科學(xué)施策治理北京城市交通擁堵

顧濤

北京現(xiàn)階段面臨的交通擁堵問題，是很多國際大城市在發(fā)展過程中都曾遇到的問題，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的綜合表現(xiàn)。大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)時代的來臨，為科學(xué)施策治理城市交通擁堵提供了條件。

一、發(fā)展歷程回顧

改革開放以后，北京市主要經(jīng)歷了三輪大規(guī)模的城市交通擁堵。第一輪是20世紀(jì)80年代中期，當(dāng)時人均GDP達(dá)到了800美元以上，主要特點(diǎn)是以自行車交通為主。第二輪是20世紀(jì)90年代末至21世紀(jì)初，當(dāng)時人均GDP達(dá)到了3000美元以上，主要特點(diǎn)是小汽車出行量猛增。第三輪是從2008年奧運(yùn)會以后到現(xiàn)在，人均GDP超過了8000美元，主要特點(diǎn)是公共交通出行比例開始占據(jù)優(yōu)勢。

圍繞三次交通擁堵出現(xiàn)的時間，北京交通發(fā)展歷程大致分為三個階段。第一階段為機(jī)動化發(fā)展初期階段（1949-1985年）。這一階段的主要特點(diǎn)是北京交通系統(tǒng)處于機(jī)動化進(jìn)程的萌芽期，自行車出行比例占據(jù)絕對優(yōu)勢，超過了70%，而機(jī)動車出行比例不足30%，其中小汽車出行比例不足5%。第二階段為道路交通基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模建設(shè)階段（1986-2003年）。1986年，針對當(dāng)時出現(xiàn)的城市交通擁堵和“行路難”，北京市委、市政府提出了“打通兩廂，緩解中央，建設(shè)二、三環(huán)快速路”的工作目標(biāo)，道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)入了第一個高峰期，機(jī)動車出行比例隨之快速上升。第三階段為公共交通優(yōu)先理念下的綜合發(fā)展階段（2004年以后）。隨著《北京交通發(fā)展綱要（2004-2020年）》、《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展公共交通的意見》和《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)首都交通科學(xué)發(fā)展加大力度緩解交通擁堵工作的意見》等文件的先后出臺，道路、軌道交通等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全面推進(jìn)，公共交通也得到了前所未有的快速發(fā)展，但面對機(jī)動車保有量的快速增長，城市交通運(yùn)行壓力與日俱增。

截至2012年底，北京城市道路里程達(dá)到6271公里；公路里程達(dá)到21492公里，其中高速公路里程為923公里；在全國率先實(shí)現(xiàn)了“村村通油路”、“村村通公交”；軌道交通運(yùn)營總里程達(dá)到442公里，公共交通日均客運(yùn)量達(dá)到2067萬人次，公共交通出行比例增長到44%，位居全國內(nèi)地城市之首；交通需求管理政策成效初顯，小汽車出行比例連續(xù)兩年下降，由2010年的34.2%下降到2012年的32.6%。

二、面臨的形勢

隨著當(dāng)前首都經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，北京交通發(fā)展進(jìn)入了新階段，交通發(fā)展面臨的形勢出現(xiàn)了新情況，治堵綜合措施實(shí)施三年來所取得的效果不斷弱化，城市交通運(yùn)行壓力進(jìn)一步增大。具體來看，當(dāng)前和今后一段時期北京交通發(fā)展主要面臨以下形勢：

一是人口和經(jīng)濟(jì)的快速增長導(dǎo)致交通出行需求急劇增長。截至2012年底，北京市常住人口達(dá)到2069.3萬人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020年）》關(guān)于2020年達(dá)到1800萬人的預(yù)測，并且今后幾年仍將保持較快增長。交通出行需求隨之不斷增長。據(jù)調(diào)查，2012年六環(huán)路內(nèi)出行總量（不含步行）為3033萬人次/日，較2007年增長33.3%，預(yù)計(jì)到2020年六環(huán)路內(nèi)出行總量有望超過3700萬人次/日。

二是機(jī)動車“三高”特征導(dǎo)致道路交通運(yùn)行壓力不斷增大。首先是機(jī)動車保有量高速增長。截至2012年底，北京市機(jī)動車保有量為520萬輛，按每年配置24萬個小客車指標(biāo)計(jì)算，增長速度仍保持在5%左右的較高水平，相比香港的1.8%-2%、新加坡的0.5%-1%、東京的零增長依然偏高。第二是機(jī)動車高強(qiáng)度使用問題突出。據(jù)2010年交通綜合調(diào)查，北京市六環(huán)路內(nèi)有車家庭使用小汽車出行的比例高達(dá)60.6%，在全市所有小汽車出行中，出行距離在5公里以下的比例高達(dá)44%。第三是機(jī)動車高密度聚集。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京市人均機(jī)動車擁有量分布是越往里密度越高，外圍區(qū)為0.19輛/人，而核心區(qū)為0.31輛/人，與紐約、倫敦、巴黎和東京國際化大城市相比，趨勢正好相反。此外，北京市機(jī)動車出行呈現(xiàn)明顯的向心交通特征，白天機(jī)動車向中心城高密度聚集，給中心城交通運(yùn)行帶來了巨大壓力。據(jù)監(jiān)測，工作日早高峰進(jìn)入二環(huán)路以內(nèi)區(qū)域的小汽車數(shù)量為離開的1.6倍，晚高峰離開的為進(jìn)入的2倍。

三是軌道擠、公交慢、換乘難導(dǎo)致公共交通吸引力不強(qiáng)。中心城軌道交通密度偏低，往往是開通一條則滿負(fù)荷一條。目前全市軌道交通常規(guī)限流站已經(jīng)超過40個，并且主要集中在地鐵1號線、5號線、10號線、13號線、八通線和昌平線等連接通州、天通苑、回龍觀等大型居住區(qū)。早晚高峰時段，軌道交通車廂內(nèi)嚴(yán)重?fù)頂D、舒適度較差。另外，相對小汽車出行，目前公共交通出行速度根本沒有優(yōu)勢。根據(jù)第四次交通綜合調(diào)查，軌道交通和地面公交的運(yùn)行速度僅為小汽車運(yùn)行速度的79%和56%；而在乘坐地面公交一次出行中，步行和等候的時間往往占有較大比例，約占全部出行時間的40%。此外，樞紐場站建設(shè)進(jìn)展緩慢，公交場站實(shí)現(xiàn)率也不高，在一定程度上導(dǎo)致?lián)Q乘不方便，客觀上制約了公共交通吸引力的提高。

四是機(jī)動車污染物排放總量大，導(dǎo)致空氣質(zhì)量改善任務(wù)艱巨。據(jù)環(huán)保部門監(jiān)測，2012年機(jī)動車排放的氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)物占全市來源的比例為58%和40%，機(jī)動車排放PM2.5占全市來源的22.2%，位居各種污染源的首位。從目前車輛結(jié)構(gòu)來看，目前保障北京城市基本運(yùn)行的交通運(yùn)輸車輛多是柴油車。而限于現(xiàn)有的柴油車技術(shù)發(fā)展水平，柴油車污染物排放遠(yuǎn)高于其它能源類型車輛。以公共汽車為例，1輛國Ⅳ排放標(biāo)準(zhǔn)的柴油公交車，其NOX排放量相當(dāng)于2.6輛LNG公交車的排放總量，PM2.5排放量相當(dāng)于12.5輛LNG公交車的排放總量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，北京市尚有國Ⅳ及以下排放標(biāo)準(zhǔn)的柴油公交車近1.7萬輛，占全市公交車總量的76.2%，淘汰更新任務(wù)非常艱巨。

三、主要治堵策略

交通擁堵是世界大城市面臨的共同難題。綜觀國際大城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，無不經(jīng)歷這個痛苦的歷程?；仡檪惗?、東京和新加坡等城市治理城市交通擁堵的經(jīng)驗(yàn)，大都經(jīng)歷了兩個主要階段。第一階段是大力優(yōu)先發(fā)展公共交通階段，第二階段是公共交通優(yōu)先發(fā)展與交通需求管理措施并舉階段，差異之處主要在于采取了不同的交通需求管理措施，倫敦選擇的是交通擁擠收費(fèi)政策，東京采取的是停車泊位證制度，新加坡實(shí)施的則是提高小汽車購置成本和交通擁擠收費(fèi)政策。這三個城市都取得了很不錯的治理效果。而莫斯科和墨西哥雖然也非常重視發(fā)展公共交通，但沒有實(shí)施有效的交通需求管理措施，結(jié)果是城市交通擁堵狀況越發(fā)嚴(yán)重。

保障北京城市交通正常運(yùn)行，是完善首都城市功能、做好“四個服務(wù)”的重要基礎(chǔ)，關(guān)乎科學(xué)發(fā)展、群眾生活及城市形象。當(dāng)前，北京已進(jìn)入了交通擁堵頻發(fā)的階段，必須充分借鑒和汲取發(fā)達(dá)國家城市的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，把握好有利時機(jī)，按照系統(tǒng)工程的要求，科學(xué)施策，多措并舉，從根本上緩解和治理城市交通擁堵。

（一）發(fā)揮好智慧交通在決策中的支撐作用

在大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)時代，智慧交通最首要、最重要的任務(wù)，是通過對科學(xué)收集的海量數(shù)據(jù)進(jìn)行針對性分析和歸納，并提煉出有價值的信息，為科學(xué)決策提供依據(jù)和支撐。

目前，物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在北京交通管理工作中已得到了非常廣泛的應(yīng)用，為科學(xué)收集北京交通運(yùn)行數(shù)據(jù)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。北京市現(xiàn)已建成了交通運(yùn)行協(xié)調(diào)指揮中心（TOCC）和交通應(yīng)急指揮中心、路網(wǎng)管理中心、地面公交運(yùn)營指揮調(diào)度中心、軌道交通運(yùn)營指揮調(diào)度中心、高速公路運(yùn)行指揮調(diào)度中心、智能交通管理系統(tǒng)等應(yīng)用系統(tǒng)。以TOCC為例，該系統(tǒng)整合了民航、鐵路、公安交管、公共交通、道路客貨運(yùn)輸?shù)?000多項(xiàng)數(shù)據(jù)，接入了40000多路視頻和25個應(yīng)用系統(tǒng)，涵蓋了456公里地鐵運(yùn)營線路、2萬多輛公共電汽車、6萬多輛出租汽車、近8千輛旅游客車和省際客運(yùn)車輛，每天都要產(chǎn)生上億條運(yùn)行數(shù)據(jù)。

今后的工作重點(diǎn)是，根據(jù)北京市交通管理工作需要，對現(xiàn)有交通運(yùn)行評價指標(biāo)體系進(jìn)行持續(xù)完善，并借助相關(guān)交通數(shù)學(xué)模型對實(shí)時收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行有針對性的分析和歸納，計(jì)算出相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)，為制定北京交通發(fā)展戰(zhàn)略、政策提供依據(jù)和支持。

（二）處理好城市與交通協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系

要從根本上解決北京城市交通擁堵問題，必須從城市整體協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，處理好城市與交通協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。過去北京城市單中心過度聚集和“攤大餅”擴(kuò)展的發(fā)展方式，是產(chǎn)生交通擁堵、大氣污染、城鄉(xiāng)結(jié)合部等“大城市病”的主要原因之一。當(dāng)前必須堅(jiān)持人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，加快城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，優(yōu)化城市功能布局。主要應(yīng)做好以下三個方面的工作：

一是深入落實(shí)城市總體規(guī)劃，按照首都的功能定位和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的要求，科學(xué)調(diào)控中心城的建設(shè)規(guī)模，防止單中心功能的進(jìn)一步過度聚集。要統(tǒng)籌好各級各類專項(xiàng)規(guī)劃，切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃對城市發(fā)展的引領(lǐng)作用。中心區(qū)域要堅(jiān)決停止新建商品住宅和大型公建項(xiàng)目，嚴(yán)格控制舊城的新增規(guī)模，停止大拆大建。要嚴(yán)格限制中心城醫(yī)療、行政辦公、商業(yè)等大型服務(wù)設(shè)施的新建和擴(kuò)建。中心城原則上不再新增產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，擴(kuò)建原有產(chǎn)業(yè)功能區(qū)必須同交通設(shè)施支撐能力相匹配。

二是建立健全政策機(jī)制，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)，緩解人口過快增長狀況。要建立健全更為嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度，把人口就業(yè)、綜合產(chǎn)出效益、能耗水耗等指標(biāo)納入?yún)^(qū)縣部門考核指標(biāo)。建立重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的統(tǒng)籌決策和監(jiān)督機(jī)制，避免各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)分散布局和盲目競爭。加大低端業(yè)態(tài)整治和規(guī)范力度，逐步清理與首都功能定位不匹配、與居民實(shí)際需求關(guān)聯(lián)度低的產(chǎn)業(yè)。要合理控制人口規(guī)模，引導(dǎo)中心城人口向新城有序疏散。

三是優(yōu)先配置和實(shí)施交通基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)城市功能與交通設(shè)施協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城市發(fā)展模式由“交通追隨型”向“交通引導(dǎo)型”的轉(zhuǎn)變。要進(jìn)一步加快軌道交通和公交專用道網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃建設(shè)，提高公共交通供給能力。加強(qiáng)公共交通對重點(diǎn)功能區(qū)的支撐能力，促進(jìn)軌道交通與周邊城市功能有效銜接。編制和出臺地下空間發(fā)展規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃，加強(qiáng)地下車行、步行、停車綜合交通體系建設(shè)，分解部分地面交通出行壓力。

（三）統(tǒng)籌好交通系統(tǒng)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展

科學(xué)治理北京城市交通擁堵，還需重點(diǎn)解決一條腿長一條腿短的問題，實(shí)現(xiàn)北京交通系統(tǒng)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。具體要處理好以下四個方面的關(guān)系：

一要像重視交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一樣重視交通管理，充分利用科技手段，重點(diǎn)提高城市交通管理水平。要強(qiáng)化交通信息數(shù)據(jù)整合，構(gòu)筑包括公共交通指揮調(diào)度、交通誘導(dǎo)、緊急救援管理、交通事故快速勘察等智慧交通系統(tǒng)。進(jìn)一步改進(jìn)和完善道路交通標(biāo)識、標(biāo)線和信號燈的設(shè)置，深化指路標(biāo)識“預(yù)告、告知、確認(rèn)”三級連貫信息系統(tǒng)建設(shè)。切實(shí)加強(qiáng)道路交通運(yùn)行組織，提高交通運(yùn)行效率，同時做好交通運(yùn)行情況的預(yù)警、預(yù)告。

二要像重視優(yōu)先發(fā)展公共交通一樣重視交通需求管理，充分利用經(jīng)濟(jì)手段，盡可能減少小汽車出行需求。要充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律、科技等手段，引導(dǎo)公眾轉(zhuǎn)變出行方式，切實(shí)降低小汽車的使用強(qiáng)度。進(jìn)一步優(yōu)化小客車數(shù)量調(diào)控措施，合理控制機(jī)動車保有量增長速度。切實(shí)加強(qiáng)宣傳和溝通，形成全社會廣泛認(rèn)同的現(xiàn)代交通理念，著力提高全社會的現(xiàn)代交通意識。

三要像重視動態(tài)交通管理一樣重視靜態(tài)交通管理，充分發(fā)揮停車調(diào)節(jié)作用，實(shí)現(xiàn)“以靜制動”。要通過完善相關(guān)法律法規(guī)，對停車設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營、服務(wù)以及停車秩序管理和執(zhí)法等進(jìn)行全面規(guī)范，切實(shí)加強(qiáng)占道停車秩序管理。通過實(shí)施停車差別化政策，舊城區(qū)逐步減少非基本停車位供給，中心城邊緣集團(tuán)及大型居住區(qū)保證基本停車位，新城等新發(fā)展區(qū)域適度提高停車位配套標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)供給能力。

四要像重視客運(yùn)發(fā)展一樣重視道路貨運(yùn)發(fā)展，努力提高物流配送的效率，減少貨物運(yùn)輸對城市交通運(yùn)行的影響。要通過合理布局貨運(yùn)樞紐場站，盡可能減少市內(nèi)貨運(yùn)車輛“迂回”運(yùn)輸。進(jìn)一步加快放射線公路和北京繞城高速公路建設(shè)，暢通貨運(yùn)通道。通過建設(shè)并完善城市配送體系，逐步取締“以客代貨”現(xiàn)象，提高貨物配送效率。同時，積極推廣夜運(yùn)模式，努力降低白天城市道路交通負(fù)荷。

（責(zé)任編輯：趙靜）