國(guó)地稅合并傳言

鄭猛

隨著營(yíng)改增改革試點(diǎn)的逐步推進(jìn)，加之新一輪大部制改革風(fēng)頭正勁，中國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)國(guó)稅和地稅將合并的消息近期格外奪人眼球。但據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，由于多重因素掣肘，尤其是地方與中央之間就地方稅收控制權(quán)之爭(zhēng)尚未明確，兩系統(tǒng)合并也就很難提上有關(guān)部門(mén)的議事日程。兩家機(jī)構(gòu)分置的局面，料將持續(xù)相當(dāng)一段時(shí)期。

1994年實(shí)行分稅制改革以來(lái)，國(guó)稅系統(tǒng)和地稅系統(tǒng)分設(shè)的格局在中國(guó)已持續(xù)將近20年。當(dāng)時(shí)，為保證擴(kuò)大中央收入，國(guó)家下定決心在全國(guó)分別設(shè)立垂直管理的國(guó)家稅務(wù)局和屬地管理的地方稅務(wù)局。近20年過(guò)去，這種機(jī)構(gòu)設(shè)置又因地方營(yíng)改增、中央擴(kuò)大財(cái)政稅收權(quán)力等因素，面臨“分久必合”的情勢(shì)。

但由于地方積極性不高，不管是機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)地方還是營(yíng)改增的先行地區(qū)，合并短期內(nèi)很難變成現(xiàn)實(shí)。雖然支持者認(rèn)為，國(guó)地稅合并可以降低行政成本，方便納稅人，但反對(duì)者也認(rèn)為，即便美國(guó)那樣的國(guó)家，也存在三級(jí)政府收稅的格局。稅收收入的自主權(quán)和控制權(quán)，是地方處理事務(wù)和提供公共服務(wù)的前提。

在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)，全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)稅總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)更提出，中央政府和地方政府都需要擁有收稅權(quán)，而且收入都應(yīng)該達(dá)到一定規(guī)模。因此，目前國(guó)地稅分置的格局將長(zhǎng)期維持。

合并之由

自1994年以來(lái)，國(guó)地稅系統(tǒng)合并的消息時(shí)有傳出，最近的緣起主要是由于營(yíng)改增改革。

改革前營(yíng)業(yè)稅是地稅部門(mén)的主要稅種，一般都占到各地地稅收入的50%以上。營(yíng)改增之后，意味著地稅部門(mén)將失去半壁江山的收入。目前，各個(gè)試點(diǎn)省市將營(yíng)改增后的增值稅收入仍留在當(dāng)?shù)兀@部分收入終將參與共享，除非調(diào)整與中央的分成比例，否則地稅收入將難脫大幅減少的境遇。

在國(guó)務(wù)院確定營(yíng)改增試點(diǎn)范圍繼續(xù)擴(kuò)大后的2012年10月，財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康在一次高峰論壇上公開(kāi)表示，隨著營(yíng)改增的覆蓋面不斷擴(kuò)大，十八大以后領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)該會(huì)考慮實(shí)施國(guó)地稅合并的內(nèi)容。他認(rèn)為，國(guó)地稅合并的正面效應(yīng)很明顯，降低稅收征管成本，方便納稅人，符合大部制的改革導(dǎo)向，符合公共資源配置優(yōu)化的原則和取向。

2012年12月底，中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析，1994年分稅制改革以來(lái)，目前中央和地方收入情況及各方面條件與當(dāng)年相比已經(jīng)發(fā)生很大變化，機(jī)構(gòu)設(shè)置也應(yīng)該隨之變化。

而后在今年全國(guó)“兩會(huì)”前夕，又有消息稱，國(guó)地稅合并將在“兩會(huì)”后啟動(dòng)。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，浙江省杭州市上城區(qū)政協(xié)進(jìn)行調(diào)研后曾經(jīng)提出一份建議，認(rèn)為國(guó)地稅應(yīng)該盡快合并。

建議中說(shuō)，國(guó)地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)給納稅人帶來(lái)了許多麻煩，其一是納稅成本增加。一個(gè)納稅人要去兩家稅務(wù)機(jī)構(gòu)辦理業(yè)務(wù)，接受兩家稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理，辦理稅務(wù)登記和涉稅事宜，并接受稅務(wù)檢查，納稅成本自然增加。兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)都有稽查部門(mén)，納稅人被檢查的機(jī)會(huì)增加，將給企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)帶來(lái)負(fù)擔(dān)。

其二是國(guó)地稅之間一旦發(fā)生矛盾，納稅人會(huì)左右為難。在稅收征管工作中，有時(shí)國(guó)稅局和地稅局對(duì)納稅人的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)認(rèn)定不同，使得納稅人無(wú)所適從。如對(duì)建筑安裝企業(yè)既銷售設(shè)備又負(fù)責(zé)安裝的行為，國(guó)稅機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)繳增值稅，地稅機(jī)關(guān)則認(rèn)為應(yīng)納營(yíng)業(yè)稅，雙方各持己見(jiàn)，互不相讓，結(jié)果企業(yè)倒霉。

除對(duì)納稅人的影響外，國(guó)地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)也增加了稅務(wù)機(jī)關(guān)的征稅成本。所謂征稅成本，是征稅人員經(jīng)費(fèi)、辦公開(kāi)支等支出與所征稅收的比率。

面對(duì)同一納稅人，國(guó)稅局和地稅局兩套機(jī)構(gòu)均需花費(fèi)一定的征管支出，無(wú)形中行政管理費(fèi)用和工資福利等支出要多付出一倍。

一名稅務(wù)人員一年的費(fèi)用支出少則1萬(wàn)多元，多則幾萬(wàn)元。1993年末，中國(guó)稅務(wù)人員總數(shù)為58萬(wàn)人，而現(xiàn)在增加到87萬(wàn)人，聯(lián)同協(xié)稅人員達(dá)到100萬(wàn)人，征稅成本大量增加。隨著信息化手段的加強(qiáng)和稅收收入的增加，中國(guó)的征稅成本雖已不像以往那么高，但比起發(fā)達(dá)國(guó)家仍處于高位。

國(guó)際上平均征稅成本大約為稅收收入的1.5%，有的甚至在1%以下。雖然中國(guó)的行政成本向來(lái)居高，但國(guó)地稅分置無(wú)疑加重了此一比例。數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)的平均征稅成本超過(guò)4%。

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，國(guó)地稅合并對(duì)于稅制改革來(lái)說(shuō)，是非常重要和迫切的。

施正文認(rèn)為，國(guó)地稅涉稅信息目前并不充分共享，然而國(guó)稅部門(mén)的流轉(zhuǎn)稅信息對(duì)地稅部門(mén)征所得稅非常有價(jià)值，反之亦然。如果兩家合并，這樣的問(wèn)題就不復(fù)存在。尤其營(yíng)改增之后，地稅部門(mén)所管的稅種在收入規(guī)模上都不再有分量，但作為一套政府機(jī)構(gòu)又樣樣齊全，行政效率不高。當(dāng)時(shí)實(shí)行分稅制主要是為增加中央收入，現(xiàn)在隨著稅改的推進(jìn)中央收入會(huì)越來(lái)越多，無(wú)需擔(dān)心中央稅收。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，以個(gè)人住房房產(chǎn)稅為代表的財(cái)產(chǎn)稅今后將作為地方稅的主體，因此仍需保留地稅局。對(duì)此施正文表示，個(gè)人房產(chǎn)稅盡管是地方稅，但需要相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間才能發(fā)展起來(lái)，況且屆時(shí)完全可以由合并起來(lái)的稅務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行征收，做好內(nèi)部分工即可。

不合并之因

國(guó)稅總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)是1994年分稅制改革的見(jiàn)證者和直接參與者。1993年制定稅改政策時(shí)，他在國(guó)稅總局稅制改革司任職。許善達(dá)對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，國(guó)地稅分置的制度將長(zhǎng)期維持，合并難期。

國(guó)稅與地稅合并，首先存在何去何留的問(wèn)題。在許善達(dá)看來(lái)，無(wú)論國(guó)稅還是地稅，都有其存在的必要性。

在他看來(lái)，國(guó)家稅務(wù)局必須保留，中央政府必須掌握收稅權(quán)。許善達(dá)回憶說(shuō)，1994年以前中央政府沒(méi)有收稅權(quán)，地方政府通過(guò)稅收征管將中央收入挖到地方，導(dǎo)致中央收入占總收入的比重越來(lái)越低，曾經(jīng)只占20%多一些，絕大部分收入歸于地方。

分稅制的最重要內(nèi)容，就是中央控制增值稅收入的75%，如果全國(guó)只有地方征稅系統(tǒng)而沒(méi)有國(guó)家稅務(wù)局，增值稅這樣全國(guó)鏈條抵扣的制度就無(wú)法執(zhí)行，地方也會(huì)想盡各種辦法將屬于中央的收入拿到地方。而從實(shí)際來(lái)看，即使是分稅制實(shí)行后的兩三年，還出現(xiàn)過(guò)多起地方政府指使國(guó)稅部門(mén)為其牟利的案例。

許善達(dá)認(rèn)為，無(wú)論是美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)還是前蘇聯(lián)的教訓(xùn)都說(shuō)明一點(diǎn)，一個(gè)大國(guó)若想長(zhǎng)期運(yùn)轉(zhuǎn)，中央必須擁有收稅權(quán)，建立國(guó)家稅務(wù)局。因此1994年伊始，隨著分稅制的進(jìn)行，各地陸續(xù)建立國(guó)稅局系統(tǒng)，人、財(cái)、物歸國(guó)家稅務(wù)總局垂直管理。

其次，實(shí)踐證明地稅局的存在無(wú)可爭(zhēng)議。1993年研究分稅制改革時(shí)，需要解決的問(wèn)題之一就是，要不要成立地方稅務(wù)局。中央當(dāng)時(shí)提出，哪個(gè)地方如果不設(shè)立地稅局，可以委托國(guó)稅局為地方收稅，收上來(lái)再分給地方，而且國(guó)稅局不需地方提供辦公經(jīng)費(fèi)。這樣的政策可稱“優(yōu)厚”，但地方上后來(lái)除西藏未設(shè)地稅局外，絕大多數(shù)都組建了地稅系統(tǒng)，未將征稅權(quán)拱手相讓。不僅如此，早期有的地方還企圖控制國(guó)稅局，國(guó)稅局查企業(yè)還必須經(jīng)過(guò)地稅局的批準(zhǔn)。

近年來(lái)，國(guó)地稅合并的動(dòng)議不時(shí)傳出，但多遭夭折。多年前，湖北省一位分管財(cái)政的副省長(zhǎng)曾對(duì)許善達(dá)提出，國(guó)地稅分置讓企業(yè)叫苦連天，不如將兩者合并。對(duì)此許善達(dá)提出，你要么跟中央打報(bào)告要求中央撤銷國(guó)稅局在湖北的設(shè)置，要么湖北省將地稅局撤銷，才能實(shí)現(xiàn)合并。該副省長(zhǎng)一聽(tīng)兩條路都走不通，只好作罷。

另外，深圳作為機(jī)構(gòu)改革的試驗(yàn)田，幾年前也曾提出國(guó)地稅合署辦公，減少政府支出，降低納稅人的納稅成本。中編辦的官員認(rèn)為很好，國(guó)稅總局也看到合署辦公的具體方案。方案中有一條的內(nèi)容是，合署辦公后干部由深圳市委管理。對(duì)此國(guó)稅總局提出，人員應(yīng)由總局管理。深圳方面看到這個(gè)意見(jiàn)后，就不再提及國(guó)地稅合并的事情。

國(guó)地稅合署辦公的動(dòng)議就此作罷，全國(guó)各地目前卻有國(guó)地稅聯(lián)合辦稅的實(shí)例。許善達(dá)表示，聯(lián)合辦稅與合署辦公是兩回事，聯(lián)合辦稅只是將納稅人在國(guó)地稅辦的業(yè)務(wù)集中到統(tǒng)一的辦稅大廳，該是哪個(gè)部門(mén)管的業(yè)務(wù)還是哪個(gè)部門(mén)管。

他說(shuō)，國(guó)稅總局一直強(qiáng)調(diào)國(guó)地稅加強(qiáng)協(xié)作，但從來(lái)沒(méi)有提出過(guò)國(guó)地稅合并。

現(xiàn)在大部分觀點(diǎn)都是從減少納稅成本等方面出發(fā)，說(shuō)明國(guó)地稅合并的必要性。許善達(dá)則認(rèn)為沒(méi)有這種必要性，“美國(guó)有聯(lián)邦稅務(wù)局、州稅務(wù)局和市稅務(wù)局，他們?yōu)槭裁床缓喜?？?/p>

省級(jí)政府承擔(dān)的公共支出責(zé)任非常大，沒(méi)有地稅局省級(jí)政府連預(yù)算都編不出來(lái)。許善達(dá)認(rèn)為，這就意味著將1994年稅改前的狀況反了過(guò)來(lái)，中央沒(méi)錢不行，地方?jīng)]錢也不行，不能矯枉過(guò)正。從轉(zhuǎn)移支付平衡各地財(cái)力的實(shí)際出發(fā)，中央可以控制更多一些收入，但這一比例也不是越大越好。

目前，營(yíng)改增后的增值稅收入仍歸地方，但這種分配格局不可能長(zhǎng)期維持，地方留下的部分遲早也要進(jìn)行分成，屆時(shí)地方政府的收入就過(guò)于少了，而地方自有收入又必須具有一定規(guī)模。許善達(dá)表示，最合適的做法是消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)征收，另外連同車購(gòu)稅都劃給地方，這樣地方自有收入仍舊可以達(dá)到總收入40%左右的規(guī)模。這也是對(duì)分稅制進(jìn)行的深層次改革。

《立法法》規(guī)定，稅收基本法律的立法權(quán)在中央，這就意味著非基本稅收制度的立法可以由地方行使，不過(guò)現(xiàn)在沒(méi)有落實(shí)。許善達(dá)認(rèn)為，即便地方一時(shí)還不能擁有稅收立法權(quán)，不管立法權(quán)在誰(shuí)手里，地方稅務(wù)局都不能撤銷，只要一級(jí)規(guī)模較大的政府要編預(yù)算，都不能讓另外的機(jī)構(gòu)幫它收稅，全世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都是這樣做的。“‘分久必合、合久必分的概念不適合國(guó)地稅問(wèn)題。國(guó)地稅分置的狀態(tài)，永遠(yuǎn)都不會(huì)有變化?！痹S善達(dá)說(shuō)。

合并路漫漫

2013年全國(guó)“兩會(huì)”召開(kāi)期間，九三學(xué)社中央向全國(guó)政協(xié)十二屆一次會(huì)議提交了一份提案，名為《關(guān)于切實(shí)解決現(xiàn)行稅收制度中有關(guān)問(wèn)題的建議》。該提案提出，分設(shè)國(guó)稅、地稅兩套征管機(jī)構(gòu)已明顯不適應(yīng)客觀形勢(shì)發(fā)展需要，這一稅收體制弊端的不利影響越來(lái)越大，必須盡快解決。提案認(rèn)為，分稅制不一定非要分機(jī)構(gòu)，中國(guó)現(xiàn)在的稅收計(jì)算機(jī)征管系統(tǒng)，完全可以做到“一套稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收，分級(jí)（稅）入庫(kù)”。

國(guó)地稅合并的消息四處散播，一些基層地稅部門(mén)開(kāi)始變得人心惶惶?！敦?cái)經(jīng)》記者從浙江省某基層地稅分局了解到的情況是，稅務(wù)干部也有各種猜測(cè)，但還不至于影響工作。

該地稅分局副局長(zhǎng)告訴《財(cái)經(jīng)》記者，地稅局主體稅種營(yíng)業(yè)稅共包括九大項(xiàng)目，去年12月1日六個(gè)項(xiàng)目已進(jìn)行營(yíng)改增，歸國(guó)稅部門(mén)管理。營(yíng)改增后國(guó)稅的業(yè)務(wù)相對(duì)多起來(lái)，但該地稅局要做的事情還是不少，一個(gè)分局每月平均有50家企業(yè)成立，注銷的企業(yè)很少，干部人數(shù)沒(méi)有增加，工作業(yè)務(wù)量很大，要求也越來(lái)越高，“不僅不是清閑，有時(shí)甚至還手忙腳亂”。除抓稅收，地稅部門(mén)還負(fù)責(zé)很多非稅收入的征收。

該副局長(zhǎng)說(shuō)，目前在基層還看不到國(guó)地稅合并的跡象，如果將來(lái)水到渠成兩者要合并，難題主要在于國(guó)地稅兩家龐大的隊(duì)伍如何有機(jī)地合在一起，工作怎樣進(jìn)行有效地分工，地方財(cái)權(quán)和事權(quán)如何匹配等等。

國(guó)務(wù)院參事、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)劉桓是國(guó)地稅合并的支持者。但他認(rèn)為，實(shí)行國(guó)地稅合并，需要解決兩個(gè)難題，一是人的安置問(wèn)題，二是業(yè)務(wù)銜接問(wèn)題。

人的問(wèn)題最難辦，尤其是不能將一批有經(jīng)驗(yàn)的地稅干部棄之不用。劉桓曾給國(guó)務(wù)院參事室寫(xiě)過(guò)一份報(bào)告，提出營(yíng)改增之后稅務(wù)機(jī)構(gòu)人員有必要做出調(diào)整，人隨業(yè)務(wù)走，管理營(yíng)業(yè)稅的地稅干部可以直接到國(guó)稅接著管營(yíng)改增，以應(yīng)對(duì)國(guó)稅人手不夠、地稅相對(duì)清閑這樣苦樂(lè)不均的情況。

但由于人事關(guān)系分屬國(guó)稅總局和地方政府，目前各地還沒(méi)有出現(xiàn)這種人事調(diào)動(dòng)。

除國(guó)地稅進(jìn)行合并外，劉桓認(rèn)為還有一種方式可以嘗試，那就是地稅局“脫稅入財(cái)”，由負(fù)責(zé)征稅變?yōu)檎髻M(fèi)，對(duì)非稅收入進(jìn)行規(guī)范管理，并入財(cái)政部門(mén)。由于財(cái)政局和地稅局都屬地方部門(mén)，操作起來(lái)更為容易。

支持合并的賈康，則提出了兩種調(diào)整思路。一是將國(guó)稅和地稅合并，但考慮到中國(guó)稅收機(jī)構(gòu)分設(shè)后，稅務(wù)人員已愈百萬(wàn)，大量分流現(xiàn)有人員易影響稅收收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)并有可能帶來(lái)社會(huì)問(wèn)題，可先采取地稅和國(guó)稅分工，在條件成熟時(shí)再進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的合并。

另一種思路與劉桓的提法相仿，是將財(cái)政和地稅合并。這種合并方法可以完全避免地稅和國(guó)稅部門(mén)合并有可能帶來(lái)的地方稅收侵占中央稅收的問(wèn)題，充分保證中央稅收收入的安全，同時(shí)還可以增加財(cái)政統(tǒng)籌收支的能力。其缺點(diǎn)是在降低征稅成本和減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)方面力度不大。

施正文認(rèn)為，國(guó)地稅合并不只是技術(shù)上的處理，還是財(cái)稅體制改革的重要一環(huán)，有助于消除部門(mén)利益糾葛，優(yōu)化和完善財(cái)稅體制，形成十八大所提出的“有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度”。

劉桓也表示，簡(jiǎn)單地合并和分開(kāi)都是不合適的，國(guó)地稅如果合并也是在新的機(jī)構(gòu)改革理念下的調(diào)整，不是兩家機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單地合在一起辦公。

國(guó)稅總局一位官員對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱，國(guó)地稅合并有種種好處，是一種發(fā)展趨勢(shì)，但目前還沒(méi)有提上稅務(wù)部門(mén)的議事日程。一個(gè)時(shí)期要談一個(gè)時(shí)期的話題，1994年國(guó)地稅分置是非常必要的，不分開(kāi)不足以保證提高中央收入；現(xiàn)在稅收總盤(pán)子不一樣，即使合并起來(lái)也能保證中央收入，國(guó)地稅合起來(lái)也是有必要的。

不過(guò)該官員同時(shí)表示，目前說(shuō)國(guó)地稅合并的事情還為時(shí)過(guò)早，合并將是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。