鐵老大2.0

劉亮

作為北京鐵路局石家莊貨車車輛段的一名普通職工，王華（化名）對于鐵路改革的進程十分關(guān)心，但并不過分擔憂對自己的影響。

3月15日，中國鐵路總公司宣布成立的第二天上午，便召開首次電視電話會議，安排全路職工，開展為期一個月的安全大檢查。

王華介紹，進行安全大檢查其實是慣例，無論誰上臺或鐵路系統(tǒng)怎么拆分，都得保證安全。鐵路單位高度重視安全生產(chǎn)，實行安全一票否決制。目前鐵路職工心態(tài)都比較穩(wěn)定，“因為盛（光祖）部長說改革不裁員?！睂τ谑欠衽瓮母锖竽芴岣吖べY待遇，王華則表示，“有盼望但沒奢望?！?/p>

鐵路改革有其特殊性，必須在確保運輸安全的前提下進行，鐵路安全很大程度上會影響鐵路改革的進程。中國鐵路總公司尚在組建當中，便已邁出確保安全運營、維持穩(wěn)定的第一步。

中國鐵路總公司的使命并不僅于此，未來它還肩負著有序推進鐵路建設(shè)、建立健全規(guī)范的公益性線路和運輸補貼機制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、不斷增強市場競爭力等重任。3月14日，在中國鐵路總公司宣布成立的同時，國務(wù)院還成立了“中國鐵路改革領(lǐng)導小組”。中國鐵路總公司將在這個機構(gòu)的指導和安排下，繼續(xù)推進鐵路改革。

分拆后仍是“鐵老大”

此次鐵路改革，進行順序是先撤銷鐵道部，然后再將鐵道部原有的機構(gòu)一分為三，實現(xiàn)政企分開。

據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，目前對原鐵道部部機關(guān)的分拆工作正在進行當中。今年兩會期間，交通運輸部部長楊傳堂曾表示，“原鐵道部的903名公務(wù)員將分流，有些進入中國鐵路總公司，有些進入交通運輸部或國家鐵路局，還有部分人員將進入地區(qū)鐵路局?！?/p>

3月18日，國務(wù)院總理李克強主持召開新一屆國務(wù)院第一次常務(wù)會議，討論通過了國家鐵路局等新成立部門的“三定”規(guī)定，內(nèi)容包括這些部門的主要職責、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制等，會議要求加快推進機構(gòu)改革工作。3月23日，記者電話采訪一位原鐵道部官員時，他告訴記者，雖然已任命原鐵道部副部長陸東福為國家鐵路局局長，但新的“三定”規(guī)定尚未公布，大家還在等待之中。

據(jù)介紹，陸東福已經(jīng)組織工作人員，與原鐵道部各司局的部分公務(wù)人員進行談話交流，以決定如何分流。原鐵道部很多公務(wù)員都曾在鐵路基層單位接受過歷練，他們會充分考慮，做出選擇。

有知情人士介紹，為解決這些人后顧之憂，管理部門還承諾，對達到一定年齡的公務(wù)員，無論分流到哪家單位，未來都將按公務(wù)員待遇退休。而對原鐵道部的拆分將在何時完成，目前尚難以預(yù)測。

中國鐵路總公司雖然已宣布成立，但實質(zhì)上仍處于組建當中。

據(jù)介紹，原鐵道部運輸局將成為新組建的中國鐵路總公司的核心。原鐵道部運輸局下設(shè)基礎(chǔ)部、裝備部、營運部、調(diào)度部等部門。其中，基礎(chǔ)部主要負責鐵道工務(wù)、電務(wù)、通信信號、鐵路維修等職責；裝備部負責鐵路機車車輛的檢驗、驗收等職責；營運部負責制定運輸計劃；調(diào)度部則負責鐵路調(diào)度，這些都是負責全國鐵路路網(wǎng)正常運行的核心部門。當然，原鐵道部的其他部門，也都將參與新公司的組建。

資料顯示，籌建中的中國鐵路總公司注冊資金為10360億元人民幣，擁有超過200萬職工，承接了原鐵道部的債權(quán)債務(wù)后，截止2012年3季度末，總負債超過2.6萬億元，這些指標都超過了中國工商銀行、中石化等央企。一位鐵路員工說，中國鐵路總公司仍然是“鐵老大”。

不過，過去“鐵老大”之意，主要是指其擁有公檢法系統(tǒng)，政企不分，相對封閉，面對市場不夠靈活。而現(xiàn)在所說的“鐵老大”在初步剝離了政法系統(tǒng)，實現(xiàn)政企分開之后，中國鐵路總公司將面對市場，提升服務(wù)水平和競爭力，未來，還有可能面臨進一步拆分。

市場化尚需時日

受到關(guān)注的是，中國鐵路總公司等部門尚在籌建階段，有關(guān)部委對外公布的信息，便出現(xiàn)了一些相互矛盾的情況。

3月21日，交通運輸部新聞發(fā)言人何建中在例行新聞發(fā)布會上表示，鐵路票價應(yīng)該由有關(guān)部門加強監(jiān)督，但是作為鐵路總公司，企業(yè)應(yīng)該有相應(yīng)的經(jīng)營自主權(quán)。

而僅一天之后，國家發(fā)改委價格司司長曹長慶便通過媒體表示，鐵路運價關(guān)系群眾切身利益，鐵路運價實行政府定價或政府指導價。中國鐵路總公司成立后，這種定價方式也沒有改變。鐵路票價不會出現(xiàn)上浮，票價的下浮則沒有限制。

前述原鐵道部官員表示，中國鐵路總公司意在建立規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，邁向市場的過程中，將會遇到很多這類的矛盾問題，需要逐步加以解決。

國家發(fā)改委綜合運輸研究所研究員劉斌也認為，鐵路系統(tǒng)進行面向市場化的改革，首先要實現(xiàn)政企分開，這不是掛塊新牌子就完了，而是要轉(zhuǎn)換體制機制，按企業(yè)的方式去運行。長期政企不分的機構(gòu)，想要轉(zhuǎn)換成為政企分開的企業(yè)，角色轉(zhuǎn)換有難度，需要一個過程。

鐵路總公司不但要調(diào)整與交通運輸部、國家發(fā)改委等國家部委的關(guān)系，還要調(diào)整與各省的關(guān)系。

近年來有大量的鐵路新建項目都是省部合作完成的，老的合作項目要有延續(xù)性，但接下來如何按照市場化的規(guī)則進行合作？如何合理運營？這都需要制定新的規(guī)則，這也需要時間。而且進一步的改革將進入深水區(qū)，會出臺更多細則，涉及到更多人的利益。

黨振嶺是北京鐵路局原石家莊分局的一名退休干部。在他看來，原鐵路分局層面的管理人員，處于承上啟下的位置，既知曉全鐵路宏觀的狀況，又了解鐵路基層站段的實際，因此能夠更全面地看待鐵路改革問題。

他認為鐵路進行的是一場由上至下的改革，接下來中國鐵路總公司要構(gòu)筑與各地方鐵路局（未來可能改名為“地方鐵路集團公司”）新的關(guān)系，也就是重新界定集中統(tǒng)一指揮和企業(yè)自主經(jīng)營之間的關(guān)系，需要向各地方鐵路局放權(quán)，包括下放人事權(quán)、財權(quán)、物資采購權(quán)等，地方鐵路局也可以研究繼續(xù)向下屬各站段下放部分權(quán)利，這樣才能調(diào)動各個層面的市場積極性。

“基層單位職工并非沒有市場意識和服務(wù)意識?！秉h振嶺介紹，例如，基層職工也可以攬來貨，但到了運輸旺季，路局間的交接口，往往都會出現(xiàn)運力緊張的情況，這時候只有有關(guān)系的人才能安排將貨物盡快運過去，其他人攬來的貨就得積壓。他認為，未來鐵路需要制定更加透明和面向市場的運行組織計劃，避免鐵路運輸成為少數(shù)人的尋租工具。

對于鐵路改革，劉斌總體感覺比較樂觀。因為研究鐵路改革的人都知道，有一句話叫“下動上不動，動了也不白動。下改上不改，還得改回來。”也就是鐵道部體制不變，下面的積極性也很難被調(diào)動起來，而現(xiàn)在鐵道部層面的改革已經(jīng)啟動，就可以一步一步推進自上至下的改革。

只是，實行政企分開后，鐵路企業(yè)需要理順和政府的關(guān)系，需要由過去政企合一體制下“鐵老大”的管理方式，轉(zhuǎn)向市場服務(wù)的主體，面向市場，滿足多樣化的需求。這是一個非常重大的轉(zhuǎn)變，鐵路企業(yè)需要有一個學習和適應(yīng)的過程。有專家預(yù)計，中國鐵路總公司從組建到較好運行，可能至少需要2到3年的時間。

巨額債務(wù)的糾結(jié)

黨振嶺對目前的鐵路改革仍有不少憂慮，原因是新成立的中國鐵路總公司仍然背負著超過2.6萬億元的巨額債務(wù)，“這一背就不知道要背多久？”而且目前對于鐵路公益性運輸和經(jīng)營性運輸之間的界限，也尚未劃分清楚。

另一位鐵路系統(tǒng)人士也認為，鐵道部先以政府身份借貸，現(xiàn)在要中國鐵路總公司以企業(yè)身份還貸，這明顯有些不合理。另外，公益性和經(jīng)營性運輸仍然攪合在一起，政府與鐵路企業(yè)之間的利益和責任，仍然沒有清晰界定，也不利于鐵路企業(yè)向市場化方向轉(zhuǎn)型，不利于鐵路企業(yè)放開手腳開展工作。

他建議，對于鐵路公益性運輸?shù)牟糠?，?yīng)該由政府進行價格管制，并獲得政府補貼，而經(jīng)營性運輸?shù)牟糠?，則可以進行市場化定價。而對于這兩類運輸如果不加以區(qū)分的話，大家難免會擔心新成立的中國鐵路總公司會以市場化之名漲價，或者變相漲價，繼續(xù)增加高票價的高鐵的比例，而少開普通列車、綠皮車，削減鐵路運輸?shù)墓嫘浴?/p>

“鐵路企業(yè)承擔的社會公益性運輸，一年的規(guī)模大約為幾百億?！币晃磺拌F道部官員曾向《財經(jīng)國家周刊》記者透露。有媒體報道，盛光祖在一次內(nèi)部會議上曾透露，2011年公益運輸線路虧損達700億元。

一位接近中國鐵路總公司的人士介紹，原鐵道部基本上是把軍事物資運輸、扶貧救災(zāi)、學生半票、低價運輸農(nóng)產(chǎn)品，以及青藏鐵路等西部鐵路運輸，都列入公益性運輸?shù)男辛小ｈF道部并未公開披露過公益性運輸虧損和內(nèi)部交叉補貼的金額及變化情況。

“這個問題尚未界定清楚，是因為對公益性運輸具體包括哪些內(nèi)容，還存在爭議，需要中國鐵路總公司會同財政部等部委共同研究確定。”他說。

對公益性運輸及對鐵路企業(yè)經(jīng)營會產(chǎn)生的影響，有些是比較容易認定，有些則不太容易認定。例如，鐵路進行一次搶險救災(zāi)運輸，本身的成本有多少，完全可以算清楚。如果考慮搶險救災(zāi)運輸影響了其正常的運營，導致機會成本喪失，這樣就很難算清楚了。運力不足的時候矛盾會更加突出，如果鐵路運量充沛，影響就會相對較小。對此，需要有一個合理的認定標準。

公益性運輸與鐵路內(nèi)部的交叉補貼密切相關(guān)。因為在原鐵道部體制下，鐵路需要用盈利的業(yè)務(wù)，來補貼虧損的業(yè)務(wù)，特別是要用經(jīng)營性業(yè)務(wù)的盈利，來填補公益性運輸?shù)奶潛p。關(guān)于交叉補貼，劉斌介紹，“鐵路系統(tǒng)內(nèi)部交叉補貼，有多種方式，主要方式為貨運補客運，東部補西部?！?/p>

交叉補貼是建立在全國鐵路一盤棋的情況下，與原體制配套。但交叉補貼有許多的弊端，主要弊端是扭曲價格，使干得好的地方鐵路局效益不一定好，員工收入不一定高。而且一個地區(qū)的鐵路運輸獲得交叉補貼后，可以將運價維持在低水平，無法獲得補貼的社會資本會很難進入。

鐵路公益性和經(jīng)營性運輸沒有界定清楚，不僅導致鐵路內(nèi)部繼續(xù)進行交叉補貼，鐵路的舊債也沒法劃分，無法確定哪些該歸國家還，哪些該由企業(yè)來還。

國家發(fā)改委綜合運輸研究所前所長董焰近日曾與交通銀行負責鐵路貸款及相關(guān)研究人員交流，探討鐵路實行政企分開改革后的變化。他注意到，現(xiàn)階段，鐵路建設(shè)并沒有受到影響，各商業(yè)銀行仍然在以優(yōu)惠的利率給鐵路提供貸款，而這些銀行的專業(yè)人員也非常關(guān)注鐵路巨額債務(wù)的問題及公益性運輸?shù)膯栴}。

董焰認為，中國鐵路總公司根本沒能力還這筆巨款，而鐵道部當初借的時候，估計也沒打算全部都由鐵路企業(yè)償還，所以還是要有一個合理的劃分機制，國家、企業(yè)各承擔合理的比例。

國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)部部長馮飛在接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪時曾表示，中國鐵路總公司成立后，肯定要進行一系列資源整合，既包括對各鐵路局的整合，也包括對鐵路其他資源的整合，如果總公司整合好、利用好這些資源，未來償還它應(yīng)該償還的債務(wù)部分，應(yīng)該不成問題。

“超級公司”的壽命

中國鐵路總公司剛剛成立，業(yè)內(nèi)就已經(jīng)開始猜測下一步該如何拆分這家“龐然大物”。專家預(yù)計中國鐵路總公司會存在較長一段時間，而具體的拆分方式要看將來鐵路的運行情況而定。

馮飛介紹，下一步改革采取什么方式引入競爭，還沒有一個共享的成功模式，網(wǎng)運合一（按區(qū)域拆分）或網(wǎng)運分離（按業(yè)務(wù)拆分）都各有利弊，目前國內(nèi)的研究還不足以支持去采取行動，解決這個問題。鐵路改革方案宣布前，大家都擔心鐵路改革后，會造成職工隊伍不穩(wěn)定，會帶來安全隱患，所以現(xiàn)階段需要的是穩(wěn)定職工隊伍，讓大家對未來有一個較好的預(yù)期。

在國外，美國鐵路改革采取的是網(wǎng)運合一的模式，德國、英國采取的是網(wǎng)運分離模式，而日本則采取的是兩種都有的混合模式。這些實踐有成功，也有失敗。

另一位參與了鐵路改革方案論證的人士也認為，鐵路改革剛啟動，不能指望一蹴而就，決策層在推進鐵路改革的過程中，需要做出平衡，減少改革阻力，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，短期內(nèi)不會啟動對鐵路系統(tǒng)的進一步分拆。

中國社科院規(guī)制與競爭研究中心主任張昕竹長期研究中國電信、電力等行業(yè)改革。他告訴記者，電信行業(yè)1998年政企分開之后，維持一家總公司局面的時間很短，很快就按業(yè)務(wù)類型對其進行了拆分，其后又進行了二輪不同形式與程度的重組。而電力行業(yè)進行改革時，維持一家總公司的局面有5年，即一屆政府的時間，2002年后，才又對其進行了進一步的拆分。

他估計，鐵路總公司存在的時間會比較長，甚至會超過電力總公司存在的時間，原因是電力行業(yè)面臨的替代性競爭很小，幾乎沒有其他方式可以與之競爭，所以需要對總公司進行拆分，引入競爭機制。而鐵路系統(tǒng)之所以拖了這么多年才進行政企分開改革，除了需要集中力量進行鐵路建設(shè)這個原因之外，還因為鐵路運輸存在與其他運輸方式之間的競爭。鐵路運輸?shù)母偁巸?yōu)勢主要體現(xiàn)在長途大宗商品運輸，其他運輸領(lǐng)域都面臨公路、民航等運輸方式的競爭，因此是否需要繼續(xù)引入競爭，還要看鐵路行業(yè)未來的發(fā)展情況，再做決定。

政企分開后，鐵路總公司要想真正成為市場主體，企業(yè)層面要完善公司治理結(jié)構(gòu)，行業(yè)層面要有競爭，政府層面需要對行業(yè)進行監(jiān)管。張昕竹認為，由于有其他運輸方式對鐵路形成約束，與其展開競爭，政企分開改革完成后，政府可以用更加靈活的方式對鐵路企業(yè)進行監(jiān)管，包括對鐵路運價的監(jiān)管也可以比現(xiàn)在更加靈活。