公共圖書館治理中的政府職能轉(zhuǎn)變

顧霞鳳

摘 要：推動公共圖書館治理變革，首先要解決政府職能錯位、越位和缺位的問題。要打破一級政府管理一個公共圖書館的體制，從政府辦圖書館和管圖書館為主向?yàn)閳D書館服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，通過培育圖書館行業(yè)協(xié)會和構(gòu)建圖書館理事會制度，由管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，由集權(quán)行政轉(zhuǎn)向分權(quán)行政，由公共管理轉(zhuǎn)向公共治理，在圖書館治理層面實(shí)現(xiàn)決策控制權(quán)和管理執(zhí)行權(quán)的分離。

關(guān)鍵詞：公共圖書館；治理政府；職能；定位

中圖分類號：G14 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）21-0217-02

公共治理理論認(rèn)為，政府的主要義務(wù)不是直接提供公共服務(wù)而是為公共服務(wù)提供政策支持、條件保證和環(huán)境保障。政事必須分開、管辦應(yīng)該分離，這是政府改革的未來發(fā)展趨勢。換句話說，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，科學(xué)把握圖書信息服務(wù)職能與公共管理職能的界限，創(chuàng)新公共圖書館治理機(jī)制，改變政府行政管理權(quán)限過于集中的狀況，把現(xiàn)在由政府承擔(dān)的部分社會管理職能交給公共圖書館承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)單一公共管理向多中心治理轉(zhuǎn)變。

一、政府在公共圖書館治理中的職能困境與科學(xué)定位

長期以來，由于我國政府實(shí)行的是全能主義行政理念，推行“小社會、大政府”的管理模式，在公共圖書館領(lǐng)域造成政府職能錯位、缺位和越位問題，使公共圖書館服務(wù)效率不高。這主要表現(xiàn)為：政府包辦一切，管辦不分，公共圖書館自主權(quán)不夠，責(zé)任主體和實(shí)施主體的區(qū)別；行政部門對公共圖書館的具體事務(wù)采取直接干預(yù)方式，管理太寬、太死，圖書館發(fā)展活力不強(qiáng)；對設(shè)施建設(shè)、購書經(jīng)費(fèi)等基礎(chǔ)條件保障不夠，公共財政對公共圖書館的事業(yè)性投入太少，圖書館的基本公共服務(wù)供給能力不強(qiáng)、供給方式滯后，供給效果公平不夠，政府的本職責(zé)任履行不到位，圖書館普遍服務(wù)大打折扣。

政府在公共圖書館治理中的錯位、越位與缺位，與公共權(quán)力的配置結(jié)構(gòu)不科學(xué)、不合理有關(guān)。長期以來，政府被認(rèn)為是公共圖書館事務(wù)的唯一責(zé)任主體，各級政府基本上壟斷了管理公共圖書館的權(quán)力，掌握了所有的核心資源。就是說，政府一方面是公共圖書館提供服務(wù)的有力組織者，同時又是公共服務(wù)的生產(chǎn)者、提供者。由于行政體制與財政體制的傳統(tǒng)模式一直沒有調(diào)整，導(dǎo)致很多公共圖書館依舊按照“一級政府管理一個圖書館”的理念，分級建設(shè)和管理圖書館。這種體制的最大特點(diǎn)是政府本位，即在建設(shè)主體層面，從中央到地方，每一級政府成為該地區(qū)公共圖書館的責(zé)任主體，只要建立多少個公共圖書館，就確立相應(yīng)數(shù)量的建設(shè)主體，最終形成了多級管理單元。一般來說，公共圖書館的建設(shè)主體行政級別越低，那么經(jīng)濟(jì)能力與配置資源的權(quán)限就越小，其圖書信息的服務(wù)供給能力就越低。這種圖書館資源按權(quán)力等級配置的制度安排，嚴(yán)重阻礙了公共圖書館服務(wù)向城市邊緣、邊遠(yuǎn)人群和農(nóng)村居民延伸的路徑，也導(dǎo)致城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的資源配置嚴(yán)重失衡。從管理主體來看，各級政府設(shè)置了相應(yīng)的圖書館管理單位和建設(shè)單元，擁有業(yè)務(wù)、人事、財務(wù)管理權(quán)，具有相對獨(dú)立性。這種多級管理主體的突出特點(diǎn)是自上而下的單一領(lǐng)導(dǎo)與管理，與多級建設(shè)主體相配套，管理層級的多層次性和資源調(diào)配的高度行政化。

一級政府建設(shè)一個公共圖書館的職能困境，深層根源在于政府把公共圖書館當(dāng)作社會意識形態(tài)的工具本身，“即使不斷加入了對民主、自由、權(quán)利等因素以平衡自身的價值屬性，但是教育是一種制度化的努力，用來教導(dǎo)、訓(xùn)練個體，這種自身的矛盾性雖然被掩蓋在蓬勃發(fā)展的圖書館價值之下，但卻從來沒有消失過?！盵1]因?yàn)楣矆D書館的教育資源與體制很大程度上仍然由政府單向掌控，導(dǎo)致公共圖書館與政府出現(xiàn)微妙復(fù)雜的關(guān)系，進(jìn)而形成官本位的行政心態(tài)和權(quán)力習(xí)俗，尤其是公共圖書館對政府的高度依賴心理，在很大程度上成為公共圖書館發(fā)展的重要障礙。在管理中，公共圖書館總體上絕對依附政府管制，并沒有在體制上走向治理，以至于確定行業(yè)規(guī)范和維護(hù)獲取信息自由不受阻礙的工作中都屬于被動的狀態(tài)，政治權(quán)威成為圖書館服務(wù)的最終指導(dǎo)，這為政府過多干預(yù)讀者個人的精神世界以及公共圖書館的發(fā)展方向提供了邏輯上限制的可能性以及情理上的合法性，進(jìn)而也為政治權(quán)威通過公共領(lǐng)域?qū)ι鐣?、文化、?jīng)濟(jì)甚至個人的全面滲透留下了廣闊的空間。

可見，體制障礙不消除，將進(jìn)一步阻礙公共圖書館服務(wù)體系的優(yōu)化。為了解決傳統(tǒng)體制直接影響到各圖書館之間能否公平、科學(xué)地共享資源的難題，有必要轉(zhuǎn)變政府職能，改革垂直層級管理的行政體制，完善分級管理的財政體制，從而構(gòu)建公共圖書館之間跨級別、跨區(qū)域信息文化服務(wù)體系?？傊?，加快公共圖書館治理轉(zhuǎn)型，提高公共文化服務(wù)質(zhì)量，成為一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

二、政府在公共圖書館運(yùn)行模式中的職能轉(zhuǎn)變

對公共圖書館開展的分散管理模式，事實(shí)上形成了公共圖書館條塊分割的局面，導(dǎo)致了資源分配貧富不均，共享程度差的現(xiàn)象，其直接后果是公共圖書館本身無力提供均等化、無差異化的平等服務(wù)。因此，一級政府建設(shè)不能局限于只建設(shè)同級公共圖書館。在某一個治理單元內(nèi)，究竟哪一級政府成為建設(shè)主體，這個問題需要深入研究。

從公共權(quán)力配置的縱向來看，政府的行政級別越低，公共圖書館的服務(wù)供給能力就越不高，地方政府支撐公共圖書館建設(shè)的效率就越差。這一基本國情告訴我們，要打破公共圖書館建設(shè)主體的行政化趨向，一級地方政府不一定就成為同一級公共圖書館的管理單元，更上一級的政府同樣可以承擔(dān)起公共圖書館的建設(shè)責(zé)任，具體由哪一級政府來承擔(dān)公共建設(shè)職責(zé)，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐呢斄εc資源實(shí)際，有針對性地確立建設(shè)主體。比如，發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級政府可以成為發(fā)展與建設(shè)主體，地級政府在落后地區(qū)同樣可以成為縣市公共圖書館的建設(shè)主體。在中央直轄市和部分公共圖書館較發(fā)達(dá)的副省級城市的所在區(qū)政府，可以成為全市公共圖書館的建設(shè)主體，而在縣市級城區(qū)，副省級城市和地市級的人民政府，都可以成為公共圖書館的管理主體。

為何把公共圖書館總分館體系的建設(shè)主體責(zé)任部分或全部上移呢？這是因?yàn)椋墓卜?wù)供給能力隨著行政層級的遞減而降低，從而所建設(shè)的公共圖書館的運(yùn)行水平與服務(wù)水平相應(yīng)遞減。基于此，一些地區(qū)的公共圖書館可以由行政級別較高、財政能力較強(qiáng)的政府分擔(dān)總分館的建設(shè)責(zé)任。比如由省政府在欠發(fā)達(dá)縣建立圖書館服務(wù)體系，這樣，省政府與縣政府一起構(gòu)成了縣級圖書館的建設(shè)主體。同樣，地級區(qū)市政府也可以直接為街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館的發(fā)展提供各種支持。根據(jù)我國基層政府的實(shí)際，建議基層公共圖書館的建設(shè)主體重心移交縣級政府，通過責(zé)任上移，加大建設(shè)街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公共圖書館力度，這對解決落后地區(qū)公共圖書館可持續(xù)發(fā)展能力弱的難題極其有利，同時也有助于建立轄區(qū)內(nèi)聯(lián)系緊密的總分館體系?；诖?，一些落后地區(qū)的圖書館可以探索聯(lián)合主體模式，由中央政府和省級政府共同建設(shè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地市級公共圖書館。這種由更上級政府到轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)去建設(shè)流動圖書館的運(yùn)行模式，對于推動政府轉(zhuǎn)變職能，理順總分館的建設(shè)責(zé)任關(guān)系，具有重要意義。

三、政府在推動公共圖書館管理體制中的職能定位

一方面，積極培育公共圖書行業(yè)協(xié)會。首先，在管理體制上，行業(yè)協(xié)會不能成為政府的“腿”，要避免職能行政化，突出服務(wù)功能，強(qiáng)化公共性職能。公共圖書行業(yè)協(xié)會一個重要任務(wù)，就是在環(huán)境優(yōu)化上下功夫，包括法治的公平正義、政策的科學(xué)靈活和輿論正確引導(dǎo)等軟環(huán)境的營造。比如，建立政府同社會、公眾一道監(jiān)管圖書服務(wù)體系；政府財政補(bǔ)貼要向圖書信息與文化服務(wù)采購等傾斜。圖書館的內(nèi)部管理模式和帶有傳統(tǒng)色彩的行政體制要向扁平化管理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)民間組織特色和社會組織功能。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共圖書館行業(yè)協(xié)會的保障主體也應(yīng)多元化，進(jìn)而切實(shí)構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、以行業(yè)組織為重心，以多元市場主體共同參加的運(yùn)行管理體制。

其次，政府不直接干預(yù)圖書館行業(yè)協(xié)會的內(nèi)部建設(shè)。由于各種歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，政府對圖書館行業(yè)協(xié)會的監(jiān)控方式變革仍然滯后，如果政府不能擺脫傳統(tǒng)的垂直干預(yù)慣性，行業(yè)協(xié)會再次被政府直接指揮和管轄，那么行業(yè)協(xié)會的自我發(fā)展和自我調(diào)控能力將受到很大影響。為此，政府要遵循行業(yè)協(xié)會自發(fā)性和自治性的特點(diǎn)，明確兩者之間是一種互動、互補(bǔ)的合作關(guān)系，不宜長驅(qū)直入對其進(jìn)行直接干預(yù)。

再次，為圖書館行業(yè)協(xié)會的健康發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境。到目前為止，我國還沒有對圖書館行業(yè)協(xié)會法規(guī)進(jìn)行專門立法。除了《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》外，民間組織的法律也很少。其他一些有關(guān)行業(yè)協(xié)會的政策法規(guī)，散見于一些中央和國家部委制定的有關(guān)文件。即使現(xiàn)有的一些地方法規(guī)，也存在法律條文比較粗放、內(nèi)容過于抽象、籠統(tǒng)，對很多關(guān)鍵性問題只是蜻蜓點(diǎn)水。與之相反，這些地方法規(guī)對政府的強(qiáng)勢地位與主導(dǎo)權(quán)力卻比較突出，而對公共圖書館在發(fā)展建設(shè)中的具體措施、詳細(xì)規(guī)則和實(shí)施辦法，則寫得比較模糊，不夠具體，操作性也不是很強(qiáng)。這就為政府執(zhí)行過程中擴(kuò)大自由裁量權(quán)提供了很大空間。為此，一方面要加快要《圖書館法》立法步伐。另一方面要明確公共圖書館行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督地位，強(qiáng)化對公共圖書館的監(jiān)管職能，細(xì)化圖書館行業(yè)協(xié)會的運(yùn)行流程和管理細(xì)則，使公共圖書館行業(yè)協(xié)會有法可依。同時，政府推動人民代表大會把圖書館行業(yè)協(xié)會的功能定位和運(yùn)行機(jī)制，以法律形式規(guī)定下來，尤其要從法治角度明確圖書行業(yè)協(xié)會的權(quán)力與義務(wù)，并對可能出現(xiàn)的違法現(xiàn)象進(jìn)行前瞻性規(guī)制。同時，政府要帶頭遵守法律，在憲法和法律范圍內(nèi)活動，支持圖書館行業(yè)協(xié)會依法開展工作。使其能夠很好地提供行業(yè)公共產(chǎn)品，讓圖書館行業(yè)協(xié)會在公共圖書館建設(shè)中發(fā)揮獨(dú)特的作用。

另一方面，要改革圖書館理事會的管理制度。政府的角色應(yīng)該界定為公共圖書館的設(shè)立者和監(jiān)管者。比如：為公共圖書館的建立、建設(shè)和運(yùn)行提供充足的經(jīng)費(fèi)保障；從宏觀上管理公共圖書館，優(yōu)化法規(guī)環(huán)境和政策環(huán)境；同公共圖書館一道研究總體發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃；承擔(dān)各類圖書館的協(xié)調(diào)功能，做好服務(wù)工作；科學(xué)監(jiān)管公共圖書館的服務(wù)質(zhì)量并提出整改意見。

具體來說，一要規(guī)范公共圖書館館長與理事會之間的關(guān)系，明確規(guī)定雙方各自的權(quán)力和責(zé)任，改變過去公共圖書館館長“一言堂”的作風(fēng)，使兩者既能相互配合又能互不干涉具體事務(wù)。二要科學(xué)制定公共圖書館理事的當(dāng)選資格。理事自身的知識結(jié)構(gòu)、社會聲望和代表社會公眾的議事能力和代表的廣泛性，直接關(guān)系到公共圖書館的決策水平和運(yùn)行質(zhì)量。三要加大政府對理事會的監(jiān)督透明度和對理事的評價監(jiān)管力度，并為理事參與決策提供良好條件，形成政府與公共圖書館理事會良性互動的局面。

參考文獻(xiàn)：

[1]阮勝利.我國公共圖書館治理模式研究——比較視角下的政策觀念詮釋[J].圖書館建設(shè)，2008，（12）：65，4-6.