城鄉(xiāng)一體化問題的理論思考與對策研究

李一翔

[摘 要]協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)關(guān)系日益成為制約我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素。黨的十八大明確提出了推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有利于推動整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。當(dāng)前，研究探討我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)狀，制約與對策，具有重要的現(xiàn)實意義。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)一體化；現(xiàn)狀；制約；對策

[中圖分類號]F320 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）07 — 0091 — 02

城市和農(nóng)村的分離和對立是人類歷史發(fā)展的必然產(chǎn)物，聚集效應(yīng)下，生產(chǎn)要素和社會資本不斷地向城市集聚，大部分的經(jīng)濟活動在城市空間內(nèi)發(fā)生。同時隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾日益嚴(yán)重，進一步制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距越來越大，城鄉(xiāng)一體化的思想應(yīng)運而生。

城鄉(xiāng)一體化有兩層不同的含義，第一層含義是指在城市和農(nóng)村行政區(qū)域范圍內(nèi)，要求統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展，利用城市先進的生產(chǎn)力帶動農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，城市工業(yè)化要同農(nóng)村工業(yè)化、城市化結(jié)合起來，相互依存相互促進，但是二者承擔(dān)不同的產(chǎn)業(yè)活動。第二層含義是指城市和農(nóng)村的對立消失，城市和農(nóng)村結(jié)為一體，城市邊緣區(qū)消失，城市和農(nóng)村的差別僅在于主體產(chǎn)業(yè)和景觀上的差別。這兩種含義都在于緩和城鄉(xiāng)矛盾、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系，第一種含義側(cè)重于實踐中的指導(dǎo)方針，而第二種含義側(cè)重于發(fā)展的目標(biāo)?？偠灾?，城鄉(xiāng)一體化是協(xié)調(diào)城市和農(nóng)村的關(guān)系，在政策、經(jīng)濟、公共服務(wù)和社會保障等方面享受平等的待遇。

城鄉(xiāng)一體化的概念在黨的十六大明確提出，認(rèn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)，十七大強調(diào)要求要建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展新格局。十八大再次明確提出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)，同時提出要推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。在新的歷史背景下，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是落實科學(xué)發(fā)展觀、加快建成小康社會的必然要求，是推進農(nóng)村發(fā)展改革、解決“三農(nóng)”問題的根本要求，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展現(xiàn)狀分析

目前我國的城鄉(xiāng)一體化進程取得一定的成績，在一定程度上緩解了“三農(nóng)”問題，但是城鄉(xiāng)矛盾和問題仍然很突出，主要體現(xiàn)在以下兩方面。

（一）城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大

我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平落后，農(nóng)村和城市的居民家庭人均可支配收入相差甚遠(yuǎn)，根據(jù)2012年的統(tǒng)計年鑒的相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出，2011年城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入為21809.8元，而農(nóng)村的家庭人均純收入為6977.3元，差距為14832.5元，比例為3.126：1，而2009年、2010年的差距分別為12021.5元、13190.4元，明顯地說明了我國城鄉(xiāng)間經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大且呈擴大趨勢。同時農(nóng)村人口的生活水平相對于城市人來來說也存在較大的差距，根據(jù)2012年的統(tǒng)計年鑒的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，2011年農(nóng)村的恩格爾系數(shù)為40.4，而城市的恩格爾系數(shù)為36.3，這一數(shù)據(jù)明顯表明了農(nóng)村家庭收入的大部分支出用于基本生活必需品，生活水平較為低下。

（二）城鄉(xiāng)之間社會發(fā)展水平相差甚遠(yuǎn)

在社會發(fā)展水平方面，農(nóng)村在醫(yī)療、教育等社會事業(yè)，水電、交通、通信等公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，和城市相比都存在著較大的差距。例如，根據(jù)2012年統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)計算得出，2011年城市人口平均每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員為14.19人，而農(nóng)村僅為5.50人，比例為2.58：1，說明在醫(yī)療方面城鄉(xiāng)之間沒有一體化，且差距過大。城市的教育以及其他公共基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入幾乎全部來自于國家，而國家對于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療等公共事業(yè)的投入相較而言少之又少，同時農(nóng)村的社會保障機制極為不健全。在國家政策的導(dǎo)向下良好的社會資源均向城市聚集，這是資源配置不公平的表現(xiàn)，會不斷地拉大城鄉(xiāng)之間社會發(fā)展水平的差距。

二、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制約因素

新制度經(jīng)濟學(xué)的經(jīng)濟增長與發(fā)展理論認(rèn)為制度是經(jīng)濟增長與發(fā)展的關(guān)鍵因素，其代表人物諾斯“認(rèn)為經(jīng)濟增長與發(fā)展的根本原因是制度的變遷，除非現(xiàn)行的經(jīng)濟組織或者制度安排是有效率的，否則經(jīng)濟增長不會簡單發(fā)生。我們有理由相信，有效的制度建設(shè)能夠推動城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展、激發(fā)城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的活力，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化提供制度保障。然而我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中存在著很多的制度因素方面的制約，進行制度機制的創(chuàng)新改革是推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重點和難題，也是有效開展城鄉(xiāng)一體化進程的基本前提。

影響我國農(nóng)村人口流動的制度性障礙十分顯著。其中，以戶籍制度和土地制度為最?，F(xiàn)行的戶籍制度造成二元結(jié)構(gòu)的分割嚴(yán)重，限制了人口城市化的進程，不利于農(nóng)村人口要素向城市轉(zhuǎn)移。雖然現(xiàn)在國家準(zhǔn)許農(nóng)村人口進入城市，但是大多數(shù)是以進城務(wù)工的身份進入城市，“農(nóng)民工”成了他們的代號，戶籍制度以“貨幣”為他們筑起了一道城市人的高墻，戶籍制度的存在使得他們僅僅是一個“二等市民”，他們并沒有享受到與城市人一樣的均等的城市教育、公共服務(wù)和社會保障等待遇。戶籍制度的二元分割會產(chǎn)生公共服務(wù)、教育、社會保障制度等的二元化，從而為城市和農(nóng)村之間劃上了一條難以逾越的鴻溝，嚴(yán)重制約城市和農(nóng)村的一體化進程。而土地制度也制約了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的自由流動，把農(nóng)村人口限制在農(nóng)村土地上。由于農(nóng)民不能從土地獲取財產(chǎn)性收入，農(nóng)民進城的物質(zhì)基礎(chǔ)十分的薄弱，更多的農(nóng)民選擇亦農(nóng)亦工的狀態(tài)，往返于農(nóng)村和城市之間。同時土地流轉(zhuǎn)機制也不健全，農(nóng)村集體建設(shè)用地利用缺乏有限的制度規(guī)范，使之不能以合法的途徑進入工業(yè)化和城市化，在一定程度傻瓜阻礙了城鎮(zhèn)化的進程，制約著農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。在戶籍制度和土地制度的雙重制約下，加大了農(nóng)民城鎮(zhèn)化的成本，農(nóng)民脫離土地在城市扎根的困難，使得農(nóng)民不敢貿(mào)然地離開農(nóng)村離開土地。如此惡性循環(huán)，使得土地資源極大地浪費，嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

三、推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對策研究

城鄉(xiāng)一體化進程中重點在于農(nóng)村的改革和發(fā)展，而改革現(xiàn)有的戶籍制度和土地制度是推進農(nóng)村改革和發(fā)展的重點，推動和實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，促進城鄉(xiāng)共同繁榮，首先要改革約束性的制度障礙，在此基礎(chǔ)上推進各項措施的進行。

（一）破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改革和創(chuàng)新戶籍與土地制度

制度缺陷是推動城鄉(xiāng)一體化的最大的障礙，破解二元結(jié)構(gòu)，改革和創(chuàng)新戶籍與土地制度，消除城鄉(xiāng)分割的根本性制度障礙，從而推動公共服務(wù)、教育和社會保障制度的改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間勞動力要素的自由流動，為農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移創(chuàng)造制度條件。

首先，改革戶籍管理制度。我國現(xiàn)有的戶籍制度是在計劃經(jīng)濟體制背景下建立起來的，對人口流動、尤其是對城市人口的流動有著嚴(yán)格的管理和控制，已經(jīng)無法適應(yīng)新形勢背景下的新要求。應(yīng)該改革現(xiàn)有的劃分城市人口和農(nóng)村人口的標(biāo)準(zhǔn)，以居住地劃分城市人口和農(nóng)村人口，同時附加納稅時間條件，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶口一體化管理。

其次，創(chuàng)新土地制度。推動城鄉(xiāng)一體化，要求破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改革土地制度。要明晰各類的土地的產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)市場，引入價格競爭機制確定土地流轉(zhuǎn)的價格，并完善土地流轉(zhuǎn)程序和土地征用補償機制，提高土地資源價格，增加農(nóng)村人口的經(jīng)濟收入，降低農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的成本。

（二）一體化城鄉(xiāng)規(guī)劃

我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃不均衡、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分割嚴(yán)重。城鎮(zhèn)各項規(guī)劃政出多門，大多數(shù)規(guī)劃以各自行政區(qū)位空間為規(guī)劃對象進行來編制，與農(nóng)村的發(fā)展相分離，不能充分體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的理念。在推進城鄉(xiāng)一體化的過程中，要統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)的發(fā)展，將城市的發(fā)展和農(nóng)村相聯(lián)系，把二者看成一個總體進行發(fā)展規(guī)劃，將城市和農(nóng)村進行不同區(qū)位功能的劃分，每個功能區(qū)承擔(dān)不同的產(chǎn)業(yè)，是城市和農(nóng)村相互銜接、相互促進發(fā)展。

（三）加大農(nóng)村公共品的投入力度，完善農(nóng)村的公共服務(wù)設(shè)施

加大農(nóng)村公共品的投入力度，完善農(nóng)村的公共服務(wù)設(shè)施是推進城鄉(xiāng)一體化的基本途徑。加大農(nóng)村公共品的投入力度關(guān)系到農(nóng)村人口的生存和發(fā)展的權(quán)利，關(guān)系到社會的長治久安。政府要加大對農(nóng)村的政策性支出，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，加快農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，以縮小城市和農(nóng)村的公共服務(wù)差距，促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。首先要加快農(nóng)村的交通設(shè)施建設(shè)，改善交通運輸條件，從而打破農(nóng)村的封閉落后狀態(tài)，加強農(nóng)村和城市之間的練習(xí)。其次，加快農(nóng)村的教育文化事業(yè)的發(fā)展，促進農(nóng)村人力資源的開發(fā)和利用，提高農(nóng)村人口的文化素質(zhì)和傳統(tǒng)觀念的更新。再次，加快農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生實施的建設(shè)，改善農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生條件，有利于提高農(nóng)村的生活質(zhì)量和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展；最后，加快農(nóng)村水電等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，全面改善農(nóng)村的生產(chǎn)和生活條件。

（四）完善農(nóng)村的社會保障體系的建設(shè)

不斷完善農(nóng)村的社會保障體系，將農(nóng)村人口納入社會保障網(wǎng)中使農(nóng)村人口無后顧之憂，從而拉動農(nóng)村消費結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化打下堅實的基礎(chǔ)。目前我國農(nóng)村的社會保障體系非常不完善，農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的觀念根深蒂固，從而落入一個貧困的陷阱，不同于城市人口的社會保障，社會保障基金由個人、單位和國家三方共同承擔(dān)，社會保障的風(fēng)險幾乎全部轉(zhuǎn)移到社會上，而農(nóng)村人口的保障完全依賴于個人。這樣的社會保障體制是有缺失的，在一定程度上阻礙了農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，阻礙農(nóng)業(yè)的發(fā)展，阻礙城市一體化的實現(xiàn)。

破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有很深遠(yuǎn)的意義，是一項志在必行的大工程，必須從制度改革方面著手，同時結(jié)合國家宏觀投入等政策實施，在全國范圍內(nèi)有針對性地開展改革，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的格局。

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〔責(zé)任編輯：郭梅東〕