馮飛：鐵路改革兩步走

劉亮

2013年被視為鐵路改革元年，中國鐵路改革由此拉開序幕。開弓沒有回頭箭，接下來鐵路系統(tǒng)將迎來更多變化，不斷以新的姿態(tài)出現(xiàn)在我們面前。國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)部部長馮飛，近年來一直在研究鐵路改革的問題，為鐵路改革建言獻(xiàn)策。3月中旬，《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者就鐵路改革的步驟、鐵路歷史債務(wù)劃分、鐵路運(yùn)價(jià)等熱點(diǎn)問題，對他進(jìn)行了專訪。

改革剛邁出第一步

今年3月，討論醞釀多年的鐵路改革終于取得歷史性突破，按照《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，實(shí)現(xiàn)鐵路系統(tǒng)政企分開，成立中國鐵路總公司，以及組建國家鐵路局，都只是鐵路改革邁出的第一步，接下來還有大量的工作要做。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：目前政企分開的改革只是邁出了鐵路改革的第一步，接下來鐵路改革將按照怎樣的步驟進(jìn)行？

馮飛：鐵路改革其實(shí)涉及到兩個(gè)問題，一是政企分開的問題。政企不分的體制，會(huì)導(dǎo)致鐵路系統(tǒng)不能按照市場機(jī)制配置資源，效率低下。同時(shí)，在政企合一的條件下，鐵道部既是鐵路的擁有者、運(yùn)營者，也是鐵路安全的監(jiān)管者，缺乏第三方監(jiān)管，會(huì)使政府的很多監(jiān)管職能難以得到有效施行。所以鐵路改革的目的之一，是要實(shí)現(xiàn)政企分開。

二是引入競爭機(jī)制的問題。在鐵路運(yùn)輸市場當(dāng)中，其它可替代的運(yùn)輸方式，一定程度上也與鐵路存在競爭關(guān)系，此外，還有鐵路運(yùn)輸市場內(nèi)部的競爭問題。如何在鐵路行業(yè)引入內(nèi)部競爭？從全球范圍來看，還沒有一個(gè)可供借鑒的、公認(rèn)的鐵路改革的成功模式。無論采取網(wǎng)運(yùn)分開的方式，還是網(wǎng)運(yùn)合一的方式，或者混合模式，都既有可取之處，也存在弊端。

所以說，鐵路改革分兩步走，第一步先解決政企不分的問題，本次機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)解決了這個(gè)問題。第二步解決引入內(nèi)部競爭、提高效率的問題。第二部要走，但何時(shí)采取行動(dòng)，以什么方式進(jìn)行，還有很多問題需要深入研究，不能著急。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：從交通運(yùn)輸部的角度來看，鐵路獨(dú)立運(yùn)作和管理對發(fā)展綜合運(yùn)輸也產(chǎn)生了負(fù)面影響，您如何看這個(gè)問題？

馮飛：現(xiàn)階段，中國的綜合交通發(fā)展相對滯后。這其中有多方面的原因，政府管理體制分散是重要原因之一。比如基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃，很難在政府層面統(tǒng)籌考慮，基本上都是各做各的，缺乏銜接和協(xié)調(diào)。將鐵路管理納入到交通運(yùn)輸部，有利于綜合運(yùn)輸體系建設(shè)。

成立國家鐵路局，預(yù)計(jì)也會(huì)采取兩步走的方式。第一步先把鐵路的各項(xiàng)管理職能剝離出來，移交國家鐵路局，將來還要進(jìn)行國家鐵路局和交通運(yùn)輸部相關(guān)職能的整合。上一輪交通運(yùn)輸管理體制改革，從交通運(yùn)輸部整合國家民航局的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)來看，要實(shí)現(xiàn)綜合運(yùn)輸目標(biāo)，還需要進(jìn)行內(nèi)部職能的二次整合，將一些管理職能納入到交通運(yùn)輸部相關(guān)綜合的司局當(dāng)中去，例如規(guī)劃的職能、制定行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的職能等。

解決債務(wù)等問題的思路

鐵路改革的復(fù)雜性主要體現(xiàn)在，鐵路運(yùn)輸有很強(qiáng)的公益性。只有先區(qū)分鐵路運(yùn)輸?shù)墓嫘院徒?jīng)營性問題，才能解決鐵路債務(wù)劃分的問題，也才能為鐵路建設(shè)融資，找到更多渠道。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：當(dāng)前鐵路改革重點(diǎn)需要解決的問題有哪些？

馮飛：鐵路改革當(dāng)前面臨的主要問題，第一是債務(wù)問題，鐵路系統(tǒng)目前有2.8萬億元債務(wù)，負(fù)債率60%多一點(diǎn)。負(fù)債率雖然不高，但鐵路償債能力弱。第二，鐵路目前還有大量在建項(xiàng)目，還處在大發(fā)展的過程當(dāng)中。從市場需求來看，鐵路還存在運(yùn)力短缺的問題。所以改革既要考慮短期的債務(wù)清償能力，還要考慮長期的投資能力。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：中國鐵路總公司公告，自組建之日起，承繼原鐵道部負(fù)債，這只是一個(gè)暫時(shí)性的安排？

馮飛：當(dāng)然，從法律角度來說，承債主體只能是公司。下一步要解決鐵路債務(wù)劃分的問題，由政府和企業(yè)共同分擔(dān)。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：關(guān)于鐵路債務(wù)問題，有一種說法是，由于公益性運(yùn)輸和公益性線路建設(shè)導(dǎo)致的負(fù)債由國家財(cái)政承擔(dān)，由經(jīng)營性運(yùn)輸及經(jīng)營性線路建設(shè)導(dǎo)致的債務(wù)，由鐵路運(yùn)輸企業(yè)承擔(dān)，這樣劃分合理嗎？

馮飛：鐵路實(shí)現(xiàn)政企分開后，首先面臨的現(xiàn)實(shí)問題就是債務(wù)問題，在國外，日本、德國、俄羅斯等國家進(jìn)行鐵路改革時(shí)，都遇到過相同的問題。日本鐵路改革到目前為止，還有大量的債務(wù)沒有處置完。

鐵路的歷史債務(wù)要分類處置，確實(shí)是公益性運(yùn)輸或建設(shè)公益性鐵路造成的債務(wù)，應(yīng)該由政府負(fù)擔(dān)。對于經(jīng)營性鐵路，包括一些當(dāng)期回報(bào)還不足以清償債務(wù)的經(jīng)營性鐵路，這一部分債務(wù)應(yīng)該是由鐵路公司來承擔(dān)。還有一些債務(wù)可能處于模糊地帶，難以確定是公益性還是經(jīng)營性造成的，這樣的債務(wù)需要政府和企業(yè)共同來分擔(dān)。必須要找到合適的分擔(dān)方式，這里面有大量的工作要做。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：鐵路政企分開改革之后，會(huì)不會(huì)對鐵路建設(shè)產(chǎn)生什么不利影響？

馮飛：鐵路改革后，鐵路建設(shè)將面向市場需求，更加注重解決運(yùn)力短缺和運(yùn)輸瓶頸等關(guān)鍵問題。不會(huì)因?yàn)槟硞€(gè)鐵路領(lǐng)導(dǎo)人的偏好，而集中投資在某些區(qū)域或領(lǐng)域。

另外，鐵路實(shí)現(xiàn)政企分開之后，將帶來鐵路投資方式的變革。也就是除鐵路自身的投資之外，還有可能吸引其它資本包括社會(huì)資本進(jìn)入，可以讓社會(huì)資本獨(dú)立建設(shè)鐵路線路，獨(dú)立運(yùn)營。也可以由鐵路運(yùn)輸企業(yè)和其它的投資方組建合資公司，共同投資運(yùn)營，將出現(xiàn)更多選擇。

從負(fù)面影響來看，政企分開之后，鐵路投資肯定會(huì)更加追求經(jīng)濟(jì)效益，對建設(shè)社會(huì)性效益突出的線路，如西部的一些鐵路，可能會(huì)產(chǎn)生不利影響。未來公益性線路投資建設(shè)，可以考慮由幾方面共同投資。中央政府拿一部分錢，鐵路運(yùn)輸企業(yè)也需要有一定投入，這樣做的目的，是鐵路企業(yè)會(huì)更多考慮投資效率的問題。此外還可以考慮由地方政府拿一部分錢，多方出資共同解決公益性鐵路建設(shè)的問題。也可以考慮成立鐵路建設(shè)基金，投資建設(shè)鐵路。

需要靈活的定價(jià)機(jī)制

鐵路實(shí)現(xiàn)政企分開之后，對于公益性運(yùn)輸，政府還將采取適當(dāng)?shù)膬r(jià)格管制。對于非公益性運(yùn)輸，可以讓鐵路企業(yè)獲得定價(jià)權(quán)，但這并不意味著鐵路運(yùn)價(jià)將單方面上漲，鐵路運(yùn)輸企業(yè)可以根據(jù)市場需求，上浮或下調(diào)鐵路運(yùn)價(jià)。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：大家都比較關(guān)心鐵路的票價(jià)問題，鐵路客運(yùn)將來的定價(jià)方式會(huì)發(fā)生變化嗎？

馮飛：鐵路運(yùn)輸?shù)囊粋€(gè)主要特點(diǎn)就是它有公益性，對于鐵路運(yùn)輸中公益性的部分，如普通列車的硬座，涉及到許多老百姓特別是農(nóng)民工出行，采取低票價(jià)，并且對其票價(jià)進(jìn)行政府管制，是有必要的。對這類運(yùn)輸，政府要給予鐵路運(yùn)輸企業(yè)適當(dāng)補(bǔ)貼，我想可以采取政府購買公益服務(wù)的方式，由暗補(bǔ)、交叉補(bǔ)貼變?yōu)槊餮a(bǔ)。

而一些增值服務(wù)，像高鐵、臥鋪等，也可以采取更靈活的定價(jià)方式，根據(jù)市場的需求定價(jià)，將定價(jià)權(quán)交給鐵路運(yùn)輸企業(yè)。

在不同的季節(jié)、不同的時(shí)間段，客運(yùn)市場的需求是不一樣的。即使是在同一天當(dāng)中，不同時(shí)間段，需求也不一樣。采取靈活的定價(jià)機(jī)制，可以通過票價(jià)來調(diào)配運(yùn)力和市場的需求，從而更有效地配置資源。鐵路客運(yùn)可以通過更靈活的價(jià)格服務(wù)，通過提高服務(wù)質(zhì)量等方式，更多地參與到與其他運(yùn)輸方式的競爭當(dāng)中去。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：貨運(yùn)價(jià)格調(diào)整的方向是怎樣的？

馮飛：道理還是一樣的。對事關(guān)民生的公益性運(yùn)輸，我認(rèn)為政策不需要做太大的調(diào)整。比如農(nóng)用物資、農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸，會(huì)影響到農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格，對老百姓的生活影響很大，鐵路有義務(wù)以較低的價(jià)格運(yùn)輸這些貨物。對此，政府可以給予適當(dāng)補(bǔ)貼。對非公益性運(yùn)輸，應(yīng)該給予鐵路運(yùn)輸企業(yè)自主定價(jià)權(quán)。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：您認(rèn)為鐵路改革達(dá)到什么樣的目標(biāo)就算是成功？

馮飛：第一，能滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要；第二，能提高效率，在多種運(yùn)輸方式中，有一定的競爭力；第三，能夠滿足老百姓的出行需求。實(shí)現(xiàn)這三個(gè)目標(biāo)，就算成功。