如何從鄉(xiāng)村治理邁向鄉(xiāng)村善治

農(nóng)村治，天下興。邳州通過強(qiáng)化黨組織決策權(quán)謀劃“做什么”，通過保障村代會(huì)議定權(quán)決定“做不做”，通過落實(shí)村委會(huì)執(zhí)行權(quán)明確“誰來做”，通過完善群眾監(jiān)督權(quán)保證“做得好”，在村級(jí)治理中取得了明顯成效。省委書記羅志軍對(duì)邳州“四權(quán)”建設(shè)作出了“邳州經(jīng)驗(yàn)可以進(jìn)一步總結(jié)推廣”的重要批示。6月2日，在農(nóng)民日?qǐng)?bào)主辦的“全國村級(jí)治理邳州探索研討會(huì)”上，來自有關(guān)部委、中國社科院、中央黨校等單位的知名專家學(xué)者，站在理論前沿，結(jié)合邳州實(shí)踐，縱論村級(jí)治理大計(jì)，為中國鄉(xiāng)村治理探索新路?，F(xiàn)摘其要點(diǎn)刊發(fā)，以饗讀者。

邳州村級(jí)治理工作抓住了農(nóng)村工作的根本和關(guān)鍵

張全景（中共中央組織部原部長）：村級(jí)黨組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民群眾全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)斗堡壘。我們黨歷來高度重視加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)，黨的十八大提出，“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利?！壁菔形⑹姓訌?qiáng)村級(jí)治理工作，抓住了農(nóng)村工作的根本和關(guān)鍵。邳州村級(jí)“四權(quán)”建設(shè)體現(xiàn)了黨的十八大要求，探索了農(nóng)村工作的新路子，為加強(qiáng)村級(jí)治理工作提供了有益借鑒。

走中國特色基層民主治理之路

張曉林（求是雜志社原總編輯）：“四權(quán)”建設(shè)具有農(nóng)村基層民主管理創(chuàng)新的意義。一是發(fā)揮黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用?！八臋?quán)”建設(shè)中，黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨組織和黨員作用的發(fā)揮貫穿于全過程。同時(shí)，要求村黨組織要敢于和善于運(yùn)用民主的方法、按照法規(guī)的要求辦理村級(jí)事務(wù)，體現(xiàn)了黨的十八大提出的改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的要求。二是科學(xué)分權(quán)、合理制約?！八臋?quán)”建設(shè)的鮮明特征是民主公開，要義在于權(quán)力的科學(xué)分解和合理制約。這展示了權(quán)力在陽光下公開運(yùn)行、權(quán)力受到科學(xué)分設(shè)、權(quán)力受到監(jiān)督制約的現(xiàn)代民主政治的要求，也帶有明顯的中國農(nóng)村基層的實(shí)際特點(diǎn)。三是貫徹人民群眾當(dāng)家做主的群眾路線。“四權(quán)”建設(shè)拆掉了干部群眾之間的“隔心墻”，搭起了和諧共進(jìn)的“連心橋”，規(guī)范了干部的行為，激發(fā)了群眾參與公共事務(wù)的熱情。實(shí)踐說明，村一級(jí)是離群眾最近的地方，應(yīng)該成為堅(jiān)持群眾路線最好的地方。一項(xiàng)制度，一種探索，一旦被群眾百姓所了解、所接受、積極參與進(jìn)去，就有了強(qiáng)大的生機(jī)和活力，就有了巨大的生命力和發(fā)展前景。

在更高層面推廣“四權(quán)建設(shè)”的經(jīng)驗(yàn)

張紅宇（農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長）：“四權(quán)建設(shè)”實(shí)質(zhì)是怎樣處理好黨組織、基層自治組織和農(nóng)民群眾三方面關(guān)系；核心是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)中，農(nóng)民群眾的主體地位怎么體現(xiàn)；關(guān)鍵是各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體如何轉(zhuǎn)化，要把農(nóng)民群眾由客體變主體，由被動(dòng)變主動(dòng)。邳州經(jīng)驗(yàn)有很多地方需要深度挖掘，包括從上到下，全社會(huì)、全黨關(guān)注的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展，村級(jí)治理結(jié)構(gòu)也發(fā)生了相當(dāng)大的變化，總結(jié)各地行之有效的好做法，需要尋找先進(jìn)地方、先進(jìn)模式。能不能進(jìn)一步總結(jié)邳州的“四權(quán)”建設(shè)的內(nèi)涵或外延，提煉出最經(jīng)典的，或者是最有標(biāo)志性的，或者最具有推廣價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)，在更大范圍推廣。

破解農(nóng)村“四困”的邳州探索

孫林（農(nóng)民日?qǐng)?bào)社總編）：新時(shí)期新形勢(shì)下，針對(duì)農(nóng)村基層工作普遍存在“制度困局、用人困境、發(fā)展困難、群眾困惑”等方面的“困”擾，邳州通過規(guī)范和落實(shí)“村黨組織決策權(quán)、村代會(huì)議定權(quán)、村委會(huì)執(zhí)行權(quán)、群眾監(jiān)督權(quán)”，從制度和機(jī)制上解決“做什么、做不做、誰來做、做得怎么樣”等四方面問題，走出了一條充滿活力的鄉(xiāng)村規(guī)范治理新路，在推進(jìn)基層民主、密切干群關(guān)系、促進(jìn)和諧發(fā)展等方面取得了積極成效，變“為民做主”為“由民做主”，變“能人治村”為“制度治村”，變“事后通報(bào)”為“全程監(jiān)督”，變“干部推動(dòng)”為“群策群力”。實(shí)踐證明，邳州的“四權(quán)”建設(shè)，著眼的是農(nóng)村全局，解決的是根本問題，保障的是長遠(yuǎn)發(fā)展，造福的是農(nóng)民群眾。對(duì)推進(jìn)邳州的新農(nóng)村建設(shè)和和諧社會(huì)建設(shè)發(fā)揮了重要作用，對(duì)全國的村級(jí)治理也有重要借鑒意義。

準(zhǔn)確把握“四權(quán)”建設(shè)的精到之處

葉興慶（國務(wù)院研究室農(nóng)村司巡視員）：邳州“四權(quán)”建設(shè)的精到之處在于處理好了兩個(gè)關(guān)系。一是處理好了基層黨組織與基層自治的關(guān)系。既要體現(xiàn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用，又要避免“黨委政府化”?！八臋?quán)”建設(shè)賦予村黨組織決策權(quán)，“做什么”的話語權(quán)掌握在村黨組織手中，體現(xiàn)了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用；“做不做”，交給村民代表議定，“怎么做”，交給村委會(huì)去執(zhí)行，“做得好不好”，交給群眾去監(jiān)督，體現(xiàn)了村民自治的基本要求。二是處理好了委托代理關(guān)系。在民主選舉體制下，黨支部受全體黨員委托、村委會(huì)受全體村民委托，必須靠制度保障代理人忠實(shí)于委托人?！八臋?quán)”建設(shè)特別強(qiáng)調(diào)全程監(jiān)督，把委托人即群眾的監(jiān)督制度化、具體化，很好地解決了代理人如何忠實(shí)于委托人的問題。

黨領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的村民自治機(jī)制

謝揚(yáng)（國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部巡視員）：“四權(quán)”建設(shè)是中央推廣村民自治上的創(chuàng)新之點(diǎn)，是兩委工作體制機(jī)制上的創(chuàng)新。其中最重要的創(chuàng)新點(diǎn)是將村代會(huì)議定權(quán)定在兩個(gè)80%上。村民自治法規(guī)定是三分之二和二分之一，即要通過村民選出來是三分之二，而投票決策是二分之一以上。這兩個(gè)80%是歷史的進(jìn)步。四權(quán)建設(shè)中，落實(shí)村委會(huì)執(zhí)行權(quán)，進(jìn)一步完善了村民自治法的相關(guān)內(nèi)容。特別是完善群眾監(jiān)督權(quán)，通過“機(jī)構(gòu)監(jiān)督、網(wǎng)站公示、決策聽證、三務(wù)公開”四條途徑，將監(jiān)督權(quán)充分賦予群眾，保證村民代表和全體村民廣泛參與和知情，隨時(shí)進(jìn)行有效監(jiān)督。這使得“兩委”工作機(jī)制真正體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的村民自治機(jī)制。

鄉(xiāng)村治理要繼續(xù)解放思想

陳良彪（中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室二組巡視員）：今天，農(nóng)業(yè)已不是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)，農(nóng)民已不是傳統(tǒng)的農(nóng)民，農(nóng)村也已不是傳統(tǒng)的農(nóng)村。農(nóng)民安居樂業(yè)，農(nóng)村和諧穩(wěn)定，關(guān)鍵是怎樣順應(yīng)形勢(shì)的變化，處理好新老村落、新老村民、新老組織等等關(guān)系，解決好村民如何表達(dá)民主意愿、行使民主權(quán)利等等問題。我個(gè)人認(rèn)為，不能局限在老的思路上，老的框框里，而應(yīng)解放思想，大膽探索創(chuàng)新。

“四權(quán)”建設(shè)的核心是還權(quán)于民

李周（中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長）：為民做主變成為民服務(wù)，是重要變化。邳州做法核心是還權(quán)于民：一是把干部當(dāng)家做主轉(zhuǎn)換成群眾當(dāng)家做主；二是將干部說服群眾變成群眾說服群眾。三是由群眾幫著干部做事改為干部幫著群眾做事?，F(xiàn)在仍有一些干部認(rèn)為是群眾幫助干部做事。這說明，一些干部仍然太把自己當(dāng)回事，而太不把群眾當(dāng)回事。到底是誰幫誰做事一定要弄清楚。同時(shí)也要正確認(rèn)識(shí)干部的基礎(chǔ)性作用。通過征集意見，逐步形成可供比較或取舍的方案，需要很多時(shí)間。這些活動(dòng)由干部牽頭來做顯然是恰當(dāng)?shù)?，是降低民主決策成本的重要舉措。

探索把村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)納入法制軌道

曹國英（民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司原巡視員）：邳州規(guī)范村級(jí)組織職權(quán)范圍的實(shí)踐，也是加強(qiáng)和改進(jìn)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式的探索。農(nóng)村基層組織大部分是守法依規(guī)辦事的，但不能否認(rèn)黨組織職權(quán)范圍不清甚至?xí)浺粋€(gè)人說了算的情況并不少。從長遠(yuǎn)來看，黨組織對(duì)于村級(jí)工作的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該拉出權(quán)力清單。有政策法規(guī)依據(jù)的，要嚴(yán)格執(zhí)行，沒有依據(jù)的不得越權(quán)，違者要承擔(dān)責(zé)任。屬于政策法規(guī)規(guī)定應(yīng)由村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織行使的職權(quán)，黨組織應(yīng)尊重其權(quán)利，但對(duì)于這些組織在行使職權(quán)中違反黨的方針政策和國家法律法規(guī)的行為，應(yīng)提出糾正意見。這也是發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用的應(yīng)有之義。黨組織不承擔(dān)直接決定和執(zhí)行村務(wù)的責(zé)任，不再處于農(nóng)村工作矛盾的焦點(diǎn)上，有利于以更加超脫的身份加強(qiáng)自身建設(shè)，擔(dān)負(fù)起統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方、把關(guān)定向的責(zé)任。

“四權(quán)”建設(shè)可能形成中國農(nóng)村基層社會(huì)的運(yùn)行機(jī)制

蔡霞（中央黨校教授）：“四權(quán)”建設(shè)可能形成中國農(nóng)村基層社會(huì)的運(yùn)行機(jī)制。一是黨的群眾路線在新的歷史條件下的創(chuàng)新實(shí)踐。今天，黨的群眾路線內(nèi)涵之一是黨引導(dǎo)群眾推進(jìn)基層社會(huì)的民主政治建設(shè)，形成執(zhí)政黨、政府與社會(huì)的多方合作、共同治理。二是基層群眾自治制度在農(nóng)村社會(huì)落地生根的生動(dòng)體現(xiàn)。“四權(quán)建設(shè)”是在權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)必要環(huán)節(jié)上通過基層民主的發(fā)展完善，把村級(jí)公共權(quán)力管起來了。要把它梳理成民主運(yùn)行機(jī)制，使工作法變成制度。三是提高民主質(zhì)量的有效舉措?！八臋?quán)”建設(shè)實(shí)際上對(duì)農(nóng)民開展了最初步的民主訓(xùn)練。首先，每個(gè)環(huán)節(jié)上有制度，告訴大家制度意識(shí)、規(guī)則意識(shí)。其次，議定事情中肯定有不同意見需協(xié)商。協(xié)商的過程恰恰是改變心態(tài)的過程。所以“四權(quán)”建設(shè)中培育農(nóng)民群眾的民主理性特別重要。

為全國村級(jí)治理探索新經(jīng)驗(yàn)

章大李（江蘇省民政廳副廳長）：邳州“四權(quán)”建設(shè)進(jìn)一步強(qiáng)化了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、群眾參與的主體作用、制度建設(shè)的長效作用、機(jī)制創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)作用，探索走出了一條加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持群眾路線、落實(shí)村民自治、辦好為民實(shí)事的新路子。希望邳州進(jìn)一步豐富完善，做好今年的換屆選舉工作，為深化“四權(quán)”建設(shè)提供組織保障，促進(jìn)政府行政管理與群眾自治管理的有效銜接和良性互動(dòng)，優(yōu)化村民自治機(jī)制以完善黨建促社建新格局，提升“四權(quán)”建設(shè)規(guī)范化、科學(xué)化、常態(tài)化水平，為全省乃至全國探索鄉(xiāng)村治理積累更多更好的經(jīng)驗(yàn)。

鄉(xiāng)村政治治理的改革與創(chuàng)新

苗成斌（群眾雜志社副總編輯）：“四權(quán)”建設(shè)具有豐富的實(shí)踐價(jià)值：一是符合現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的發(fā)展要求，基本體現(xiàn)了還權(quán)于民、還政于民、還利于民、服務(wù)于民的方向，初步顯現(xiàn)出現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理“多極、制衡、善治、民主”的雛形。二是拓展了村民自治的發(fā)展空間，從制度和機(jī)制層面初步理順了“兩委”關(guān)系等問題，注重發(fā)揮村民代表會(huì)議、村委會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)作用，保障群眾民主權(quán)利和根本利益。三是豐富了基層黨建科學(xué)化的創(chuàng)新實(shí)踐，理順了黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系、黨組織與居委會(huì)的權(quán)責(zé)關(guān)系、各類組織與居民的權(quán)利關(guān)系。天下順治在民富，天下和靜在民樂?！八臋?quán)”建設(shè)根基在農(nóng)民，實(shí)踐在農(nóng)民，出路在農(nóng)民。要把農(nóng)民作為主體，把實(shí)現(xiàn)農(nóng)民意志和利益作為根本途徑，把農(nóng)民滿意作為根本標(biāo)準(zhǔn)，從體制上解決“為誰用權(quán)”、“由誰掌權(quán)”、“怎樣使權(quán)”等深層次問題，實(shí)現(xiàn)由鄉(xiāng)村治理向鄉(xiāng)村善治的跨越。

“四權(quán)”建設(shè)實(shí)現(xiàn)“四個(gè)結(jié)合”

朱雪華（江蘇省委研究室農(nóng)村處處長）：“四權(quán)”建設(shè)，一是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與推進(jìn)村民自治制度有機(jī)結(jié)合，初步形成多層面多維度的有效治理形式；二是轉(zhuǎn)型發(fā)展與社會(huì)管理創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合，通過調(diào)整做優(yōu)村級(jí)社會(huì)管理格局，形成了新的治理構(gòu)架和管理制度；三是為民發(fā)展與突出農(nóng)民主體有機(jī)結(jié)合，讓農(nóng)民群眾由旁觀者變成參與者、組織者和決定者，凸顯了農(nóng)民的地位，更好地推進(jìn)了“發(fā)展”與“為民”的統(tǒng)一融合；四是科學(xué)發(fā)展與創(chuàng)新農(nóng)村工作方式有機(jī)結(jié)合，涉及農(nóng)村利益結(jié)構(gòu)諸多方面，既是一項(xiàng)系統(tǒng)性治理工程，更是全局性工作方法。

村級(jí)治理還有較大完善空間

范芳（江蘇省委組織部組織一處副處長）：農(nóng)村基層民主政治建設(shè)還有較大完善空間。一些重點(diǎn)難點(diǎn)問題尚未根本破解，如內(nèi)部關(guān)系、外部環(huán)境體制性矛盾，實(shí)際操作中偏重黨政主導(dǎo)推動(dòng)、忽略村民的自治性民主性等。各種新情況新問題不斷涌現(xiàn)，如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村空心化等，城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村社區(qū)增多，村級(jí)治理面臨形勢(shì)更為復(fù)雜等。加強(qiáng)村級(jí)治理除了基層實(shí)踐層面的大膽創(chuàng)新，更需要頂層制度設(shè)計(jì)的剛性指導(dǎo)。期待“四權(quán)”建設(shè)成為在全省乃至全國樹得起、立得住、叫得響、推得開的優(yōu)秀品牌。

責(zé)任編輯：蘇勝利