從伯恩茅斯看英國區(qū)域均衡發(fā)展

王萍 許文駿

英國是目前世界上區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展程度最高、地區(qū)差別最小的國家之一，全國各地少有先進、落后之分，卻有區(qū)位、特色之別。數(shù)以千計的城鎮(zhèn)或有瀕水臨風(fēng)之便，或具田園風(fēng)光之優(yōu)，宜業(yè)又宜家，與廣饒的鄉(xiāng)村和繁華的都市各展其秀、相得益彰，構(gòu)成一道橫亙?nèi)珖膮^(qū)域均衡發(fā)展實景。

位于英格蘭南部的伯恩茅斯（Bournemouth），就是該國區(qū)域均衡發(fā)展的一個縮影。19世紀初，在貴族投資海濱城鎮(zhèn)建設(shè)的熱潮中，憑借溫暖的氣候、優(yōu)越的自然環(huán)境，伯恩茅斯從一個小漁村開始發(fā)展，20世紀后期已成為英國人心中“度假天堂”的代名詞。但伯恩茅斯不僅是旅游勝地，也是16萬市民安居樂業(yè)的家園。據(jù)前不久匯豐銀行的一項調(diào)查顯示，接受調(diào)查的伯恩茅斯居民中有82%覺得幸福，滿意自己的生活。

英國境內(nèi)類似伯恩茅斯這樣的小鎮(zhèn)有很多，其共同特點是交通發(fā)達、功能簡單、配套設(shè)施現(xiàn)代化且完備適用，絲毫不讓大都市，卻具備大都市難覓的自然環(huán)境，這是英國城鄉(xiāng)一體化的集中體現(xiàn)。

由于奉行自由經(jīng)濟，英國早期城鎮(zhèn)化過程中區(qū)域發(fā)展并不均衡，出現(xiàn)城市人口增多、交通擁堵、住房短缺、犯罪率高、環(huán)境惡化及農(nóng)村土地荒蕪等諸多社會現(xiàn)象，阻礙了經(jīng)濟社會進一步發(fā)展。該國政府在20世紀中期結(jié)束了這一發(fā)展模式，開始注重以城鎮(zhèn)規(guī)劃來合理布局城鄉(xiāng)，以法律規(guī)范城鄉(xiāng)發(fā)展，推行“福利制度”以均衡社會資源，加上英國人對生態(tài)環(huán)境的愛護和對文化傳統(tǒng)的尊重，最終形成了今日英國城鄉(xiāng)一體、區(qū)域均衡的局面。

規(guī)劃先行，引領(lǐng)區(qū)域均衡發(fā)展。英國政府于1943年成立城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃部，積極開展小城鎮(zhèn)建設(shè)，做到規(guī)劃先行。新建城市往往規(guī)劃出平坦寬闊的大道、現(xiàn)代化商務(wù)寫字樓、多功能的購物中心，并配有茂密的環(huán)城森林、湖泊、城市公園等景觀，使之兼具城市與田園之美。而諸如伯恩茅斯這樣有一定歷史的城鎮(zhèn)，政府一般會就近開發(fā)新區(qū)域來擴展外延?；诮?jīng)濟方面的考慮和對傳統(tǒng)文化的尊重，老城區(qū)的建筑、景觀、道路并不廢棄，也很少拆掉新建，許多古老建筑雖然需要改造內(nèi)部結(jié)構(gòu)進行新的裝飾，但都保留具有時代特征的外觀。在這樣的思想指導(dǎo)下，伯恩茅斯等歐洲小鎮(zhèn)既得以保有一種深厚的歷史底蘊，又添加了一種濃郁的時代氣息，新老區(qū)間都是以綠化帶相隔，整體和諧而優(yōu)美。

20世紀60年代，為了加快本國區(qū)域均衡發(fā)展步伐，英國政府調(diào)整了行政區(qū)劃，出現(xiàn)了大倫敦、大伯明翰等新規(guī)劃。新規(guī)劃注重城市內(nèi)部及城市間功能的合理分工，著意建構(gòu)一種城城間及城區(qū)間的互補關(guān)系。例如大倫敦規(guī)劃策略就強調(diào)倫敦要為其衛(wèi)星城鎮(zhèn)提供持續(xù)發(fā)展的空間，與此同時，衛(wèi)星城鎮(zhèn)也通過簡化主體功能，與倫敦實現(xiàn)優(yōu)勢互補、資源共享，以此促進整個區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。在新規(guī)劃引領(lǐng)下，伯恩茅斯也于80年代新建了伯恩茅斯國際中心（BIC）等大型公共建筑，以強化其主體功能，并與附近海港小鎮(zhèn)普爾（Poole）、千年宗教古城基督城（christchurch）一同構(gòu)成大倫敦規(guī)劃外圍中以旅游度假、會議為主要功能的衛(wèi)星城市群。

為進一步帶動小鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的發(fā)展，英國還實施了逆城市化規(guī)劃，將政府部門或下屬機構(gòu)向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，以推動各個區(qū)域的全面進步，奠定其可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。比如，外交部政策研究部門從倫敦市中心遷移到城外；金融管理局則搬到了倫敦東部新區(qū)，等等。政府行為很快成為社會行為，許多公共事業(yè)單位及企業(yè)也開始遠離都市，如國家燃氣公司把總部“下放”于溫莎小鎮(zhèn)，英國航空則將總部空降到哈莫茲沃斯小鎮(zhèn)，在伯恩茅斯設(shè)立總部或分支機構(gòu)的知名企業(yè)更有摩根大通、Unisys集團、標(biāo)準人壽保險等。此舉不僅有力有效地促進了地方的發(fā)展和繁榮，還在英國全境范圍內(nèi)明顯提升了公共服務(wù)的水平，并增加了就業(yè)機會，使多數(shù)居民能夠并且安于在本地工作。

社保普惠，跟進區(qū)域均衡發(fā)展。醫(yī)療等社會保障資源的均衡分布是英國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障。二戰(zhàn)結(jié)束后，英國開始著手建立社會保障體系，希望通過推行“福利國家制度”來消弭早期城鎮(zhèn)化所形成的社會問題。主要包括：向居民提供基本生活保障；提供醫(yī)療服務(wù)；提供符合體面生活的住房；提供教育服務(wù)。這一攬子服務(wù)涵蓋了從“搖籃到墳?zāi)埂钡娜^程，使英國成為福利國家的代表。

以廣泛受到關(guān)注的英國國家醫(yī)療服務(wù)體系（NHS）為例，其核心理念是服務(wù)覆蓋全民，無論是偏僻的鄉(xiāng)村或是大都市的居民都能享受到基本免費的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，能根本改善基層民眾的健康狀況。NHS自問世以來受到英國民眾的普遍歡迎，人們甚至視之為一份國民榮譽。伯恩茅斯的情況亦如此，特別是醫(yī)保，在那里，社區(qū)診所比比皆是，專科醫(yī)院應(yīng)有盡有，隨時隨地都可以為居民提供上好的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，甚至留學(xué)時間達到六個月的學(xué)生及其配偶、子女也能享用，真正具有普惠性。

法律至上，保障區(qū)域均衡發(fā)展。為了解決區(qū)域均衡發(fā)展中出現(xiàn)的種種社會問題，英國政府將行政措施上升到法律手段。1909年頒布了世界上第一部城市規(guī)劃法一《住宅、城鎮(zhèn)規(guī)劃條例》，標(biāo)志著城市規(guī)劃作為一項政府職能的開端；1947年頒布實施了《城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃法》，將城鄉(xiāng)納入一體進行統(tǒng)籌規(guī)劃與建設(shè)；1953年頒布了《歷史建筑和古老紀念物保護法》等法律，用以規(guī)范和引導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)和均衡發(fā)展；2004年新修訂了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，將原來的指導(dǎo)性地區(qū)規(guī)劃上升為立法性規(guī)范，從而形成由中央、地區(qū)和地方三級組成的完善管理體系。這些法律為政府干預(yù)、調(diào)節(jié)、規(guī)范、引導(dǎo)區(qū)域的有序建設(shè)、發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

英國城市規(guī)劃不僅先行、且先進，更重要的是政府通過多種手段保證其得到嚴格的遵循。按照規(guī)定，居民對自己的住宅商鋪進行擴建、加蓋閣樓、整修車庫都須向區(qū)政府的規(guī)劃處報批，并有相當(dāng)數(shù)量的擴建申請由于擴建理由不充分或擴建規(guī)模不合適等原因遭到拒絕。絕大多數(shù)英國人認為這項法律對城鎮(zhèn)面貌起到積極作用，因而認同和愿意遵守它。非法私自擴建行為不僅會受到管理部門的嚴厲懲罰，也會遭到鄰居的排斥。在如此嚴格的管理下，英國的住宅用地、交通用地、工商業(yè)用地的數(shù)量和比例一直比較穩(wěn)定。伯恩茅斯也是這樣，小鎮(zhèn)輪廓、主要交通路線等城市要素在1950年后就很少變化，呈現(xiàn)出歷史積淀后的質(zhì)感。

生態(tài)為本，促進區(qū)域均衡發(fā)展。在田園城市規(guī)劃思想的影響下，英國特別注意合理利用當(dāng)?shù)氐淖匀弧v史、文化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點進行差異性保護，不斷強化城鄉(xiāng)的厚重度與保鮮性，延展區(qū)域均衡發(fā)展的廣度。在該國，所有城鎮(zhèn)周圍必須修建綠化帶，隔離保護農(nóng)田，同時保護河流、湖泊、林木等自然環(huán)境。伯恩茅斯老城區(qū)的多數(shù)建筑特別是住宅仍是維多利亞時代和愛德華時代遺留下來的，與小鎮(zhèn)同齡的松樹林和林蔭大道也都保留著，鳥雀和松鼠常常在其中悠哉游哉。與大部分英國小城鎮(zhèn)一樣，教堂依舊是這里最高的建筑，站在教堂的鐘樓仍然可以俯瞰全鎮(zhèn)，整個小鎮(zhèn)呈現(xiàn)出一派自然和諧的田園風(fēng)光。

（作者分別系本刊記者和景德鎮(zhèn)陶瓷學(xué)院副教授）

責(zé)任編輯：湯建奎