“土地財政”面臨重要拐點(diǎn)

張茉楠

近一段時期以來，隨著中國名義GDP增速的走弱，以及房地產(chǎn)調(diào)控的常態(tài)化，地方政府土地出讓金收入大幅放緩，多年來給地方政府創(chuàng)造出巨大資本盛宴的“土地財政模式”正面臨重要拐點(diǎn)。

5月24日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了發(fā)改委《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，其中提到的加快推進(jìn)財政體制改革，特別是解決新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地財政問題將成為新一輪改革的重中之重。

事實上，近一段時期以來，隨著中國名義GDP增速的走弱，以及房地產(chǎn)調(diào)控的常態(tài)化，地方政府土地出讓金收入大幅放緩，多年來給地方政府創(chuàng)造出巨大資本盛宴的“土地財政模式”正面臨重要拐點(diǎn)，這意味著中國“土地財政”轉(zhuǎn)型已經(jīng)勢在必行。

在中國“土地財政”依賴模式難以為繼，“土地財政”盛宴即將結(jié)束的大背景下，積極推動建立財政收支平衡大框架，合理劃分各級財權(quán)和事權(quán)，推動分級債務(wù)管理，同時盡快修訂《預(yù)算法》，允許地方政府發(fā)行市政債，讓隱性債務(wù)陽光化將成為新一輪財政改革的大方向。

一般而言，人們所說的“土地財政”不僅包含與土地有關(guān)的稅收，如耕地占用稅、房地產(chǎn)和建筑業(yè)等的營業(yè)稅、土地增值稅等等，更包括與土地有關(guān)的政府的非稅收入，如土地租金、土地出讓金以及抵押土地獲得的借貸收入等。特別是為了規(guī)避人民銀行不允許地方政府直接從銀行貸款的規(guī)定，地方政府的應(yīng)對辦法是成立各種政府性公司，為城市的基礎(chǔ)設(shè)施投資、大宗項目投資進(jìn)行融資貸款，獲得貸款的工具就是政府儲備的土地，這部分由土地抵押所帶來的隱形收益長期并未被計入土地財政之中。

回顧中國改革開放30年多來的財政體制變遷，其實質(zhì)就是處理中央政府與地方政府之間，以及地方各級政府間財政分配關(guān)系的一項基本制度，核心問題是明確各級政府之間支出責(zé)任和收入劃分，以及轉(zhuǎn)移支付制度等。1994年的分稅制改變并不徹底，一個突出的問題是基層財政的困難，表現(xiàn)為財權(quán)重心上移而事權(quán)重心下移，造成財政收支不匹配。1994年稅制改革以來，地方財政收入占比從1993年的78%穩(wěn)步下降至2011年52.1%的水平，而地方財政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府“財政收支倒掛”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

由于“一級政府，一級事權(quán)，一級財權(quán)”的制度設(shè)計勢必驅(qū)動各級政府以本級財政利益最大化為目標(biāo)，盡量增加財政收入。同時《土地管理法》雖然規(guī)定“國家依法實行土地有償使用制度”，但如何有償使用，以及土地出讓金如何收取，由誰來收取，收取額度如何，甚至土地出讓金如何分配和使用等等一系列問題都沒有在《土地管理法》中詳細(xì)加以描述。

目前，中國地方政府財政收入來源主要包括三大部分：預(yù)算內(nèi)財政收入、預(yù)算外財政收入和政府性基金收入。預(yù)算外收入中占比最大的是土地出讓金收入。從預(yù)算角度來看，我國的分稅制在實施中并未取消預(yù)算外資金的存在，當(dāng)稅收收入增長難以彌補(bǔ)大量支出的壓力時，面對財政赤字，各級地方政府就盡可能通過擴(kuò)張預(yù)算外收入和體制外收入來增加自己的可支配財力。2003年以來，“土地財政”逐漸成為地方政府收入的一個主要來源。2003～2012年問，土地轉(zhuǎn)讓金與地方本級財政收入的比例平均為50%，2010年最高，達(dá)到72%。

“土地財政”具有較高的杠桿率，在現(xiàn)行土地制度下，地方政府對土地資源配置起著絕對控制和支配作用。由于土地出讓金可使地方政府將以后50～70年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府運(yùn)用各種手段多賣地、快賣地、早賣地、賤賣地，甚至不惜頂風(fēng)違法用地。2011年，國家土地總督察辦公室發(fā)布的第4號國家土地督察公告稱：“有的省份基本農(nóng)田保護(hù)面積已逼近規(guī)劃目標(biāo)，有的省份耕地后備資源不足”；“13個?。▍^(qū)）違法占用耕地超過1萬畝?！倍鴩?yán)重的土地違法問題幾乎都與地方政府有關(guān)。地方政府通過土地融資“以小博大”，通過設(shè)立地方融資平臺等方式推動地方投資建設(shè)，保持地方經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和各項投資項目支出，也積累了龐大的債務(wù)規(guī)模和融資利息償還金。

然而，近兩年越來越多的事實表明，中國的“土地財政”依賴模式已經(jīng)難以持續(xù)，“土地財政”轉(zhuǎn)型面臨重要拐點(diǎn)。首先，地方政府的債務(wù)風(fēng)險不斷攀升。金融危機(jī)以來的大規(guī)模財政刺激計劃，以及信貸寬松相應(yīng)推升了中國政府部門，特別是地方政府的債務(wù)杠桿率。例如東南沿海的一些縣市，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資每年高達(dá)數(shù)百億元，財政投入僅占10%，土地出讓金約占30%，60%靠土地抵押從銀行貸款融資。國家審計署2011年審計結(jié)果也顯示，截至2010年底，地方政府性債務(wù)余額達(dá)107174.91億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的67109.51億元，而地方政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額達(dá)25473.51億元。

但是另一方面，以地方政府為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提速也給地方政府帶來了非常大的財政壓力。據(jù)相關(guān)測算，“十二五”期間城鎮(zhèn)化催生的地方政府公共投資規(guī)模將達(dá)30萬億元，根據(jù)2013年預(yù)算草案報告，2013年地方財政收入合計11.5427萬億元，地方財政支出總量為11.8927萬億元，地方財政收支差額達(dá)到3500億元。在地方政府財力有限的情況下，巨額投資資金從何而來一直是一個大難題。

去年以來隨著名義GDP增速走弱，稅收收入增長大幅放緩，土地出讓收入跌幅則更大，地方政府土地相關(guān)收入正在持續(xù)下降。2012年土地出讓金占地方財政收入的比重降至27%，其中凈收入占比僅為5.9%，加上土地相關(guān)稅收收入，2012年政府土地相關(guān)凈收入僅占財政總收入的20%，比10年前31.7%的峰值水平有顯著的下降。

因此，在中國“土地財政”依賴模式難以為繼，“土地財政”盛宴即將結(jié)束的大背景下，積極推動建立財政收支平衡大框架。合理劃分各級財權(quán)和事權(quán)，推動分級債務(wù)管理，同時盡快修訂《預(yù)算法》，允許地方政府發(fā)行市政債，讓隱性債務(wù)陽光化將成為新一輪財政改革的大方向。