從政府職能的視角分析服務(wù)型政府的構(gòu)建

楊威

摘要：在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，中國政府職能模式將從管制型走向服務(wù)型。構(gòu)建服務(wù)型政府是進(jìn)一步提高政府為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)、為人民服務(wù)的能力和水平，不斷完善社會(huì)管理和公共服務(wù)，以保障和改善民生。因此，必須提高政府工作人員的素質(zhì)、完善政府、社會(huì)組織與公眾的互動(dòng)，改善政府決策、監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：政府職能 構(gòu)建 服務(wù)型政府

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷成熟和完善，中國政府職能在經(jīng)歷轉(zhuǎn)型期后，將邁入政府職能的現(xiàn)代化階段，在職能實(shí)現(xiàn)模式方面，將從管制型走向服務(wù)型。這就要求政府機(jī)構(gòu)管理更加規(guī)范、透明、低成本、高效率，服務(wù)更加積極主動(dòng)、便捷經(jīng)濟(jì)、公平公正，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)和公眾三方良性互動(dòng)。

一、服務(wù)型政府的內(nèi)涵

我國學(xué)界對服務(wù)型政府的涵義尚在討論之中，并且認(rèn)識(shí)分歧較大。有學(xué)者認(rèn)為，服務(wù)型政府，就是提供私人和社會(huì)無力或不愿提供的，又與其公共利益相關(guān)的非排他性服務(wù)的政府，我國著名學(xué)者張康之教授認(rèn)為服務(wù)型政府是“把為公眾服務(wù)作為政府存在運(yùn)行和發(fā)展的根本宗旨的政府?！盵1]綜觀理論界對服務(wù)型政府的界定，可概括以下幾種觀點(diǎn)。一是權(quán)力說。從政府權(quán)力來源的角度看，服務(wù)型政府是民主政府。即代表人民利益、以民為本的政府。政府的權(quán)力來自于人民的授予，人民的利益是至高無上的。因此，法制化要求政府的行為必須法律化規(guī)范化，依法辦事、公正執(zhí)法。[2]二是職能權(quán)限說。從政府職能的權(quán)限看，服務(wù)型政府是有限政府，即由以往的“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變。根據(jù)法治之精義，市場經(jīng)濟(jì)條件下的服務(wù)型政府的權(quán)力是有限的，政府的權(quán)力主要集中在公共領(lǐng)域，政府的職能必須遵循于法律規(guī)制的范圍和方式來行使，不能僭越法律造成對私域的侵害。[3] 三是職責(zé)效益說。服務(wù)型政府必須樹立責(zé)任意識(shí)，忠實(shí)履行公民給予的責(zé)任和義務(wù)，對行政行為的后果負(fù)責(zé)，它應(yīng)該是一個(gè)專注于公共服務(wù)的高效、靈活的政府。

綜合以上觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，服務(wù)型政府應(yīng)是在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，堅(jiān)持社會(huì)本位、公民本位，遵守社會(huì)民主秩序，弘揚(yáng)公平正義，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以服務(wù)為宗旨并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的政府。

二、構(gòu)建服務(wù)型政府的必然性

（一）建設(shè)服務(wù)型政府是政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求

中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，促使政府的經(jīng)濟(jì)職能從直接微觀管理向間接宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府是“全能政府”。市場經(jīng)濟(jì)體制下，國家對經(jīng)濟(jì)只是實(shí)施宏觀調(diào)控，社會(huì)在法律規(guī)范下有相對獨(dú)立的空間，政府行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的職責(zé)相對有限。政府不再過多地對市場進(jìn)行不必要的干預(yù)，而是通過規(guī)范市場秩序來維護(hù)市場競爭活動(dòng)的公開、公正，對市場實(shí)施有效、必要的宏觀調(diào)控，讓市場主體獨(dú)立承擔(dān)經(jīng)濟(jì)后果。通過為市場、企業(yè)和公民提供各種公共服務(wù)來促進(jìn)生產(chǎn)要素的流動(dòng)，使各種生產(chǎn)要素在市場競爭中優(yōu)勝劣汰，優(yōu)化組合，這樣有利于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)沿著健康的軌道發(fā)展。

（二）建設(shè)服務(wù)型政府是參與國際競爭的客觀需要

隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，我國經(jīng)濟(jì)將全方位參與國際競爭，并且競爭日趨激烈。建設(shè)和諧社會(huì)，強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)實(shí)力是基礎(chǔ)。這就要求政府規(guī)范管理，降低成本，提高效能，從而吸引國際上的人才、資金、技術(shù)投入到中國市場，促進(jìn)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，國外發(fā)達(dá)國家都注重建立完善的公共服務(wù)制度，使公民平等地享受到政府提供的公共服務(wù)。如，丹麥、意大利、瑞典、英國等國大的醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率已達(dá)100%，養(yǎng)老金基本上覆蓋全體雇員。而我國各級(jí)政府的公共財(cái)政體制尚未完全建立起來，因此，政府對公共服務(wù)的投入遠(yuǎn)不到位。我國政府用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的費(fèi)用明顯偏高，而用于社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保障的費(fèi)用明顯偏低。[4]因此，為了參與國際競爭，我國政府必須加大公共服務(wù)力度。

（三）建設(shè)服務(wù)型政府是人民群眾的迫切愿望

隨著社會(huì)進(jìn)步，公民文化生活水平的提高和政治民主的推進(jìn)，公民的社會(huì)意識(shí)、政治參與意識(shí)逐漸提高，公共需求尤其是數(shù)量龐大的弱勢群體的基本生存、就業(yè)、醫(yī)療、教育等需求呈現(xiàn)快速增長。而滿足這些公共需求的公共性產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足和公共服務(wù)不到位，并且我們中國傳統(tǒng)政治文化中的“官本位”思想對現(xiàn)實(shí)中政府管理的影響依然存在，政府組織和政府官員存在濫用公共權(quán)力，進(jìn)行權(quán)力“尋租”，大搞“政績工程”等問題，忽視公民的公共需求，使社會(huì)公民很難從經(jīng)濟(jì)增長中分享福利。因此，構(gòu)建公共服務(wù)型政府，是增強(qiáng)政府的服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，切實(shí)解決好民生問題的必然選擇。

三、構(gòu)建服務(wù)型政府的路徑選擇

（一）提升服務(wù)水平，建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化的公共服務(wù)人才隊(duì)伍

構(gòu)建服務(wù)型政府，要優(yōu)化服務(wù)人員。政府工作效率的高低，關(guān)鍵在于公務(wù)員的素質(zhì)。各級(jí)政府都應(yīng)加大對公務(wù)員的教育培訓(xùn)力度，提高公務(wù)員的素質(zhì)和能力，同時(shí)還應(yīng)在控制公務(wù)員數(shù)量、優(yōu)化公務(wù)員結(jié)構(gòu)上狠下功夫。對公務(wù)員進(jìn)行政治、理論、文化方面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。建立嚴(yán)格的公務(wù)員選拔制度，嚴(yán)把“入口”，確保選人用人的質(zhì)量。還要建立和完善競爭擇優(yōu)的選拔機(jī)制、符合社會(huì)需要的培養(yǎng)機(jī)制、與貢獻(xiàn)相適應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，積極推行辭職、退休制度，把公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)納入制度化、規(guī)范化、法制化軌道。[5]政府應(yīng)該制定嚴(yán)厲的獎(jiǎng)懲措施，對于表現(xiàn)好的人員，部門給予其物質(zhì)或精神上的獎(jiǎng)勵(lì)；否則，將受到嚴(yán)厲的懲罰。

（二）建立政府、社會(huì)組織與公眾的互動(dòng)機(jī)制

政府為社會(huì)提供的是公共服務(wù)，而社會(huì)的公共服務(wù)是多元的，就需要政府與社會(huì)組織和民眾之間建立互動(dòng)組織。如果沒有社會(huì)組織和民眾的參與，很可能導(dǎo)致公共服務(wù)的供需不平衡。政府應(yīng)該打破壟斷服務(wù)，傾聽多種聲音，讓社會(huì)公眾多方參與到政府的決策中。政府的公共服務(wù)應(yīng)以公眾的意志納入到政府的決策系統(tǒng)。衡量公共服務(wù)的績效也應(yīng)以社會(huì)的評(píng)價(jià)為主，以服務(wù)對象的評(píng)價(jià)為主，才能促進(jìn)政府公共服務(wù)質(zhì)量的提高。政府通過民眾的反饋，充分調(diào)研，制定行業(yè)服務(wù)規(guī)劃政策、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行，并建立公共服務(wù)資格認(rèn)證和登記制度。社會(huì)組織按照行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提供規(guī)范的公共服務(wù)，對服務(wù)性收費(fèi)應(yīng)當(dāng)按照投入成本制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并對外公布，接受監(jiān)督，屬于營利性部門的應(yīng)當(dāng)作為企業(yè)形成政企關(guān)系。公眾有權(quán)利在平等公正的基礎(chǔ)上獲得公共服務(wù)，了解公共服務(wù)內(nèi)容和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，提供公共服務(wù)的組織不應(yīng)拒絕和隱瞞，同時(shí)對公共服務(wù)提供中的違規(guī)行為，有權(quán)利向政府部門提出控告，獲得損失賠償，政府承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任。

（三）逐步建立政府建設(shè)的長效機(jī)制

政府建設(shè)機(jī)制主要包括決策、監(jiān)督、問責(zé)和考評(píng)四個(gè)方面的機(jī)制。政府的公共服務(wù)應(yīng)以公眾的意志為基礎(chǔ)，政府提供什么服務(wù)，怎樣提供服務(wù)，應(yīng)當(dāng)事先聽取公眾的意見，讓公眾的意見納入到政府決策系統(tǒng)。公眾的意見包含了他們的需求，政府可以以民眾的需求來提供相應(yīng)的服務(wù)。達(dá)到讓公眾滿足的目的。完善監(jiān)督制度，擴(kuò)大公眾參與監(jiān)督的渠道，沒有監(jiān)督，就沒有壓力和動(dòng)力，公眾參與監(jiān)督，可以促使政府產(chǎn)生危機(jī)意識(shí)，政府才能最終從人民群眾的意志和愿望出發(fā)來制定行政決策。只有人民群眾參與政府管理，才能有效扼制行政腐敗，最終才能維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益。[6]建立責(zé)任追究制度，集體決策要分清個(gè)人責(zé)任。這樣無形中給政府工作人員以壓力，使他們能夠更好的完成自己的使命。改進(jìn)績效考評(píng)制度，衡量公共服務(wù)的績效也應(yīng)以社會(huì)評(píng)價(jià)為主，以服務(wù)對象的評(píng)價(jià)為主，這樣才能促進(jìn)政府公共服務(wù)質(zhì)量的提高。

十八大報(bào)告明確地提出要努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，這句話，體現(xiàn)了民生問題最重要的五個(gè)方面。民生問題已經(jīng)影響到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，如不及時(shí)解決，將會(huì)威脅到社會(huì)穩(wěn)定，民族團(tuán)結(jié)，小康社會(huì)與和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。正如溫總理在答記者問時(shí)所說：“只有把人民放在心上，人民才能讓你做在臺(tái)上。”建設(shè)服務(wù)型政府，是解決民生問題的一個(gè)關(guān)鍵棋子，給民生問題的解決帶來了希望。政府所做的公共服務(wù)關(guān)系到廣大民眾的切身利益，如果政府能很好的落實(shí)這些服務(wù)，民生問題將會(huì)得到很大而改善。