應(yīng)對(duì)氣候變化背景下我國(guó)碳排放交易立法框架內(nèi)容探析

薄曉波 馮嘉

摘要：碳排放交易可分為自愿交易和配額交易，對(duì)于不同類型的碳排放交易，立法應(yīng)當(dāng)做出不同的內(nèi)容規(guī)定。我國(guó)目前關(guān)于自愿交易的規(guī)定還不能對(duì)自愿交易的買方提供充分的利益刺激，不利于自愿交易市場(chǎng)的培育，因而立法的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是對(duì)自愿減排量的買方給予稅收優(yōu)惠和將買方購買的自愿減排量轉(zhuǎn)換為配額交易中的碳排放配額以作為對(duì)買方的獎(jiǎng)勵(lì)。在配額交易方面，立法應(yīng)當(dāng)首先為碳排放行為設(shè)定行政許可，并允許排放配額合法轉(zhuǎn)讓，為配額交易掃清障礙；此外，還要對(duì)配額交易的適用范圍、總量控制、配額的初始分配和監(jiān)測(cè)、核證體系的建設(shè)以及法律責(zé)任等內(nèi)容做出相應(yīng)的規(guī)定。

關(guān)鍵詞：氣候變化；碳排放交易；立法；自愿交易；配額交易；總量控制；初始分配

中圖分類號(hào)：DF46 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671—6604（2013）06—0061—08

在2011年12月南非德班舉辦的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第十七次締約方大會(huì)暨《京都議定書》第七次締約方會(huì)議上，中國(guó)政府承諾愿意有條件接受2020年后的溫室氣體量化減排協(xié)議。這表明我國(guó)開始進(jìn)入承擔(dān)溫室氣體減排國(guó)際法律義務(wù)的倒計(jì)時(shí)階段?！笆濉睍r(shí)期是我國(guó)開展節(jié)能減排工作的關(guān)鍵時(shí)期，快速發(fā)展的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和我國(guó)以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)決定了在未來一段時(shí)期，我國(guó)將不得不承擔(dān)非常巨大的碳減排壓力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變刻不容緩。而我國(guó)在以往節(jié)能減排工作中慣常使用的行政控制型管理模式已經(jīng)很難再發(fā)揮更大的作用，通過市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)溫室氣體減排成為迫在眉睫的選擇。歷史上，美國(guó)針對(duì)二氧化硫污染導(dǎo)致的酸雨問題而實(shí)施的以二氧化硫排放權(quán)為交易標(biāo)的的“酸雨計(jì)劃”對(duì)于促進(jìn)污染物總量控制起到了非常顯著的作用，這表明通過產(chǎn)權(quán)交易的形式可以有效彌補(bǔ)行政控制型管理模式效率低下的不足，以更小的成本實(shí)現(xiàn)更好的減排效果。這一點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)充分借鑒，可以在今后的溫室氣體減排工作中嘗試使用排放權(quán)交易的形式，建立我國(guó)的碳排放交易市場(chǎng)。

目前，我國(guó)多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策都對(duì)建立我國(guó)的碳排放交易市場(chǎng)給予了肯定。《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確指出：“建立完善溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)核算制度，逐步建立碳排放交易市場(chǎng)?！薄丁笆濉惫?jié)能減排綜合性工作方案》和《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》也都明確表明要逐步建立碳排放交易市場(chǎng)，開展碳排放交易試點(diǎn)，建立自愿交易機(jī)制，加強(qiáng)碳排放交易支撐體系建設(shè)。可以說，目前我國(guó)碳排放交易市場(chǎng)的建設(shè)已經(jīng)具備了較為優(yōu)越的政策環(huán)境。但這并不意味著我國(guó)已經(jīng)具備了完備的碳排放交易體系，這是因?yàn)檎叩囊?guī)定僅僅為碳排放交易掃清了思想觀念上的障礙，而沒有涉及碳排放交易市場(chǎng)的構(gòu)成、建立碳排放交易市場(chǎng)的步驟和碳排放權(quán)的商品屬性等具體而重要的問題。上述這些問題的解決，需要建立明確的管理部門、設(shè)立相應(yīng)的管理資質(zhì)、確立清晰的管理目標(biāo)、制定嚴(yán)格的法律責(zé)任，因而需要立法的積極參與。

一、碳排放交易的分類

根據(jù)交易是否具有法定的強(qiáng)制約束力，碳排放交易類型可以分為強(qiáng)制性碳交易和自愿性碳交易。強(qiáng)制性碳交易也稱配額交易，是指在總量控制的前提下，交易雙方以其依法承擔(dān)的碳排放配額或指標(biāo)為交易客體的交易方式。在強(qiáng)制性碳交易中，買方直接購買賣方已經(jīng)獲得的碳排放許可配額。而自愿性碳交易是指?jìng)€(gè)人或團(tuán)體在沒有法定強(qiáng)制減排責(zé)任的前提下，自愿購買其他個(gè)人或團(tuán)體通過技術(shù)創(chuàng)新、提高能效等行為而形成的碳減排量即減排信用的行為。自愿減排交易的自愿性，主要是通過買方所體現(xiàn)出來的。因?yàn)槠湓谧栽附灰资袌?chǎng)上購買減排信用，并不受法律的強(qiáng)制約束，而通常是出于自身的公益訴求或其他原因（如為了承擔(dān)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任、樹立良好的公眾形象、積累碳排放交易市場(chǎng)上的經(jīng)驗(yàn)等），使用自愿減排信用抵償其在生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的碳排放。

交易形式的不同決定了立法對(duì)其規(guī)制的方向和內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有所差別。配額交易的實(shí)施以溫室氣體排放總量控制為前提，當(dāng)國(guó)家政府確定了一個(gè)時(shí)期內(nèi)的溫室氣體排放總量控制指標(biāo)之后，就可以通過行政許可的方式將總量控制指標(biāo)分解，并分配給該國(guó)家政府所管轄的企業(yè)，對(duì)獲得的配額指標(biāo)，企業(yè)可以自己使用以滿足自己的排放需求，也可以將剩余的排放配額出售給其他配額不足的企業(yè)。實(shí)施配額交易，必須由國(guó)家政府確立一個(gè)明確的溫室氣體排放總量控制指標(biāo)，否則配額交易無法進(jìn)行。因此配額交易立法的重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)是總量控制指標(biāo)的確定和初始配額的分配。而自愿交易是企業(yè)在自愿的條件下購買其他社會(huì)主體產(chǎn)生的減排信用的交易，因此如何激發(fā)企業(yè)自愿購買減排信用的積極性以及確保社會(huì)主體產(chǎn)生的減排信用具有真實(shí)性、可靠性和準(zhǔn)確性就成為自愿交易立法的重要內(nèi)容。

二、自愿交易立法的基本框架

我國(guó)是《京都議定書》所列的非附件一國(guó)家，根據(jù)《京都議定書》所確立的“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”，我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家不承擔(dān)《京都議定書》第一承諾期的溫室氣體減排義務(wù)；德班會(huì)議形成的決議也表明在《京都議定書》第二承諾期中國(guó)不承擔(dān)溫室氣體減排的國(guó)際法律義務(wù)。因此我國(guó)并未向國(guó)際社會(huì)承諾溫室氣體總量減排，也未向國(guó)際社會(huì)表明任何溫室氣體總量減排指標(biāo)。但這并不代表中國(guó)不參與溫室氣體減排，在2009年召開的哥本哈根氣候大會(huì)中，中國(guó)作為國(guó)際社會(huì)中負(fù)責(zé)任的大國(guó)明確提出了到2020年，我國(guó)單位GDP碳排放要在2005年的水平之上削減40%至45%，此即所謂的“碳強(qiáng)度”指標(biāo)。可見，在目前的溫室氣體減排國(guó)際事務(wù)中，我國(guó)強(qiáng)調(diào)的是“碳強(qiáng)度”這個(gè)概念，而非碳排放總量，這是最為符合廣大發(fā)展中國(guó)家發(fā)展權(quán)益的溫室氣體減排方式。因此，我國(guó)目前不能以溫室氣體排放總量為標(biāo)準(zhǔn)控制我國(guó)的溫室氣體排放，否則會(huì)對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來嚴(yán)重制約。由此決定了至少在《京都議定書》第二承諾期這個(gè)階段中，我國(guó)對(duì)碳排放交易不能確定明確的全國(guó)性溫室氣體排放總量。但通過市場(chǎng)機(jī)制減排溫室氣體又是大勢(shì)所趨，因而目前最為適合我國(guó)盡快開展的碳排放交易形式是自愿交易，除了能夠?qū)厥覛怏w減排起到一定效果外，自愿交易還能夠?qū)ζ髽I(yè)將來參與強(qiáng)制性配額交易起到“練兵”的效果。我國(guó)的碳排放交易立法應(yīng)當(dāng)首先對(duì)自愿交易形式進(jìn)行規(guī)范。

（一）關(guān)于自愿交易的現(xiàn)行立法

關(guān)于自愿交易，我國(guó)目前已經(jīng)有比較具體的規(guī)定予以規(guī)范。2012年6月13日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布實(shí)施了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），其重要內(nèi)容之一是使經(jīng)核證的溫室氣體自愿減排量具有國(guó)家信用。根據(jù)該《暫行辦法》的規(guī)定，社會(huì)主體采取措施獲得的自愿減排量須經(jīng)發(fā)展改革部門的審核，這樣的減排量與以前的完全由第三方審核機(jī)構(gòu)單方面出具報(bào)告認(rèn)可并簽發(fā)的減排量相比，市場(chǎng)可信度或者說產(chǎn)品的品質(zhì)將出現(xiàn)質(zhì)的飛躍，這對(duì)企業(yè)或個(gè)人購買減排量無疑是一個(gè)較大的激勵(lì)。因而該《暫行辦法》的發(fā)布實(shí)施對(duì)于規(guī)范國(guó)內(nèi)的溫室氣體自愿減排工作具有重要的作用。

但《暫行辦法》的發(fā)布實(shí)施并不能解決自愿交易遇到的所有問題。目前自愿交易在我國(guó)遇到的最大困難莫過于交易數(shù)量不足，企業(yè)開展自愿交易的積極性差。我國(guó)已經(jīng)建立了100多所環(huán)境或碳排放權(quán)交易所，但絕大多數(shù)交易所都處于無米可炊的尷尬局面，北京、天津、上海等幾個(gè)城市的交易所自成立以來，所進(jìn)行的碳排放交易也是屈指可數(shù)。究其原因，是因?yàn)樽栽附灰纂y以為自愿減排量的買方帶來直接的經(jīng)濟(jì)收益。自愿減排雖然可以對(duì)減排量的賣方帶來可觀的經(jīng)濟(jì)收益，但對(duì)買方來講，其直觀效果一般僅限于企業(yè)形象包裝和宣傳，表明企業(yè)勇于承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，提高企業(yè)在公眾心目中的地位和形象。如果自愿交易不能為企業(yè)帶來稅收減免和財(cái)政補(bǔ)貼等優(yōu)惠措施，購買的減排量也不能轉(zhuǎn)換為配額交易中的配額，則自愿交易的數(shù)量必定不會(huì)有多大，其對(duì)減少溫室氣體排放所能起到的作用也不會(huì)很大。2009年全球碳市場(chǎng)交易量達(dá)到87億噸二氧化碳當(dāng)量，其中自愿減排交易量不到1億噸，僅占1%?？梢姡栽附灰琢⒎ǖ闹攸c(diǎn)內(nèi)容除了如《暫行辦法》所規(guī)定的賦予經(jīng)核證的溫室氣體減排量以國(guó)家信用之外，還應(yīng)當(dāng)包括自愿交易的鼓勵(lì)和刺激機(jī)制。而關(guān)于鼓勵(lì)和刺激機(jī)制的內(nèi)容，是《暫行辦法》難以涵蓋的內(nèi)容。

《暫行辦法》是國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的部門規(guī)范性文件，其效力及權(quán)威性都較低。根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，部門規(guī)范性文件并不屬于其所稱的“法”，其很多權(quán)限均受到《立法法》、《行政許可法》和《行政處罰法》等法律、法規(guī)的限制，因而《暫行辦法》的實(shí)施難以具備較高及穩(wěn)定的法律效力。這一局限性體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，《暫行辦法》第二十四條和第二十七條分別規(guī)定交易機(jī)構(gòu)、對(duì)自愿減排項(xiàng)目進(jìn)行審定的機(jī)構(gòu)及對(duì)產(chǎn)生的自愿減排量進(jìn)行核證的機(jī)構(gòu)，須通過注冊(cè)地所在省、自治區(qū)、直轄市的發(fā)展改革部門向國(guó)家主管部門備案。從嚴(yán)格管理的角度來講，交易機(jī)構(gòu)及第三方核證機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)素質(zhì)對(duì)自愿減排量的真實(shí)性、準(zhǔn)確性以及交易秩序的良好性都具有非常重要的作用，對(duì)上述機(jī)構(gòu)理應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的資質(zhì)管理，設(shè)定嚴(yán)格的資質(zhì)審批條件和程序。但由于我國(guó)《行政許可法》明確排除了部門規(guī)章和部門規(guī)范性文件設(shè)定行政許可事項(xiàng)的權(quán)限，致使《暫行辦法》無法對(duì)交易機(jī)構(gòu)及第三方核證機(jī)構(gòu)開展資質(zhì)管理，而只能以備案制勉強(qiáng)應(yīng)付，管理的嚴(yán)格程度大打折扣。

第二，根據(jù)《立法法》第八條的規(guī)定，關(guān)于稅收的基本制度，只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過制定法律的形式予以規(guī)定，從而否決了部門規(guī)章和部門規(guī)范性文件在缺乏上位法依據(jù)前提下自行創(chuàng)設(shè)稅收優(yōu)惠措施的權(quán)力。因而《暫行辦法》也無法規(guī)定對(duì)自愿減排量的買方給予稅收減免優(yōu)惠的措施。

第三，激勵(lì)自愿減排交易的重要措施之一是規(guī)定買方可以將其購買的自愿減排量在配額交易體系中轉(zhuǎn)換為一定量的溫室氣體排放配額，以滿足企業(yè)發(fā)展的排放需要或者用于增值后的出售。而這一措施實(shí)施的前提是上位法已經(jīng)創(chuàng)設(shè)了完備的溫室氣體配額交易制度。然而在我國(guó)目前還沒有一部法律、法規(guī)設(shè)立溫室氣體配額交易制度.《暫行辦法》對(duì)此也只能望洋興嘆。

可見，僅依靠《暫行辦法》的規(guī)定仍然難以推動(dòng)自愿交易市場(chǎng)的發(fā)展，我國(guó)仍需要不斷完善自愿交易立法。目前，國(guó)家相關(guān)部門正在推動(dòng)《應(yīng)對(duì)氣候變化法》的研究和起草工作，筆者認(rèn)為，該法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起搭建自愿交易立法基本框架的重任。

（二）《應(yīng)對(duì)氣候變化法》關(guān)于自愿交易的框架內(nèi)容設(shè)想

關(guān)于自愿交易，《應(yīng)對(duì)氣候變化法》應(yīng)當(dāng)對(duì)以下幾個(gè)方面的內(nèi)容進(jìn)行創(chuàng)設(shè)性和框架性的規(guī)定：

1。明確規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)溫室氣體減排量的自愿交易。關(guān)于自愿交易的法律規(guī)定，其內(nèi)容主要是鼓勵(lì)和刺激自愿交易的開展，因而需要首先在該法的總則部分表明立法者對(duì)自愿交易的基本態(tài)度，即明確規(guī)定國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過制定、實(shí)施稅收、財(cái)政等方面的措施鼓勵(lì)溫室氣體減排量的自愿交易。這樣一條規(guī)定的作用在于為法律、法規(guī)規(guī)定具體的鼓勵(lì)措施提供立法依據(jù)。

2.建立從業(yè)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和從業(yè)人員的職業(yè)資格管理制度。自愿交易中的從業(yè)機(jī)構(gòu)主要包括對(duì)自愿減排項(xiàng)目進(jìn)行審定的第三方機(jī)構(gòu)、對(duì)自愿減排量進(jìn)行核證的第三方機(jī)構(gòu)和交易機(jī)構(gòu)。如前文所述，上述從業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)于自愿減排量的準(zhǔn)確性、真實(shí)性和自愿交易市場(chǎng)秩序起到至關(guān)重要的作用，因而國(guó)家管理部門必須對(duì)其從業(yè)能力進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，并對(duì)其日常從業(yè)行為進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范化管理。因而有必要對(duì)從業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施資質(zhì)管理，設(shè)定嚴(yán)格的行業(yè)準(zhǔn)入條件和監(jiān)督管理措施。而根據(jù)我國(guó)《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，在我國(guó)的法律體系中，只有法律和行政法規(guī)可以設(shè)定需要在全國(guó)統(tǒng)一實(shí)施的資格、資質(zhì)類的行政許可，因而《暫行辦法》作為部門規(guī)范性文件無權(quán)對(duì)從業(yè)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)進(jìn)行設(shè)定。在此，《應(yīng)對(duì)氣候變化法》作為全國(guó)人民大表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布的法律，有權(quán)根據(jù)《行政許可法》的授權(quán)對(duì)從業(yè)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)進(jìn)行設(shè)定，并規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)督管理措施。

從業(yè)機(jī)構(gòu)要具備相應(yīng)的業(yè)務(wù)能力，必須具備一定數(shù)量且具有相應(yīng)業(yè)務(wù)素質(zhì)的專業(yè)技術(shù)人員，因而還需要對(duì)從業(yè)機(jī)構(gòu)中從事審定、核證等技術(shù)工作的從業(yè)人員進(jìn)行職業(yè)資格管理，確保只有符合一定職業(yè)資格條件的工作人員才能夠從事自愿減排項(xiàng)目審定和自愿減排量核證等技術(shù)性要求較強(qiáng)的工作。而這也涉及資格、資質(zhì)類行政許可事項(xiàng)的設(shè)定權(quán)限，根據(jù)《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，只有法律和行政法規(guī)可以予以設(shè)定。因而這也應(yīng)當(dāng)成為《應(yīng)對(duì)氣候變化法》規(guī)范的重要內(nèi)容之一。

關(guān)于資質(zhì)和職業(yè)資格，法律除了設(shè)定相應(yīng)的許可事項(xiàng)之外，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定監(jiān)督管理和處罰的措施。對(duì)于違反從業(yè)管理規(guī)定的從業(yè)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員，除了處以一定數(shù)額的罰款處罰之外，對(duì)于違法情節(jié)嚴(yán)重的，還應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N資質(zhì)或職業(yè)資格。只有如此嚴(yán)厲的法律責(zé)任規(guī)定才能給從業(yè)機(jī)構(gòu)和人員施加一個(gè)“緊箍咒”，促使他們依法從事相關(guān)業(yè)務(wù)行為。而根據(jù)我國(guó)《行政處罰法》，只有法律和行政法規(guī)可以設(shè)定吊銷、暫扣許可證照的行政處罰和多于3萬元的罰款處罰。因此，《應(yīng)對(duì)氣候變化法》應(yīng)注重立法內(nèi)容的完整性，在創(chuàng)設(shè)相關(guān)行政許可事項(xiàng)的同時(shí)還應(yīng)當(dāng)配套規(guī)定嚴(yán)格的法律責(zé)任。

3.對(duì)自愿減排量的買方規(guī)定減免稅條款。在自愿交易中，買方一般缺乏購買減排信用的積極性。而一個(gè)市場(chǎng)的正常運(yùn)作則需要買賣雙方的積極參與，缺乏一定數(shù)量買方的市場(chǎng)必定無法長(zhǎng)久持續(xù)存在。因而如何刺激買方購買減排信用的積極性應(yīng)當(dāng)是《應(yīng)對(duì)氣候變化法》在立法時(shí)重點(diǎn)考慮的內(nèi)容。筆者認(rèn)為，對(duì)買方實(shí)行減免稅優(yōu)惠是一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)刺激措施。對(duì)于自愿購買減排信用的企業(yè)，可以考慮給予企業(yè)所得稅方面的優(yōu)惠，或者將來對(duì)企業(yè)征收碳稅時(shí)，可以考慮對(duì)此類企業(yè)減免一定的碳稅。限于《立法法》所規(guī)定的立法權(quán)限和部門職責(zé)的分工，發(fā)改委制定的《暫行辦法》無權(quán)涉及稅收優(yōu)惠措施，因而《應(yīng)對(duì)氣候變化法》有必要對(duì)減免稅條款進(jìn)行規(guī)定。

4.對(duì)自愿減排量的買方給予減排量轉(zhuǎn)換碳排放配額的獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)自愿減排量買方的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，除了稅收優(yōu)惠外，還可以包括對(duì)其給予減排量轉(zhuǎn)換碳排放配額的獎(jiǎng)勵(lì)。也就是說，買方自愿購買的減排信用除了可以用于中和自己的碳排放之外，還可以通過一定的換算方法，轉(zhuǎn)換成將來實(shí)施的配額交易中的碳排放配額。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)目前自愿交易的參與比例達(dá)到56%，一個(gè)重要的誘因是“進(jìn)行了自愿減排的企業(yè)，對(duì)于過去減少的碳排放量，在臺(tái)灣地區(qū)未來實(shí)施‘總量控制與交易制度時(shí)，可給予碳排放權(quán)配額獎(jiǎng)勵(lì)”Ⅲ。因而如果《應(yīng)對(duì)氣候變化法》能對(duì)此作出規(guī)定，必定會(huì)對(duì)我國(guó)自愿交易市場(chǎng)帶來巨大的推動(dòng)作用。

三、配額交易的立法框架

配額交易立法應(yīng)當(dāng)是我國(guó)碳排放交易立法的主體和重點(diǎn)。如前文所述，盡管我國(guó)目前還不具備立即啟動(dòng)全國(guó)性碳排放配額交易市場(chǎng)的條件，但立法應(yīng)當(dāng)首先為將來配額市場(chǎng)的運(yùn)行提供良好的法制環(huán)境。筆者認(rèn)為，關(guān)于配額交易，《應(yīng)對(duì)氣候變化法》應(yīng)當(dāng)對(duì)以下框架內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定：

（一）為碳排放行為設(shè)置行政許可

對(duì)于配額交易，立法首先要解決的問題是創(chuàng)造配額。目前在我國(guó)，碳排放行為沒有受到任何法律的制約，因而是隨意的、自由的。但配額交易的前提是碳排放行為受到了法律的限制，變得不再自由，只有具有配額的人，才能夠排放相應(yīng)配額的碳。當(dāng)一種物品具有稀缺性時(shí)，才可能具有交易性和流動(dòng)性。配額交易實(shí)際上是對(duì)碳排放權(quán)利的交易，交易的物質(zhì)載體就是碳排放許可證。因此，《應(yīng)對(duì)氣候變化法》應(yīng)當(dāng)對(duì)碳排放行為設(shè)置行政許可，規(guī)定只有通過行政審批，獲得相應(yīng)碳排放配額的企業(yè)和其他單位，才能夠從事碳排放行為。

另外，我國(guó)《行政許可法》第九條規(guī)定：“依法取得的行政許可，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，不得轉(zhuǎn)讓?！币虼?，《應(yīng)對(duì)氣候變化法》還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定通過行政許可獲得的碳排放配額可以轉(zhuǎn)讓，只有這樣，才能為配額交易掃清違法性的障礙。

從法律權(quán)利的角度來看，設(shè)置行政許可，其實(shí)質(zhì)是賦予行政許可申請(qǐng)者以一定的權(quán)利。在碳排放許可中，許可申請(qǐng)者獲得的就是碳排放權(quán)。該權(quán)利意味著權(quán)利主體可以在法律規(guī)定的額度內(nèi)排放溫室氣體，維持自身一定的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)行為。同時(shí)，這樣的規(guī)定還意味著權(quán)利主體可以在自身不需要此項(xiàng)權(quán)利的時(shí)候，有權(quán)將該權(quán)利轉(zhuǎn)讓給其他社會(huì)主體并獲得相應(yīng)的收益。因而法律為碳排放行為設(shè)置行政許可，明確碳排放權(quán)，也就確定了碳排放權(quán)交易所產(chǎn)生的收益的歸屬，而這是開展配額交易的前提基礎(chǔ)。

（二）明確配額交易的適用范圍

由于化石能源的廣泛使用，碳排放行為是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的因素，各行各業(yè)的發(fā)展乃至個(gè)人的日常生活都離不開碳的排放。雖然為碳排放行為設(shè)置行政許可非常必要，但該行政許可的適用范圍不可盲目擴(kuò)展至社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，否則會(huì)對(duì)正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來嚴(yán)重的阻力。因而有必要通過法律的形式對(duì)碳排放許可證的適用范圍作出明確限定，該限定內(nèi)容實(shí)際上也就成為配額交易的適用范圍，因?yàn)橹挥惺艿皆S可配額約束的企業(yè)才有交易配額的積極性和可能性。對(duì)此，我們可以參考?xì)W盟實(shí)施歐洲碳排放交易體系（EU ETS）的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。歐盟關(guān)于碳排放交易體系的2003/87/EC號(hào)指令中，以附件的形式列明了應(yīng)當(dāng)參與排放權(quán)交易體系的工業(yè)活動(dòng)的種類，包括能源活動(dòng)（Energy Activities）、黑色金屬的生產(chǎn)及加工（Production and Processing of Ferrous Met-als）、礦業(yè)活動(dòng)（Mineral Industry）及其他活動(dòng)。此外，2008年歐盟議會(huì)及歐盟理事會(huì)通過了指令2008/101/EC，對(duì)2003/87/EC號(hào)指令進(jìn)行了修訂，將航空業(yè)納入了歐盟排放權(quán)交易體系。

之所以能夠通過排放交易的形式削減溫室氣體排放，主要在于各行業(yè)、企業(yè)之間存在減排成本方面的差異，因而參與減排的行業(yè)、企業(yè)越多，就意味著尋找減排成本差異的空間越大，交易的機(jī)會(huì)也就越多。因此對(duì)碳排放行為進(jìn)行行政許可的范圍，既不能過大，也不能過小，否則會(huì)導(dǎo)致交易的行業(yè)、企業(yè)數(shù)量不足，交易機(jī)會(huì)偏小，交易難以進(jìn)行。對(duì)此，可以從我國(guó)開展的排污權(quán)交易試點(diǎn)中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)過去開展的城市排污權(quán)交易不成功的主要原因以及二氧化硫及水體污染物排污權(quán)交易存在的主要問題之一均是試點(diǎn)范圍過小。因而為確保足夠的交易數(shù)量，并考慮對(duì)實(shí)際碳排放量進(jìn)行監(jiān)測(cè)的難度，筆者認(rèn)為碳排放許可證的適用范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋能源、石油化工、黑色金屬冶煉、水泥、玻璃、陶瓷、造紙和自行使用較大功率內(nèi)燃機(jī)作為生產(chǎn)動(dòng)力的其他企業(yè)；此外，為了積極應(yīng)對(duì)歐盟碳排放交易體系將國(guó)際航空業(yè)和國(guó)際海運(yùn)業(yè)納入適用范圍，我國(guó)《應(yīng)對(duì)氣候變化法》也應(yīng)當(dāng)將航空業(yè)和海運(yùn)業(yè)納入碳排放許可證的適用范圍，以促使歐盟對(duì)我國(guó)航空業(yè)和海運(yùn)業(yè)實(shí)行豁免。

（三）對(duì)配額實(shí)行總量控制

確定具體明確的碳排放總量控制目標(biāo)是配額交易的基礎(chǔ)，配額交易的實(shí)質(zhì)是確保碳排放總量控制目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的前提下，以最低成本的方式實(shí)現(xiàn)碳減排。因而法律在確立配額交易制度之前，必須首先對(duì)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的碳排放總量控制指標(biāo)進(jìn)行明確。對(duì)于我國(guó)的《應(yīng)對(duì)氣候變化法》來講，這一點(diǎn)也不例外。但如前文所述，受我國(guó)目前客觀情況的約束，我國(guó)現(xiàn)階段無法明確國(guó)家的碳排放總量控制目標(biāo)，這一狀態(tài)要至少持續(xù)至《京都議定書》第二承諾期結(jié)束時(shí)為止。這無疑提高了我國(guó)實(shí)施碳排放配額交易的難度。

然而，對(duì)于實(shí)行總量控制，我國(guó)并非沒有指標(biāo)可以遵循。在能耗計(jì)算方面，無論是各級(jí)地方政府，還是各類企業(yè)，都較為習(xí)慣運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)煤體系，計(jì)算自己的能源消費(fèi)總量或節(jié)能量。無論是政府，還是學(xué)者，大多對(duì)標(biāo)準(zhǔn)煤體系的運(yùn)用持肯定態(tài)度。如有學(xué)者認(rèn)為，在中國(guó)運(yùn)用市場(chǎng)手段控制碳排放，其具體方式不是碳排放配額交易，而是未來可能出現(xiàn)的節(jié)能量交易。目前，“十二五”能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)也已提出。然而關(guān)于以何標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行總量控制，現(xiàn)在還沒有明確的官方結(jié)論。但這不能成為阻礙氣候變化立法的理由，不管怎樣，總量控制都是構(gòu)建碳排放配額市場(chǎng)的前提基礎(chǔ)。筆者建議，《應(yīng)對(duì)氣候變化法》對(duì)總量控制的要求應(yīng)當(dāng)進(jìn)行規(guī)定，但可以不對(duì)總量控制的具體指標(biāo)進(jìn)行明確，相關(guān)內(nèi)容可以授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定。這樣可以有效滿足構(gòu)建碳排放配額市場(chǎng)對(duì)立法的需求，避免因個(gè)別問題而拖延整個(gè)立法進(jìn)程。

（四）配額的初始分配

配額的初始分配方式包括有償和無償兩種，有償分配主要是指拍賣的形式。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，拍賣是貫徹“污染者付費(fèi)原則”的最好形式，因?yàn)樗?、透明地給予了所有企業(yè)獲得排放權(quán)的機(jī)會(huì)，不易滋生權(quán)力尋租，而且能夠向企業(yè)釋放出清晰的價(jià)格信號(hào)，將溫室氣體排放量與企業(yè)的生產(chǎn)成本相掛鉤，促使企業(yè)投資減排措施?！叭欢袃敺峙涞姆绞皆黾恿似髽I(yè)的直接支出，容易引起企業(yè)抵觸或者逃離排放交易體系?！币蚨?，從減少企業(yè)抵觸情緒、盡快建立排放交易體系的角度來看，在市場(chǎng)創(chuàng)設(shè)之初無償分配是較為妥善的配額分配方法。以歐盟碳排放交易體系為例，該交易體系創(chuàng)設(shè)之初，歐盟并沒有采用理論上最為完善的有償分配方法，而是以企業(yè)自行申報(bào)的歷史排放量為依據(jù)進(jìn)行無償分配。其主要原因就是“為了獲得企業(yè)界對(duì)建立排放交易機(jī)制的支持”，“從結(jié)果上看，歐盟對(duì)企業(yè)的妥協(xié)，換來了歐盟排放交易機(jī)制的快速啟動(dòng)?！倍搅藲W盟排放交易體系實(shí)施的第二階段，允許有償拍賣的份額比例從第一階段的不能超過5%提高到了10%，從201 3年開始實(shí)施的第三階段，拍賣將取代無償分配成為配額分配的基本方法。

歐盟的做法對(duì)我國(guó)《應(yīng)對(duì)氣候變化法》的立法具有重大的啟示意義，筆者認(rèn)為，通過立法在我國(guó)建立碳排放配額交易市場(chǎng)之初，為了換取企業(yè)界的支持，也可以暫時(shí)實(shí)行初始配額的無償分配方法，待政府和企業(yè)已經(jīng)習(xí)慣于配額交易，并習(xí)慣于將碳排放作為企業(yè)決策的重要內(nèi)容之一時(shí)，可以逐漸轉(zhuǎn)換為有償分配。但我們同時(shí)也要注意吸收歐盟在此問題上失敗的教訓(xùn)，避免重蹈覆轍。在無償分配的問題上，歐盟主要犯了兩個(gè)嚴(yán)重的錯(cuò)誤。第一是錯(cuò)誤地估計(jì)了市場(chǎng)對(duì)無償分配的配額的需求總量，再加之歐債危機(jī)的影響，使市場(chǎng)上可供交易的配額總量遠(yuǎn)大于實(shí)際需求，造成2008年配額價(jià)格“自由落體式”的下滑，從30歐元跌至幾歐分。價(jià)格過分縮水，嚴(yán)重打擊了排放配額的流動(dòng)性，使市場(chǎng)機(jī)制在溫室氣體減排中的作用大打折扣；第二是使用了不公平的無償配額分配方法。歐盟所采用的無償配額分配方法是“祖父式”分配方法（Grandfather），是基于管制對(duì)象歷史碳排放水平來分配配額的方法，根據(jù)這樣分配方法，歷史上碳排放多企業(yè)獲得的排放配額也多，而歷史排放數(shù)據(jù)小的企業(yè)獲得的排放配額也少。這種分配方法對(duì)于采用較新減排技術(shù)和設(shè)備的新企業(yè)來講不公平。相比老舊企業(yè)，很多新企業(yè)所采用的生產(chǎn)工藝和碳減排設(shè)施與技術(shù)都較為先進(jìn)，其歷史排放量相對(duì)較低，因而可以獲得的免費(fèi)初始配額就相對(duì)較低；同時(shí)，由于技術(shù)和設(shè)備相對(duì)先進(jìn)，其減排空間也相對(duì)較小。而老舊企業(yè)因?yàn)闅v史排放基數(shù)大，可以獲得更多的免費(fèi)配額，同時(shí)由于其生產(chǎn)工藝、設(shè)備等均較陳舊，因而其較容易實(shí)現(xiàn)碳排放總量的下降。這意味著，這些對(duì)于氣候不是很友好的老舊企業(yè)對(duì)碳排放配額的需求要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于那些生產(chǎn)工藝技術(shù)相對(duì)先進(jìn)的新企業(yè)，但其反而可以獲得更多的免費(fèi)配額，甚至可以大量有償出售其免費(fèi)獲取的配額；而新企業(yè)則不得不需要花費(fèi)大筆資金從碳排放交易市場(chǎng)上購買自己所需的配額。對(duì)于新企業(yè)而言，祖父式的無償分配方法顯然不是一種公平對(duì)待的分配方法。

不僅如此，歐盟從2012年1月1日起將國(guó)際航空業(yè)也納入到了歐盟碳排放交易體系之中，包括我國(guó)33家航空公司在內(nèi)的2000多家世界各國(guó)的航空公司都被強(qiáng)制性地納入該交易體系。在此，祖父式的分配方法將其不公平性進(jìn)一步擴(kuò)展到發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間，“對(duì)高速成長(zhǎng)的發(fā)展中國(guó)家（包括中國(guó)）的航空公司非常不利”。可見，祖父式的分配方法也違反了《氣候變化框架公約》和《京都議定書》所確立的共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。故此，在我國(guó)《應(yīng)對(duì)氣候變化法》的立法中，應(yīng)當(dāng)盡量避免使用基于歷史排放數(shù)據(jù)的祖父式無償配額分配方法。

對(duì)于具體如何分配初始配額，是配額管理的具體問題，隨著管理目標(biāo)的和市場(chǎng)情勢(shì)的變化，為了保證配額的稀缺性，其分配方式有可能隨時(shí)發(fā)生變化，因而此具體內(nèi)容不宜由《應(yīng)對(duì)氣候變化法》予以直接規(guī)定。但在此問題上，《應(yīng)對(duì)氣候變化法》可以對(duì)初始配額分配的原則要求作出規(guī)定。筆者認(rèn)為，這些原則可以包括以下幾項(xiàng)：謹(jǐn)慎分配無償配額原則、逐步縮小無償配額所占比例的原則和公平分配初始配額的原則。

所謂謹(jǐn)慎分配無償配額原則，是指國(guó)家主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在充分調(diào)查并掌握充足數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)之上，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，對(duì)無償配額的總量進(jìn)行謹(jǐn)慎預(yù)估，以確保配額的稀缺性。逐步縮小無償配額所占比例的原則是指根據(jù)“污染者付費(fèi)原則”的要求，國(guó)家主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)逐步用配額有償拍賣的形式代替無償分配，使配額在分配之初就能向排放者傳遞清晰的價(jià)格信號(hào)，督促其投資于節(jié)能減排。公平分配初始配額原則是指無論是有償抑或是無償分配，都應(yīng)當(dāng)確保社會(huì)主體在獲得配額方面具有平等的地位。

由公平分配原則所決定，我國(guó)在無償配額的初始分配上不應(yīng)實(shí)行祖父式的分配方法，可以借鑒使用基準(zhǔn)式（Benchmark）等更加公平的方法。在無償分配方法的選擇上，歐盟之所以選擇不盡公平的祖父式方法，重要原因之一在于歐盟碳排放交易體系在創(chuàng)建之初時(shí)間緊迫，要求一個(gè)簡(jiǎn)單易行的方案，而相比基準(zhǔn)式方法所要求的繁瑣的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集和行業(yè)基準(zhǔn)的確定等要求，祖父式方法以企業(yè)自行申報(bào)歷史排放數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，操作起來簡(jiǎn)單、易行，實(shí)施的成本小。這啟發(fā)我國(guó)在運(yùn)行碳排放交易市場(chǎng)之前，應(yīng)當(dāng)盡早開展企業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)的調(diào)查和行業(yè)基準(zhǔn)的研究工作，以便為碳排放交易市場(chǎng)的運(yùn)行提供充分的數(shù)據(jù)支撐。

（五）構(gòu)建碳排放監(jiān)測(cè)、計(jì)量、統(tǒng)計(jì)、報(bào)告和核證體系

碳排放交易的主體包括買賣雙方和國(guó)家主管部門，但僅有這三方還無法構(gòu)建完整的交易市場(chǎng)體系。碳排放交易市場(chǎng)中的交易客體——碳減排量（減排信用）、碳排放配額都是虛擬商品，交易的真實(shí)性和有效性完全建立在對(duì)碳減排量和碳排放量的準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)、計(jì)量、核證和統(tǒng)計(jì)上，因而從事監(jiān)測(cè)、計(jì)量、統(tǒng)計(jì)、報(bào)告和核證等服務(wù)的第三方中介機(jī)構(gòu)是碳排放交易市場(chǎng)中不可或缺的主體。

我國(guó)《應(yīng)對(duì)氣候變化法》在立法中應(yīng)當(dāng)注重構(gòu)建完善的監(jiān)測(cè)、計(jì)量、統(tǒng)計(jì)、報(bào)告和核證體系。對(duì)從事相關(guān)服務(wù)的第三方中介機(jī)構(gòu)設(shè)定高門檻的行業(yè)準(zhǔn)入條件，規(guī)定嚴(yán)格的從業(yè)守則和監(jiān)督管理措施，并輔之以嚴(yán)厲的法律責(zé)任條款。具體可以通過設(shè)定行政許可的方式，對(duì)相應(yīng)機(jī)構(gòu)實(shí)施審批制和核準(zhǔn)制管理。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)建立國(guó)家主管部門的監(jiān)測(cè)隊(duì)伍，時(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)企業(yè)排放溫室氣體的行為，確保其排放行為符合排放許可證的要求。

此外，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定信息公開和公眾參與條款，碳排放量的監(jiān)測(cè)、計(jì)量和核證數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)時(shí)時(shí)通過國(guó)家在線交易平臺(tái)予以公開，這樣不僅方便碳排放配額的交易，還有助于公眾監(jiān)督。

（六）對(duì)超過配額排放溫室氣體的行為規(guī)定嚴(yán)厲的法律責(zé)任

配額交易能否順利實(shí)施，在很大程度上取決于配額的“強(qiáng)硬度”。如果企業(yè)超過配額排放溫室氣體，而國(guó)家不能給予嚴(yán)厲的法律制裁，則企業(yè)會(huì)選擇寧可違法排放溫室氣體也不到市場(chǎng)上購買排放配額。這樣配額交易就不能對(duì)減少溫室氣體排放起到應(yīng)有的作用，因而我國(guó)《應(yīng)對(duì)氣候變化法》應(yīng)當(dāng)對(duì)超過配額排放溫室氣體的行為規(guī)定嚴(yán)厲的法律責(zé)任，使企業(yè)承擔(dān)法律責(zé)任的成本支出大于購買排放配額的成本支出。

在法律責(zé)任的規(guī)定方面，我國(guó)法律的表現(xiàn)一向比較謹(jǐn)慎和保守，尤其在涉及處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系方面，立法者總是生怕法律責(zé)任過于嚴(yán)苛?xí)?duì)企業(yè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來妨礙。因而法律責(zé)任的條款一般比較“軟弱”，主要體現(xiàn)為對(duì)違法排污行為的處罰偏輕。但鑒于我國(guó)目前在節(jié)能減排方面承受的巨大壓力，在《應(yīng)對(duì)氣候變化法》的立法中，我們必須摒棄這種不正確的觀念，通過嚴(yán)格的法律責(zé)任設(shè)置確保碳交易的順利實(shí)施和節(jié)能減排目標(biāo)的完成。

具體來說，《應(yīng)對(duì)氣候變化法》在設(shè)置法律責(zé)任條款時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則，即不能讓違法排放者通過違法排放行為而獲利，否則有利可圖，會(huì)促使企業(yè)寧可違法被罰也不選擇守法行為。在處罰方式上，可以借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn)。歐盟關(guān)于排放交易的指令（2003/87/EC）第16規(guī)定，各成員國(guó)應(yīng)將每年4月30日之前沒有提交足夠的配額以彌補(bǔ)其上年度溫室氣體排放量的經(jīng)營(yíng)者名單公布，并對(duì)它們處以超額排放的處罰，并且繳納罰款不能免除其從下一年度分配的配額中提取相應(yīng)數(shù)量數(shù)額彌補(bǔ)其超額排放的義務(wù)。關(guān)于罰款的金額，在第一階段的三年期間采取較輕的每噸二氧化碳40歐元的處罰，從第二階段開始，罰款額升至每噸二氧化碳100歐元。

四、結(jié)語

《應(yīng)對(duì)氣候變化法》是我國(guó)構(gòu)建碳排放交易市場(chǎng)的基本法律依據(jù)，該法應(yīng)當(dāng)搭建起完整的碳交易制度框架。碳交易市場(chǎng)所涉及的法律操作問題非常繁多，不可能在《應(yīng)對(duì)氣候變化法》這一部法律里找到全部的答案。根據(jù)我國(guó)的立法習(xí)慣，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律一般僅就法律實(shí)施中重大且具有相對(duì)穩(wěn)定性的問題進(jìn)行規(guī)定。就碳排放交易體系而言，《應(yīng)對(duì)氣候變化法》應(yīng)當(dāng)對(duì)其中行政許可、行政處罰和諸如允許配額交易、總量控制、配額初始分配等原則性問題做出規(guī)定，這樣就能搭建起較為完整的制度實(shí)施框架，可以為碳交易市場(chǎng)的啟動(dòng)和運(yùn)行提供充分的法律依據(jù)，掃清法律障礙。在此基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院相關(guān)主管部門就可以依據(jù)職權(quán)制定相應(yīng)的行政法規(guī)和部門規(guī)章，構(gòu)建起完善的碳交易立法體系。

（責(zé)任編輯 徐丹）