關于小產權房法律問題的探討和對策

鮑盛

摘要：在當前房價節(jié)節(jié)攀升的環(huán)境下，隨著中國迄今為止做大規(guī)模的“城中村”改造的進程，小產權房作為時代的產物出現(xiàn)在我們身邊，其合法的倡導也好，非法的爭議也罷，實踐中急需相應的法律和政策給予合理、合法的解釋和判定。從而使小產權房能夠矗立在市場的正確位置。文章通過對小產權房的概述、產生原因、衍生的法律問題等方面進行分析，力求從根本上找到解決小產權房的相關辦法和原則，使小產權房問題的妥善解決起到一定作用。

關鍵詞：小產權房 土地制度 產權證

引言：小產權房是伴隨著社會主義建設發(fā)展形成的產物，在一線城市已經普遍存在，并形成規(guī)模，而且逐步向二線、三線城市發(fā)展，因此產生了一系列關于土地方面、政策方面的問題，亟待相關政策和法規(guī)的調整和解決。但筆者認為，當務之急要切實解決小產權房產生的法律問題，從而及時化解其所產生的不穩(wěn)定因素，確保社會面的整體和諧和穩(wěn)定。

一、小產權房概述

1.1小產權房的概念

小產權房是相對于大產權房的概念，所謂的大產權房是指經法定審批程序在國有土地上建設出售，并能獲取國家房管部門頒發(fā)房屋產權證的商品房，而小產權房習慣上是指在集體土地上建設、無法從房產管理機關獲得房產證或產權證明的房屋。

1.2小產權房的種類

實踐中，常見的小產權房主要有三種：一是集體宅基地上農民所建的自住房屋；二是未經征地和審批程序，集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行或聯(lián)合第三方在集體土地上開發(fā)建設的房屋；三是通過租賃集體土地，在土地上建設廠房和辦公設施用于企業(yè)的經營。其中第二種小產權房切實涉及到多方的利益，也是我們分析研究的重點。

1.3小產權房的特征

大產權房具有產權證明和商品特性，而小產權房作為時代的產物，具有以下三個方面的特征：

第一，價格低廉。小產權房因無需繳納土地出讓金和各種稅費，成本較大產權房價格很低，售價也低廉，一般只有大產權房的一半甚至更低，這是其具有市場的的直接動力和原因。

第二，缺乏法定的產權證明。大產權房一般都有土地使用權證和房屋所有權證兩證，但小產權房缺乏法定的產權證明，一般只有土地使用權證明或集體組織或鎮(zhèn)政府頒發(fā)的房屋所有權證書。

第三，享有收益，部分權益受法律保護?！睹穹ㄍ▌t》和《物權法》均作出了明確規(guī)定，所有權人依法享有占有、使用、收益、處分不動產的權利?？梢娦‘a權房權屬雖不完整，卻仍可以占有、使用和收益。

二、小產權房產生的原因

2.1高房價造成的市場需求

當前是我國歷史上最重要的階段，正在經歷一次全方面的城市化進程和改革，各省市隨處可見“城中村”改革的步伐，這就會導致土地資源的緊張，造成土地市場價值的上升，相應的房地產開發(fā)企業(yè)支付給政府的土地出讓金也會高漲。高額的土地成本必然要通過增長房價的方式來保全。對于購買者而言，正是由于房價節(jié)節(jié)攀升，遠超大多數(shù)人的購買能力，而購房者強烈的住房愿望使其將目光轉向房價便宜的郊區(qū)。旺盛需求又進一步刺激了小產權房的大面積地開發(fā)建設。

2.2建設者的利益驅使

開發(fā)樓房的利潤率遠高于其他行業(yè)，因此吸引了眾多投資者投資于房地產。這其中就包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會等。他們通過獨自或與開發(fā)商聯(lián)合開發(fā)建設樓盤，建設的房屋價格遠遠低于大產權房，同時小產權房不受各項稅費以及土地出讓金的限制，成本更低，利潤相當可觀。

2.3現(xiàn)行法律和土地制度是小產權房產生的主因

根據(jù)現(xiàn)行法律制度，集體土地上建設出售房屋，首先由國家征收土地，征收的土地通過法律程序轉換為可以用于建設的土地，之后國家將建設用地出讓給有開發(fā)建設資質的相關單位，這些單位繳納法定稅費之后才能進行建設房屋并出售。雖然政府為了保證農村耕地，通過法律極力控制，但造成政府既是集體土地征用主體，又是提供土地開發(fā)的供給者。為了自身獲取較大的利潤，集體土地的所有者不再將土地轉納給政府，而是違背法律規(guī)定，自行建設房屋出售，小產權房產生了?；诖?，現(xiàn)行的法律制度或用地體制才是小產權房產生的根本所在。

當然，原因并不止于此，小產權房是一個社會綜合問題，但要落腳于法律問題，聚焦在問題的解決上。

三、小產權房形成的法律問題

3.1土地使用不合法

我國《憲法》明確規(guī)定土地分為國有土地和集體所有土地。《土地管理法》和《城市房地產管理法》明確規(guī)定，集體土地不能直接開發(fā)建設商品房，必須通過國家補償征收之后，轉為國家土地進行開發(fā)。而小產權房一般情況下，沒有按照正常程序交納應繳稅費和土地出讓金，因此小產權房用地違反了法律程序，這種行為屬于非法使用土地。

3.2建設開發(fā)的各項程序不合法

按照開發(fā)建設商品房的法律規(guī)定，開發(fā)單位必須持有土地使用、規(guī)劃許可、開工、預售、銷售五個許可證。而建設開發(fā)小產權房沒有這些手續(xù)，所以說其建設開發(fā)的程序不合法。

3.3產權證書不合法

根據(jù)《物權法》規(guī)定，不動產物權的設立、轉讓、變更、消滅必須經過法律登記后才能效力。因此房屋必須要經過政府特定部門登記、給予證書后，才享有對這所房屋的所有權。 而政府特定部門必須是縣級以上政府部門。對于小產權房，其房屋產權證是村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頒發(fā)的，不具有法律效力，也就是說產權證書不合法。

四、現(xiàn)有小產權房的處理原則和方法

通過對小產權房的產生原因和形成的法律問題進行分析，可以看到小產權房存在的諸多問題非常明顯。在實際解決問題上，以非法建筑全部拆除顯然很難做到。即便全部強制拆除，浪費的仍然是國家錢財。況且如處理小產權房不穩(wěn)妥，很容易產生群體性事件以及訴訪問題的發(fā)生，激化社會矛盾。筆者認為，對于現(xiàn)存小產權房的處理，應按情形區(qū)別對待。對于占用耕地和基本農田的小產權房，因為其規(guī)劃違法，同時也觸犯了國家保護耕地的基本國策，必然是要受到處罰的，對于此類小產權房應當拆除，并追究相關人員的法律責任。對于規(guī)劃合理的小產權房，可以讓購買者通過補辦相關的法律手續(xù)將其合法化，這是符合憲法、物權法的基本精神的，也是符合廣大農民和城市收入水平較低居民的切身利益，有利于化解社會矛盾，構建和諧社會。具體原則和方法為：

4.1維護國家利益，對相關責任單位和人員進行處罰

小產權房因未向國家繳納土地出讓金、各項稅費，給國家造成了巨大的經濟損失。因此，因依法追究相關單位和人員的法律責任，維護國家利益和社會公共利益。特別是對開發(fā)單位和個人，擅自在集體土地上開發(fā)建設商品房，牟取利益的，應當給予處罰（如沒收所得、罰款等），必要時要追究刑事法律責任，以維護法律的嚴肅性，杜絕再次非法開發(fā)建設。

4.2依情況對部分違規(guī)小產權房進行拆除

對于已建成的樓盤和在建設的小產權樓盤，原則上不拆除，但對于違法情節(jié)特別嚴重，如違背基本農田保護等法規(guī)、違規(guī)開發(fā)建設別墅，以及剛剛開工的樓盤，可以予以拆除，恢復農業(yè)用地。同時拆除處理要注意方式方法，慎之又慎，特別是對所建樓房已經售出的，如必須拆除，事先一定要先期做好疏導解釋工作，做好應對方案和措施，必要時要給予無過錯方一定的補償，以避免因拆除而引發(fā)更多的糾紛和社會不安定因素。

4.3補辦手續(xù)，發(fā)放有別于大產權房的產權證

對于，不適宜拆除的小產權房，已經賣出的，可以由政府機關補發(fā)產權證，使其正當化，符合法律要求。但核發(fā)的產權證要與大產權證有所區(qū)別，在產權證上要注明該房屋的一定的限制條件，盡量比照經濟適用房或限價房的標準。

總之，要從根本上解決小產權房問題，使其能夠自由地在市場上正常流通，要進一步完善相關法律、政策和制度，盡快實現(xiàn)國有土地與集體土地能夠在法律地位上獲得同等待遇，實現(xiàn)二者的自由流轉，從而使國家的利益、農民利益、廣大群眾的利益不受侵害，社會經濟的發(fā)展更加穩(wěn)健。