地方財政在濕地保護項目中的問題探究

張玥

摘要：濕地保護具有顯著的外部經(jīng)濟性，地方財政在環(huán)境保護方面存在著資金不足、意識不高等問題。本文以臨濟濕地為例給出資金來源渠道及資金使用效率分析方式的建議。

關(guān)鍵詞：濕地；財政支出；轉(zhuǎn)移支付；專項資金

近年來，我國的國民經(jīng)濟飛速發(fā)展，人民生活水平逐步提高。經(jīng)濟的迅速發(fā)展帶來了一系列的環(huán)境問題。行政執(zhí)法手段并不能給環(huán)境治理帶來全面明顯的作用，因此應(yīng)綜合運用財政手段，促進環(huán)境保證工作的推進。筆者于2012年通過走訪調(diào)研、搜集資料等方式搜集了關(guān)于四川省邛崍臨濟濕地的保護情況，在此基礎(chǔ)上對地方政府環(huán)境保護工作的開展提出建議。

一、濕地的基本情況

臨濟濕地位于邛崍市平樂鎮(zhèn)，距成都市10公里，距天臺山國家森林公園20公里，與平樂古鎮(zhèn)相連緊密。臨濟濕地面積為1066.7公頃，是成都市周邊面積較大的一塊濕地。其所在地區(qū)為平原和丘陵，平原以“下濕田”為主，丘陵地區(qū)土地肥沃，含磷量高。

因為歷史原因，臨濟濕地的主要產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)。該濕地的地質(zhì)并不適合農(nóng)作物生長，農(nóng)業(yè)單位產(chǎn)量一直處于非常低的水平。有些村民通過填埋的方式蓋房居住，房屋的質(zhì)量和安全得不到保障。村民的環(huán)保意識單薄，對土地所有權(quán)的高度維權(quán)意識造成了臨濟濕地持續(xù)破壞性開發(fā)。

2009年社會各界專家就已經(jīng)提出應(yīng)該及時對臨濟濕地進行保護并盡快退耕還澤，但至今這塊地依然在排水農(nóng)耕。沒有及時地對濕地進行保護原因除了當(dāng)?shù)卣?、群眾的濕地保護意識不強外，資金籌集困難也是地方政府難以推進保護項目的重要因素。

二、濕地建設(shè)資金預(yù)算情況

2009年濕地建設(shè)項目規(guī)劃中指出，臨濟濕地建設(shè)主要對現(xiàn)有的500畝濕地進行生態(tài)恢復(fù)，同時對現(xiàn)有的8000畝“下濕田”進行退耕還澤，恢復(fù)原有的濕地生態(tài)系統(tǒng)，將其打造為一個濕地生態(tài)公園。

濕地建設(shè)總投資合計1.67億元。其中，濕地恢復(fù)工程需9600萬元，占總投資的57.4%；基礎(chǔ)設(shè)施需660萬元，占總投資的3%；產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)需500萬元，占總投資的2.9%。在整個項目中，前期恢復(fù)工程的所需資金量大，占比高。目前恢復(fù)工程資金未能到位，保護項目遲遲未能動工。

三、濕地項目保護資金籌措建議

濕地是天然或人工形成的沼澤地等有靜止或流動水體的成片淺水區(qū)，與森林、海洋并稱全球三大生態(tài)系統(tǒng)。濕地面積僅占地球表面的6%，卻為20%以上的動植物提供了生存環(huán)境。由于對動植物生存及氣候的良性影響，所以濕地被人們稱之為“地球之腎”，大多數(shù)濕地被列為自然保護區(qū)。

我國濕地面積占世界濕地面積的10%，居亞洲第一位、世界第四位。雖然我國擁有如此珍貴的濕地資源，但是濕地保護卻起步較晚。面對濕地破壞的不可逆性，近年來各方都在積極展開宣傳和保護工作。思想意識和保護機制的落后是目前濕地保護存在的重要問題。

濕地恢復(fù)及建設(shè)工程是一個投入大且回報期長的項目，合理組織資金是保障項目工程科學(xué)、持續(xù)進行的基礎(chǔ)。

（一）初期恢復(fù)保護工程

1.初期投入應(yīng)以財政投入為主，民間資金為輔

濕地保護及恢復(fù)建設(shè)工作屬于環(huán)境治理工作，因為環(huán)境治理具有投入資金大、限長、回報小的特點，具有顯著的外部經(jīng)濟性，符合公共產(chǎn)品的特點。公共財政就是為社會提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的政府分配行為，是與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的一種財政管理體制，其主要目的就是滿足社會公共需要和彌補“市場失效”的缺陷。為此，濕地保護工程應(yīng)由公共財政承擔(dān)。

（1）中央財政應(yīng)建立專項項目資金

2006年，環(huán)境保護支出被正式納入國家財政預(yù)算。財政預(yù)算設(shè)立了“211環(huán)境保護”科目。該科目劃分詳細，涵蓋了基本的污染防治和生態(tài)保護的內(nèi)容，但是這項支出在龐大的環(huán)境保護支出中顯得尤為微小。所以，省級財政應(yīng)該考慮增加環(huán)境保護專項資金。

環(huán)境保護專項資金是指環(huán)保部分依法征收并納入財政預(yù)算的排污費以財政預(yù)算安排的其他資金，是部門開展生態(tài)補償?shù)闹匾问?。在臨濟濕地退耕還澤的工程中可以加大對該項專項資金的扶持，制定專項資金管理辦法。

（2）強化財政轉(zhuǎn)移支付制度在環(huán)境保護中的作用

財政轉(zhuǎn)移支付是以各級政府質(zhì)監(jiān)所存在的財政能力差異為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平均等化為主旨而實行的一種財政資金轉(zhuǎn)移或財政平衡制度。我國財政呈現(xiàn)出明顯的地方性差異。身處我國西南地區(qū)的縣級財政已是捉襟見肘，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政幾乎無力開展環(huán)境保護項目。然而，我國大多數(shù)急需保護的濕地處在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的管轄中，所以國家應(yīng)該建立針對環(huán)境保護的專項轉(zhuǎn)移支付制度，將項目具體化以提高轉(zhuǎn)移支付的效率。

（3）尋求世界自然基金會的幫助

濕地保護符合WWF（世界自然基金會）遏制地球自然環(huán)境惡化、創(chuàng)造人類與自然和諧相處的未來的宗旨。應(yīng)以WWF為平臺，獲取更多的社會關(guān)注，擴大保護臨濟濕地的影響力，募集保護項目資金。該部分資金應(yīng)與財政資金相結(jié)合，完成恢復(fù)生態(tài)原貌的初期工程，阻止生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化。WWF的基金支持項目較多，但只能作為環(huán)境保護的輔助資金。

2.財政支出應(yīng)適用“最低成本選擇法”

財政支出應(yīng)遵從效率原則。財政支出效率分析方式有“成本-效益”分析法，最低成本選擇法及公共勞務(wù)收費法三種。臨濟濕地的初期恢復(fù)工程建議采用“最低成本選擇法”。

濕地恢復(fù)工程的前期資金投入量大、回報期長，且社會效益不易計量?？梢跃幹茲竦鼗謴?fù)的財政支出備選方案，對備選方案進行經(jīng)濟分析。在進行經(jīng)濟分析時，只計算備選方案的有形成本，而不用貨幣計算備選方案支出的貨幣效益并以成本最低為原則結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟需要擇優(yōu)選擇。

（二）中后期保護發(fā)展工程

近年來，金融危機效益持續(xù)發(fā)酵，我國金融市場及經(jīng)濟環(huán)境也受到了一定的影響，地方財政部門的財政收支平衡問題較為嚴(yán)重。濕地的恢復(fù)和保護資金長時間依靠地方財政支持是不現(xiàn)實的。所以，如何在中后期工程中引入市場化資金的同時調(diào)整財政支出、讓資金使用更符合實際是急需討論的問題。

1.加強財政調(diào)控，引入市場化資金

從2007年至今的財政支出規(guī)模看來，環(huán)境保護支出總量呈上升趨勢。從環(huán)境支出結(jié)構(gòu)來看，地方政府支出占比很高。地方政府財力有限，且需要擔(dān)負(fù)的責(zé)任眾多。要解決這個燃眉之急，需要及時引入民間資本。

2.財政支出應(yīng)適用“成本-效益分析法”

對于中后期的保護工程，地方財政可以有兩種選擇。一是財政資金逐步退出臨濟濕地建設(shè)，將濕地開發(fā)建設(shè)交給民間資本，政府部門的職責(zé)還原到監(jiān)管、服務(wù)領(lǐng)域。二是財政支出變更為“成本-效益”分析法，其成本的確定方式如下。

（1）訂備選方案（3～5個）。

（2）計算備選方案的成本效益及比率并排序。

（3）選擇實施方案。

（4）根據(jù)地方政府財力狀況選擇最佳組合。

（5）對選定的組合進行機會成本分析，確定支出項目。

參考文獻：

[1] 王國清，馬驍，程謙.財政學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2010.

[2] 吳春蓮.新時期我國地方財政緊張的思考與對策分析[J].時代金融，2012（33）.

（作者單位：成都職業(yè)技術(shù)學(xué)院）