（三）重建輕管的現(xiàn)象比較突出

隨著城市化進(jìn)程的加快，城市管理的范圍不斷拓展，管理面積和任務(wù)日益增加，隨之產(chǎn)生一系列問(wèn)題，如環(huán)衛(wèi)招工難，城管協(xié)管員跳槽現(xiàn)象頻繁等，影響整個(gè)行業(yè)的正常發(fā)展。城市管理還較為粗放，與生態(tài)人居建設(shè)發(fā)展要求不甚相符。

三、推進(jìn)生態(tài)人居建設(shè)的探索

（一）堅(jiān)持城市管理專項(xiàng)規(guī)劃治理

一是抓好背街小巷改造、街景立面美化、門頭廣告設(shè)置等專項(xiàng)規(guī)劃的編制。堅(jiān)持疏導(dǎo)結(jié)合，從便民、利民的角度出發(fā)，加快制訂科學(xué)合理的便民市場(chǎng)布點(diǎn)規(guī)劃，從源頭上加強(qiáng)對(duì)占道經(jīng)營(yíng)等行為的治理。

二是依據(jù)大冶湖的功能和特色，堅(jiān)持宜居、宜業(yè)的原則，科學(xué)編制市容環(huán)衛(wèi)、違法建筑管控等城市管理專項(xiàng)規(guī)劃，從而保護(hù)好大冶湖。

三是出臺(tái)政策，強(qiáng)化監(jiān)管措施，把環(huán)衛(wèi)設(shè)施配套嚴(yán)格納入同步建設(shè)范圍，對(duì)全市新建的道路、廣場(chǎng)，舊城改造、小區(qū)建設(shè)等，按標(biāo)準(zhǔn)配套建設(shè)果皮箱、垃圾收集點(diǎn)等環(huán)衛(wèi)設(shè)施。

（二）加大新增垃圾“三化”能力建設(shè)力度

一是把餐廚垃圾處理提上重要議事日程。按國(guó)家、省有關(guān)規(guī)定，加大招商引資和項(xiàng)目建設(shè)，把餐廚垃圾逐步納入無(wú)害化處理范圍，并實(shí)現(xiàn)資源化利用。

二是積極做好生活垃圾分類收集推廣工作。采取循序漸進(jìn)的方式，從試點(diǎn)開(kāi)始，逐步擴(kuò)大分類收集范圍，在“十二五”時(shí)期，將市區(qū)生活垃圾分類收集覆蓋率提高到50%。

三是加強(qiáng)建筑垃圾消納管理。把建筑垃圾處置作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)來(lái)打造，擬建設(shè)一座建筑垃圾綜合利用場(chǎng)；同時(shí)根據(jù)新區(qū)實(shí)際情況，合理設(shè)置各區(qū)域建筑垃圾消納處置場(chǎng)，解決新區(qū)土方平衡、渣土污染問(wèn)題。

四是充分發(fā)揮黃金山垃圾發(fā)電廠的龍頭作用，全面完善黃石市區(qū)和大冶市區(qū)垃圾收運(yùn)設(shè)施。按照“組保潔、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、市處理”的城鄉(xiāng)生活垃圾處理模式，以城帶鄉(xiāng)、以城促鄉(xiāng)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生的整體改善。

（三）提高精細(xì)化管理水平

一是加快推進(jìn)環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化改革進(jìn)程，明確保潔標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)保潔資金，在各城區(qū)社區(qū)全面引入規(guī)范的物業(yè)公司實(shí)施保潔，進(jìn)一步規(guī)范經(jīng)營(yíng)管理，從源頭上加強(qiáng)監(jiān)管。

二是配套完善背街小巷果皮箱、垃圾屋、收集車等相關(guān)環(huán)衛(wèi)設(shè)施，加大旱廁改造力度，繼續(xù)清理衛(wèi)生死角，加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生清運(yùn)工作，改善城中村衛(wèi)生狀況，加強(qiáng)背街小巷保潔工作。

三是結(jié)合全國(guó)創(chuàng)業(yè)型城市試點(diǎn)工作，合理設(shè)置農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、小商品市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)攤點(diǎn)歸市，按照“三有”、“四不”、“五統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)，就近引導(dǎo)流動(dòng)攤點(diǎn)入內(nèi)經(jīng)營(yíng)。

四是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理，使城鄉(xiāng)資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化整合，促進(jìn)城鎮(zhèn)之間、區(qū)域之間的集約化協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享。

（四）加大多方投入力度

一是有計(jì)劃、分步驟地落實(shí)《湖北省城市環(huán)境衛(wèi)生工作費(fèi)用定額（試行）》，提高城市管理保障水平。

二是為做好國(guó)家級(jí)衛(wèi)生城市、文明城市創(chuàng)建工作，按照不同階段的工作目標(biāo)和任務(wù)，對(duì)城市管理各行業(yè)的工作量、運(yùn)行成本進(jìn)行核算，建立完善城市管理工作量和經(jīng)費(fèi)同比例增長(zhǎng)機(jī)制。

三是構(gòu)建與城市建設(shè)相適應(yīng)的融資體制。建立城市建設(shè)與管理相適應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，利用國(guó)家環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策機(jī)遇，加大向上爭(zhēng)取資金的力度，采取BOT、亞行貸款等方式全面啟動(dòng)垃圾收運(yùn)系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目，加快環(huán)衛(wèi)設(shè)備設(shè)施提檔升級(jí)。

四是放開(kāi)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)擴(kuò)大投入。按照“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”的原則，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)、個(gè)人采取自建公助、公辦民營(yíng)等方式建設(shè)和經(jīng)營(yíng)城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施。

（五）加大全民參與城市管理力度

一是進(jìn)一步加大宣傳引導(dǎo)力度。在電視、報(bào)紙等媒體開(kāi)設(shè)城市管理工作專題、專欄，及時(shí)反映城市管理最新動(dòng)態(tài)。通過(guò)輿論宣傳，采用群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和行政監(jiān)督相結(jié)合的方式，輔以電話舉報(bào)、明察暗訪、定期抽查、隨機(jī)復(fù)查等方法，引導(dǎo)市民遵守社會(huì)公德、愛(ài)護(hù)城市公共設(shè)施。

二是積極開(kāi)展“城管進(jìn)社區(qū)、進(jìn)校園”等主題活動(dòng)，并形成常態(tài)機(jī)制。組織青年志愿者在公共場(chǎng)所進(jìn)行義務(wù)勞動(dòng)和文明知識(shí)宣講。同時(shí)設(shè)立“光榮榜”和“曝光臺(tái)”，通過(guò)抓正反方面的典型，激勵(lì)或鞭策市民積極參與城市管理工作。

三是大力推行新的生產(chǎn)方式、生活方式和行為方式，引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民破除陋習(xí)，移風(fēng)易俗；培養(yǎng)廣大市民的主人翁意識(shí)，養(yǎng)成文明的行為習(xí)慣，引導(dǎo)社會(huì)各方面樹(shù)立“城市是我家、管理靠大家”和“城以民為本，民以城為家”的理念，切實(shí)形成住在城市、熱愛(ài)城市、建設(shè)城市的強(qiáng)大合力。

（責(zé)任編輯：趙靜）