國際文化產(chǎn)業(yè)財政政策比較與借鑒

葉菊華

摘要：本文選取英國、美國、法國、韓國和日本作為參照國，分析這5個國家文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策，指出加快文化管理體制改革、加大對非營利文化產(chǎn)業(yè)的財政投入、加強對營利性文化產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠力度、重視文化產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)工作以及支持文化產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)是我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政著力點。

關(guān)鍵詞：國際文化產(chǎn)業(yè)；財政政策；借鑒

美、英、法、韓、日5個國家的文化產(chǎn)業(yè)財政政策既有相同點，也有自身獨有的特色，無所謂好壞，只有適合與不適合。我國文化產(chǎn)業(yè)還處在初級發(fā)展階段，以上5國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策無疑具有借鑒意義。

一、發(fā)達國家財政政策比較分析

（一）美國模式：市場導向型—財政隱性支持

第一，美國沒有專門的文化產(chǎn)業(yè)管理機構(gòu)和文化產(chǎn)業(yè)政策，文化產(chǎn)業(yè)財政投入隱性且分散。美國政府對文化產(chǎn)業(yè)的直接投資很少，但這并不表示美國政府的文化投入少，因為美國政府對文化產(chǎn)業(yè)的投入大多是隱形的、間接的，無法準確估算。例如，占美國文化預算43%的社會捐贈背后，是政府的免稅政策。美國著名的“501（c）（3）”條款，對向非營利文化機構(gòu)的捐贈的個人和企業(yè)實行銷售稅和財產(chǎn)稅的減免優(yōu)惠，甚至在其寄發(fā)宣傳廣告等郵件時也給予減免60%郵資的優(yōu)惠。如果將美國政府每年為鼓勵社會捐贈文化而減少的稅收收入也列入文化投入，大概有280億到500億美元的投入。這一數(shù)字十分龐大。第二，美國文化產(chǎn)業(yè)的財政投入主要是投向非營利性文化領(lǐng)域。政府對非營利性質(zhì)的文化藝術(shù)團體和公共電臺、公共電視臺免征所得稅。美國文化產(chǎn)業(yè)的絕大部分是完全交給市場的，服從“看不見的手”的指揮，非營利性文化領(lǐng)域的范圍不是很大，主要包括大多數(shù)集中在中心城市的博物館、國家公園、高雅藝術(shù)演出或創(chuàng)作團體、某些特殊部門（宗教組織、專業(yè)組織、大學和學術(shù)團體等）的出版社、行業(yè)協(xié)會、展覽場館等。美國對非營利性領(lǐng)域的投入主要是通過基金會如國家藝術(shù)基金會、國家人文基金會、博物館和圖書館學會等組織發(fā)放，非營利組織還享有國家稅收減免的優(yōu)惠政策。第三，美國政府有選擇有限度地進行財政資助。并非每一個文化部類都能在市場環(huán)境里自由發(fā)展，美國政府會拿出一部分資金對很難自謀生路的文化產(chǎn)業(yè)進行資助。如1967年成立的公共廣播公司就是美國政府促成的。美國的國家公園也基本完全靠國家養(yǎng)活。美國政府還常常對一些高雅藝術(shù)團體伸出援助之手，但資助度非常有限，通常只占其運營經(jīng)費的5%左右。

（二）西歐模式：政府主導型—財政顯性支持

英法都是文化大國，兩國政府均投入巨資發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。第一，都成立了管理文化產(chǎn)業(yè)的專門機構(gòu)。英國文化媒體體育部掌握中央政府對文化領(lǐng)域投資的最大部分，其管理領(lǐng)域涉及圖書館、博物館和美術(shù)館，文化遺產(chǎn)保護，旅游業(yè)、表演藝術(shù)、視覺藝術(shù)等。中間管理機構(gòu)是地方政府及非政府公共文化執(zhí)行機構(gòu)，即各類藝術(shù)委員會。這類非政府公共文化執(zhí)行機構(gòu)負責向政府提供政策咨詢，負責文化撥款的具體分配和評估，協(xié)助政府制定并具體實施相關(guān)政策等?；鶎拥胤焦芾頇C構(gòu)是地方董事會、各種行業(yè)聯(lián)合組織，如電影協(xié)會、旅游委員會、出版商協(xié)會和游戲開發(fā)商協(xié)會等。上述三級管理機構(gòu)，各自相互獨立，無垂直行政領(lǐng)導關(guān)系，但通過制定和執(zhí)行統(tǒng)一的文化政策，逐級分配和使用文化經(jīng)費，相互緊密聯(lián)系在一起。法國文化部包括3個直屬部長辦公廳的機構(gòu)（行政總檢察署、新聞通訊處、歷史委員會）和10個司局（行政總司，發(fā)展和國際事務(wù)局，法國檔案司，法國博物館司，建筑和文化遺產(chǎn)司，圖書和閱覽司，造型藝術(shù)局，音樂、舞蹈、戲劇和演出司，法語和法國語言總局及國家電影中心）。其主要職能是制定文化政策和法規(guī)；編制年度文化預算并上報議會審批；管理和使用文化經(jīng)費；保護文化遺產(chǎn)；領(lǐng)導和管理國家重點文化設(shè)施、文藝團體和藝術(shù)院校；促進藝術(shù)創(chuàng)作和文化普及等。第二，財政直接投入大。2011～2012財年，英國政府文化預計投入達16.56億英鎊，而法國文化部和其他政府部門均有文化預算，光文化部預算2010年就達到29.21億歐元。

英法兩國財政政策也有不同之處：第一，預算經(jīng)費來源不同。英國文化預算除了政府自有資金外，其中很重要的一部分就是英國彩票收入，每年有一大批文化項目依賴彩票得以實現(xiàn)。英國國家彩票為文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)設(shè)立了專門的基金——“美好事業(yè)”基金。從1994年起，英國國家彩票每周為“美好事業(yè)”積累約3000萬英鎊的資金，累計起來資金總額已高達280億英鎊。其中，藝術(shù)、體育、遺產(chǎn)保護項目占基金比例都為18%。在倫敦奧運會的鼓舞和感召下，英國政府為加大對文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的支持力度還規(guī)定，自2012年4月至2013年3月，將藝術(shù)、體育及遺產(chǎn)保護項目占“美好事業(yè)“基金的比例提升為20%。而法國文化預算則主要來自于法國政府的自有資金（主要是稅收收入）。2013年法國文化通訊部的預算為74億歐元。與英國不同的是，法國除了文化部有文化預算外，其他政府部門也有不菲的文化預算。2004年，其他部門文化預算具體為法國國家教育部181630萬歐元、國防部3020萬歐元、司法部1800萬歐元、體育部2000萬歐元、總理事務(wù)總務(wù)部56360萬歐元等。這點區(qū)別于英國。第二，文化管理方式不同。英國文化管理的最大特色就是“一臂之距”的文化管理模式。所謂“一臂之距”就是中央政府部門在其與接收撥款的文化藝術(shù)團體和機構(gòu)之間，設(shè)置了一級作為中介的非政府公共機構(gòu)，政府將資金撥給這些非政府公共機構(gòu)，由非政府公共機構(gòu)負責資金的具體發(fā)放。而法國政府的文化財政資助采取直接撥款的方式，其文化管理模式是文化部擁有直屬藝術(shù)團體和在各地方派駐官員的管理體制。法國文化部也加快了“地方分權(quán)”和“外省化”步伐，目前法國區(qū)、省和市級地方政府已經(jīng)能夠管理三分之二的國家文化投資了。第三，營利性文化資助方式不同。英國對營利性文化產(chǎn)業(yè)采取稅收優(yōu)惠等間接支持方式，而法國除了有稅收優(yōu)惠外還進行廣泛直接投資。

（三）東亞模式：政府推動型—財政強力支持

日本和韓國都強調(diào)“文化立國”，兩國政府都給予文化產(chǎn)業(yè)強大的政策保證和資金支持。第一，提出明確的發(fā)展規(guī)劃。日本和韓國兩國政府將文化發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略高度上來考慮，制定了明確的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。如日本政府2003年針對旅游業(yè)制定觀光立國戰(zhàn)略，計劃2010年讓到日本旅游的外國游客達到1000萬人。而韓國政府則通過設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)機構(gòu)來促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如針對游戲產(chǎn)業(yè)的“游戲綜合支援中心”等。兩國政府還出臺了一系列法律法規(guī)促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如韓國就制定了《文化產(chǎn)業(yè)振興基本法》、《著作權(quán)法》、《電影振興法》、《影像振興基本法》、《地區(qū)報業(yè)發(fā)展支持基本法》、《出版及印刷振興法》等等。日本制定了《著作權(quán)管理法》、《文化藝術(shù)振興基本法》、《知識產(chǎn)權(quán)基本法》、《信息技術(shù)基本法》、《文化產(chǎn)業(yè)促進法》等等。各種法律法規(guī)從不同的角度對兩國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政支持作出了不同程度的規(guī)定。第二，重視教育投入。重視教育是許多東亞國家的傳統(tǒng)，日本與韓國也不例外，兩國都非常重視文化產(chǎn)業(yè)人才的培育工作。韓國政府的教育投資占整個政府預算的五分之一，高居世界前列。韓國政府對網(wǎng)游、動漫、影視等人才的培養(yǎng)更是不遺余力，如韓國288家設(shè)有IT相關(guān)學位的大學中，其中有10家大學的游戲?qū)I(yè)和研究院是由政府制定贊助的。日本除了注重國內(nèi)文化人才的培養(yǎng)，還注重培養(yǎng)外國在日人才，通過各種各樣的大獎賽為國外在日文化產(chǎn)業(yè)人才提供支持。另外，日本還注重培育文化人才的國際化發(fā)展。日本外務(wù)省還授予一些動畫作家“動畫形象大使”的稱號，并協(xié)助這些人的作品在全球放映；經(jīng)常出資派遣年輕的藝術(shù)家去海外留學，促進了日本文化產(chǎn)業(yè)人才的積蓄和壯大。

二、對我國的借鑒與啟示

（一）加快文化管理體制改革

第一，我國文化產(chǎn)業(yè)管理政出多門，管理多頭不利于形成文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的統(tǒng)一市場。這一點要借鑒法國的經(jīng)驗，將原屬各部門的文化管理權(quán)限集中起來，成立一個統(tǒng)管文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機構(gòu)，并明確其文化產(chǎn)業(yè)資金的管理和使用權(quán)。第二，我國文化產(chǎn)業(yè)與文化事業(yè)區(qū)分不明，政府文化管理越位和缺位并存。這點我們要學習韓日經(jīng)驗，對文化行業(yè)進行分類，政府財政支持有進有退。應(yīng)屬市場化發(fā)展的文化企業(yè)，政府應(yīng)適時放開，必要時給予資金和稅收等優(yōu)惠政策支持，而公益性文化事業(yè)的發(fā)展政府應(yīng)該當仁不讓。

（二）加大對非營利文化產(chǎn)業(yè)的財政投入

非營利性文化產(chǎn)業(yè)對國家和民族的發(fā)展意義重大，政府必須承擔發(fā)展非營利文化事業(yè)的責任。要借鑒歐美經(jīng)驗，加大對非營利性文化事業(yè)的投入力度。加大對博物館、圖書館、美術(shù)館、文化館以及文化基礎(chǔ)科學研究等公益機構(gòu)的財政支持，充分發(fā)揮其文化外部性作用；要借鑒英國經(jīng)驗，改進文化財政資金的使用效率，要改人頭投資為項目投資，并協(xié)調(diào)政府、文化團體和文化中介組織的關(guān)系，充分發(fā)揮非政府文化中介組織對財政資金的監(jiān)督作用；要借鑒美國經(jīng)驗，采取稅收手段如文化捐贈免稅、遺產(chǎn)稅、增值稅減免等方式鼓勵社會力量對非營利文化產(chǎn)業(yè)的贊助和捐贈。

（三）加強對營利性文化產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠力度

營利性文化產(chǎn)業(yè)是文化產(chǎn)業(yè)的主力軍，政府對其發(fā)展應(yīng)該提供各種便利。我國營利性文化企業(yè)由于發(fā)展歷史較短，企業(yè)規(guī)模較小，市場競爭能力弱，急需政府的強力支持。一是要為中小型文化企業(yè)提供融資平臺，這點可以學習法國的經(jīng)驗，政府出資建立特殊擔?；穑瑸槠髽I(yè)融資提供保障，促進微觀文化主體的發(fā)展。二是要提供稅費優(yōu)惠，這點可以學習英國和美國，設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)差別稅率和文化產(chǎn)業(yè)收費減免政策扶持非營利文化企業(yè)發(fā)展。三是財政投資。這點可以學習韓國，建立“投資組合”，以財政資金撬動社會資金投資營利性文化產(chǎn)業(yè)，培育多元化文化市場主體。

（四）重視文化產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)工作

其實重視文化人才培育是各文化產(chǎn)業(yè)大國通行的做法，其中尤以韓日為最。一要注重與高等院校合作培育文化人才，通過在高校設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)課程，培養(yǎng)文化產(chǎn)業(yè)高中級管理人才和技術(shù)人才；二要加強文化產(chǎn)業(yè)人才的海外交流，既要采取優(yōu)惠措施，吸引海外人才投身于本國文化產(chǎn)業(yè)，又要加強本國人才的國際文化意識；三要建立文化產(chǎn)業(yè)人才獎勵機制，充分調(diào)動文化產(chǎn)業(yè)人才的積極性。

（五）重點支持文化產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新

美國成為世界上文化最強大的國家，與其重視技術(shù)創(chuàng)新是分不開的。對文化產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)的開發(fā)，財政要直接投資，對研發(fā)共性技術(shù)的合作組織要實行公共技術(shù)采購、財政補貼等方式。

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（作者單位：湖南涉外經(jīng)濟學院商學部）