社保基金入預(yù)算：問責(zé)前奏？

劉明霞

在今年的兩會上，一個引人注意的消息是：全國社會保險基金預(yù)算首次提交全國人大審議。這意味著我國向完善“全口徑”預(yù)算管理再邁重要一步。

在已達(dá)成的共識中，中國“全口徑”政府預(yù)算體系，被認(rèn)為應(yīng)由政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本金預(yù)算和社會保險基金預(yù)算四個賬本組成。

政府性基金預(yù)算以及國有資本金預(yù)算，分別于2009年與2010年首次向全國人大提交審議。同時，社會保險基金預(yù)算于2010年開始啟動試編，而在今年兩會上首次正式亮相。

“社會保險基金納入預(yù)算，可以讓社會更清楚地了解社會保險基金的整體狀況，也是加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理的表現(xiàn)。同時，也有利于全面掌握政府在社會保險活動的經(jīng)濟(jì)情況?！敝袊鐣茖W(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任楊志勇對《財經(jīng)國家周刊》記者說。

近年來，社保作為民生問題中最核心的部分，已成為社會關(guān)注的焦點。政府加強(qiáng)對其“錢袋子”的收支總量、結(jié)構(gòu)和活動的監(jiān)管，無疑也是對社保行為的有效規(guī)范。

同時，社會保險基金納入預(yù)算，也在一定程度上反作用于社保制度本身，為其發(fā)現(xiàn)問題并推動社保制度的改革起到積極作用。

全口徑預(yù)算

一直以來，對于預(yù)算改革的重點，都圍繞在解決三大問題上：預(yù)算管理的統(tǒng)一完整性、預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)格規(guī)范性以及預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅有效性。預(yù)算報告的編制無疑是與其實現(xiàn)第一個目標(biāo)——預(yù)算管理的統(tǒng)一完整性息息相關(guān)。

“預(yù)算的功能高度依賴于預(yù)算的全面性，因此‘全口徑是預(yù)算改革的基礎(chǔ)原則和最核心問題。”中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長、中央財經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心主任王雍君對《財經(jīng)國家周刊》記者說，“如果不能做到全面性，意味著預(yù)算就不能發(fā)揮其監(jiān)管功能。所以它是預(yù)算正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提條件?！?/p>

今年的社會保險基金首次編入政府預(yù)算，無疑是對政府預(yù)算完整性的極大補(bǔ)充。

根據(jù)接近人保部的內(nèi)部人士的介紹，近幾年的社會保險基金預(yù)算試編并不順利，一度還要取消社保預(yù)算，現(xiàn)在不但沒有取消，反而編入政府預(yù)算，意義非常重大。

“過去幾年試編的社會保險基金預(yù)算，其編制和執(zhí)行是由各級政府和財政部門審查和監(jiān)督，屬于行政監(jiān)督范圍?！必斦控斦茖W(xué)研究所基礎(chǔ)理論研究室主任楊良初對《財經(jīng)國家周刊》記者說，“而列入政府預(yù)算，正式進(jìn)入各級人大及常委會的法律監(jiān)督范圍，更具規(guī)范性和法律性?！?/p>

由于社會保險基金是老百姓抵御生、老、病、傷、殘等風(fēng)險的養(yǎng)命錢，其安全和風(fēng)險等級是最高的，其本身又是通過政府組織和管理的基金。在納入政府預(yù)算管理后，嚴(yán)格的規(guī)范更能確?；鸬陌踩?。

并且，在現(xiàn)代社會中，政府預(yù)算已經(jīng)不僅僅是政府的一個簡單的收支匯總表，而更具有控制和問責(zé)等功能。

“把社會保險和預(yù)算掛鉤說明要準(zhǔn)備問責(zé)?！蓖跤壕f，“并且我們的預(yù)算制度還呈現(xiàn)出每年一次的動態(tài)問責(zé)頻率。從預(yù)算準(zhǔn)備，到預(yù)算審查、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評估，各個環(huán)節(jié)都會進(jìn)行問責(zé)?！?/p>

社?；痤A(yù)算的不足

“社會保險基金預(yù)算的收支對應(yīng)關(guān)系比其他預(yù)算更為直接，因為這里面牽涉到個人繳款，提出個體的權(quán)利，這在其他預(yù)算中沒有這么直截了當(dāng)?shù)膶?yīng)關(guān)系。”王雍君說，“所以社會保險基金預(yù)算是政府支出中最難把握的一部分?！?/p>

正因為上述原因，社會保險基金預(yù)算目前無法像其他三本預(yù)算那樣嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，其預(yù)算指標(biāo)的固定性沒有其他預(yù)算指標(biāo)那么確定。一部分原因在于社會保險基金預(yù)算的編制相對于其他預(yù)算有著其特殊性和難度。

目前中國的社會保險制度尚處于改革完善階段，制度的不確定性帶來預(yù)算指標(biāo)和口徑的不確定性。而且由于社會保險制度的“碎片化”帶來的某些制度的歸并，也造成預(yù)算指標(biāo)和口徑的多變，影響預(yù)算編制和執(zhí)行。

“比如養(yǎng)老保險來說，第二年的參保范圍是不是擴(kuò)大，參保額度是不是會變。歐美國家基本上所有人都參保，好統(tǒng)計。這跟我們的社會保障事業(yè)大的改革發(fā)展背景有一定的關(guān)系。”中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政審計研究室主任汪德華對《財經(jīng)國家周刊》記者說。

另外，社會保險基金預(yù)算的編制技術(shù)上也在地方政府中存在某些疑慮。

在各地方政府的試編階段時，很多省份搞不清社會保險基金預(yù)算的范圍，除了將廣義上的五大保險和居民社會養(yǎng)老保險納進(jìn)來，很多地方政府把財政部社保司管轄的所有領(lǐng)域，包括低保等民政領(lǐng)域都納進(jìn)來了。

但隨著社會保險基金預(yù)算的編制上升到全國范圍，其編制框架越來越清晰，這一問題也開始得到解決。

另外，各地方政府對于“欠繳”、“欠支”行為缺乏嚴(yán)厲的追繳、追支制度和手段，導(dǎo)致預(yù)算目標(biāo)難以兌現(xiàn)。

“原因一方面是因為社會保險基金收繳和支付制度缺乏嚴(yán)肅性和法律性，另一方面是因為組織收繳和支付的機(jī)構(gòu)責(zé)任不到位?！睏盍汲跽f。

對于今年首次進(jìn)行的全國社會保險基金預(yù)算的編制，是由財政部社保司進(jìn)行的。但是其管理權(quán)限的部門配置，也一直存在爭議。

一直以來，社?；鸬氖罩Ч芾硎侨松绮吭诠?，財政部主要是管財務(wù)以及承擔(dān)兜底責(zé)任。所以在社會保險基金預(yù)算的編制上，人社保和財政部社保司都想得到編制權(quán)。

“預(yù)算誰來編制的問題背后，是一系列管理權(quán)力的配置問題?！蓖舻氯A說，“今年社會保險基金的結(jié)余有4萬億，這些錢不在國庫里，而是在財政專戶里，往哪個銀行存？誰都想要它的管理權(quán)。”

以法國為例，其社會保險基金預(yù)算是由其社會福利部進(jìn)行編制。但是我國的社會保險的不同職能分散在不同部委?！笆裁磿r候把人社部、民政部、衛(wèi)生部成為一個大部門，所有的事情都由它來管，那預(yù)算由它來編才合適?！蓖舻氯A說。

對社保的影響

社會保險基金列入政府預(yù)算對于社會保險制度本身而言，也起到積極作用。

“使得社會保險基金收支更加透明化。現(xiàn)在預(yù)算編制和執(zhí)行的結(jié)果都要公之于眾，要求社會保險基金管理機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格依法辦事，不能隨意變更收支?！睏盍汲跽f，“也使社會保險制度更加規(guī)范?！?/p>

“對于社會保險制度發(fā)展的意義來說，一方面可以反應(yīng)現(xiàn)在的發(fā)展情況，兩會是所有焦點聚焦的時候，也可以從中發(fā)現(xiàn)問題，以此來推動社保的發(fā)展。”汪德華說。

實際上，汪德華已經(jīng)從社會保險基金預(yù)算中，發(fā)現(xiàn)了一些問題。

比如在收入預(yù)算表中，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金收入中，“保險費收入”2013年的預(yù)算數(shù)為：15501.33億元；但是在支出預(yù)算表中，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金支出的“基本養(yǎng)老金支出”2013年的預(yù)算數(shù)為：15884.48億元。

“嚴(yán)格來說，資金缺口就是繳費的錢不能涵蓋發(fā)放的錢。這里看到的是，起碼支出已經(jīng)大于收入?！蓖舻氯A說，“這并不意味著發(fā)放養(yǎng)老金困難，因為還有財政補(bǔ)貼。而且在執(zhí)行的過程中，很可能收入會超過預(yù)算。但是這起碼給了我們一個驚醒，職工養(yǎng)老保險的繳費體系存在風(fēng)險?！?/p>

因此社會保險基金預(yù)算也在為社會保險制度起到積極的反作用。其預(yù)算的完善，也需配合著社會保險制度的改革而進(jìn)行。

以制度“碎片化”的問題為例，現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度分為城鎮(zhèn)企業(yè)、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村、行政和事業(yè)幾塊不同的制度，繳費基數(shù)、繳費辦法、支付待遇、支付方法都有很大差別，導(dǎo)致養(yǎng)老保險制度間的不公平。

“能否先解決城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度的統(tǒng)一問題，再解決城鄉(xiāng)社會保險制度的統(tǒng)一問題，同時對進(jìn)城的農(nóng)民工設(shè)定過度辦法，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保險制度的統(tǒng)一和規(guī)范化?！睏盍汲跽f，“只有制度統(tǒng)一和規(guī)范了，社會保險預(yù)算編制和執(zhí)行才能更加規(guī)范?！?/p>