新型城鎮(zhèn)化下的中小型城市市容治理

劉洋 王翔

摘 要 改革開放以來，我國的城市化進(jìn)程不斷加快，城市的市容治理受到越來越多的關(guān)注。特別是中小城市的市容治理，本文通過文獻(xiàn)比較、數(shù)據(jù)分析等研究方法，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化的大背景和中小城市自身的特點(diǎn)，針對(duì)傳統(tǒng)中小城市的市容治理的問題，提出新型城鎮(zhèn)化背景下中小城市市容治理的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞 新型城鎮(zhèn)化 以人為本 柔性執(zhí)法

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、中小型城市相關(guān)概念辨析

研究中小型城市的市容治理，首先我們需要對(duì)何為中小型城市有個(gè)清晰的界定。在我國對(duì)城市等級(jí)并沒有明確的規(guī)定，通常以城市市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量來進(jìn)行分類。所謂中小型城市，是指市區(qū)常住人口100萬以下的城市。按照我國的城市建制，我國一共有2160個(gè)中小型城市，其中地級(jí)建制的有162個(gè)，非建制市的地級(jí)行政區(qū)劃的中心城鎮(zhèn)50個(gè)，縣級(jí)建制市368個(gè)，中小型城市中占最大比重的是非建制市的縣級(jí)行政區(qū)劃的中心城鎮(zhèn)，共有1580個(gè)。因而，從整體上看，這類城市可以說是我國城市結(jié)構(gòu)中的重要組成部分。

其次，我們應(yīng)該了解何為市容治理，市容治理是指城市管理部門依靠執(zhí)法隊(duì)伍以及社會(huì)輿論監(jiān)督參與，對(duì)城市的整體面貌、建筑外貌、戶外廣告和城市環(huán)境衛(wèi)生等方面的管理活動(dòng)，是城市管理的一部分。

再次，我們也應(yīng)該對(duì)新型城鎮(zhèn)化有一定了解。十八大報(bào)告提出，要堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化不同于以往的城鎮(zhèn)化，側(cè)重的是集約、智能、綠色、低碳。新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)以人為本，建造適合人居的城鎮(zhèn)。新型城鎮(zhèn)化更加注重“質(zhì)”的提升。

二、中小城市市容治理現(xiàn)狀及問題

（一）中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施丞待完善。

自從二十世紀(jì)九十年代以來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，從92年27.46%到07年的44.94%，在十五年的時(shí)間內(nèi)我國的城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)接近一倍?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)在高速的城鎮(zhèn)化中至關(guān)重要。根據(jù)建筑咨詢公司克里思發(fā)布的“2012全球基建投資指數(shù)”，我國在全球排名第18位，在亞太地區(qū)排名第7位。這些數(shù)據(jù)說明我國的基建很有吸引力。同時(shí)，我國政府在去年11月宣布將再投入127億美元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也說明我國政府高度重視城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是，我國基礎(chǔ)設(shè)施分布極為不均，東部和中西部地區(qū)差距很大。大部分基建投資集中于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，這次的127億美元投資包括了上海地鐵的建設(shè)、太原的中心城區(qū)的建設(shè)和廣州的南方商業(yè)中心的建設(shè)。這種過度投資間接導(dǎo)致了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的浪費(fèi)，相反在我國中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)的需要卻相當(dāng)迫切。另外，我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)集中于大型城市，中小型城市較為缺乏。據(jù)第二次全國農(nóng)業(yè)普查顯示，我國尚有28%和63%的行政鎮(zhèn)沒有集中供水和垃圾處理站。

（二）中小型城市流動(dòng)攤販的治理難以有效解決。

流動(dòng)攤販的治理是城市市容治理中的重要問題。我國一直難以對(duì)城市流動(dòng)攤販形成有效監(jiān)管，這一問題在中小型城市中更為突出。首先，現(xiàn)有的一些治理手段主要是針對(duì)大型都市，如巴黎的跳蚤市場(chǎng)管理、廣州的大城管體制，為中小型城市市容治理量身制作且成熟的管理模式較少。這一點(diǎn)既說明中小型城市管理缺乏經(jīng)驗(yàn)，也說明中小型城市市容治理有潛力可挖。

其次，中小型城市是在高速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中發(fā)展起來的，城市規(guī)劃方面不如大都市的規(guī)劃合理、成熟。城鎮(zhèn)化中注意到了“量”，卻忽視了“質(zhì)”的保證。我國現(xiàn)有的中小型城市只是在土地上實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，從2002年到2010年，我國土地城鎮(zhèn)化速率是人口城鎮(zhèn)化速率的1.85倍。這種土地與人口無法同步增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化，造成了對(duì)土地資源的極大浪費(fèi)，威脅我國耕地紅線。這種城鎮(zhèn)化與我國要求集約的新型城鎮(zhèn)化是極為不符合的。土地浪費(fèi)導(dǎo)致新興中小城市出現(xiàn)了一系列問題，如城市生態(tài)破壞、城市衛(wèi)生環(huán)境惡劣，對(duì)中小城市的市容治理造成了極大困擾。

再次，新型市民的待遇難以配套。高速的城鎮(zhèn)化忽視了相應(yīng)服務(wù)待遇的配套，土地被占用，農(nóng)民無地可耕，出現(xiàn)了大量的失地農(nóng)民。由于現(xiàn)有戶籍制度的限制，這些失地農(nóng)民享受不到城市的教育、醫(yī)療、社保、住房等服務(wù)。他們也沒有穩(wěn)定的就業(yè)保證，而流動(dòng)攤販的低成本使其轉(zhuǎn)化為大量的小商小販，由于他們的“半市民”身份，相關(guān)部門難以對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管。

（三）相關(guān)部門工作存在弊端。

中小型城市市容治理難以發(fā)揮作用，主要原因在于相關(guān)部門的工作存在問題。首先，城市市容治理缺乏科學(xué)體系。我國存在著行政和執(zhí)行分離的情況，內(nèi)部監(jiān)督難以有效實(shí)現(xiàn)；相關(guān)部門在功能設(shè)置存在重疊的現(xiàn)象，導(dǎo)致多部門共同管理，難以統(tǒng)一，管理效率低下。

其次，相關(guān)部門工作人員執(zhí)法不規(guī)范，存在知法犯法的行為。從 2008 年的湖北天門城管暴力打人致死事件，到 2010年 5 月北京通州城管毆打 9 歲女童致其吐血事件，城管暴力執(zhí)法在社會(huì)上引起了強(qiáng)烈的反響與關(guān)注。城管部門暴力執(zhí)法一方面造成執(zhí)行效率降低，另一方面在社會(huì)上造成不良影響，嚴(yán)重的還會(huì)引起被管理者的仇視心理，導(dǎo)致抗法事件頻頻發(fā)生，造成管理者與被管理者的水火不容。由于管理人員的暴力執(zhí)法，使社會(huì)大眾對(duì)攤販抗法持支持同情態(tài)度，這足可以說明城管人員改善工作方式已經(jīng)到了迫在眉睫的地步。

三、中小型城市市容治理的對(duì)策分析

（一）以人為本，人性化管理。

城市市容治理中要以人為本，時(shí)刻注意人在治理環(huán)節(jié)中的重要性，實(shí)行人本治理。城市市容治理中的人性化管理主要從以下幾方面著手：

首先在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，要加強(qiáng)公共服務(wù)的配套建設(shè)。對(duì)新興市民的醫(yī)療、教育、社保等保障服務(wù)要及時(shí)跟進(jìn)。實(shí)現(xiàn)新型市民的完全市民待遇，對(duì)失地農(nóng)民要進(jìn)行合理有效的賠償。充分保障失地農(nóng)民的就業(yè)權(quán)利，政府部門可以提供相關(guān)職業(yè)技能培訓(xùn)和政策支持，鼓勵(lì)失地農(nóng)民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)。

其次，在城市建筑上，要避免城市同質(zhì)化。中小城市有其獨(dú)特的方面，中小城市在建設(shè)上一方面要注意人性化，一方面也要注意城市個(gè)性的維護(hù)。新型城鎮(zhèn)化打造的是適宜人居住的城市，不應(yīng)該過分追求高大全，這樣一方面會(huì)危及城市個(gè)性，一方面也會(huì)加大政府的財(cái)政壓力，造成資源的浪費(fèi)。

再次，在城市管理部門執(zhí)法時(shí)，要注意柔性執(zhí)法，避免暴力執(zhí)法。城管部門及人員應(yīng)該維護(hù)的是人民群眾的切身利益，其職責(zé)是為社會(huì)弱勢(shì)團(tuán)體提供完善的公共服務(wù)。城管人員應(yīng)對(duì)其權(quán)力有明確的定位，對(duì)流動(dòng)攤販有清晰的認(rèn)識(shí)。避免城管人員與流動(dòng)攤販之間的對(duì)立局面。在執(zhí)法過程中注重說教，即使在教育無效的情況下，也應(yīng)盡量避免暴力執(zhí)法，在執(zhí)行過程中注意人性化處理。這一點(diǎn)可以借鑒新加坡的做法。 新加坡的城管人員在處理流動(dòng)攤販問題上的處罰是相當(dāng)嚴(yán)格的，但是非常注意執(zhí)法時(shí)的態(tài)度，態(tài)度可以說是和風(fēng)細(xì)雨。一般在對(duì)待首次違法的攤販只是罰沒物品并沒有進(jìn)行額外的處罰。

（二）城市市容治理中要注意集約、智能、低碳與綠色四者的協(xié)調(diào)與兼顧。

新型城鎮(zhèn)化是集約、智能、低碳與綠色的城鎮(zhèn)化，中小城市市容治理中要注意城市資源的合理開發(fā)和利用。

首先，集約要求對(duì)城市資源進(jìn)行合理利用，尤其是土地資源的利用。充分利用現(xiàn)有資源，多利用太陽能、風(fēng)能等可再生資源。如實(shí)行“綠頂工程”，利用屋頂植被來蓄積雨水，這一工程可以預(yù)防洪澇和改善生態(tài)。

其次，智能要求將傳統(tǒng)技術(shù)方法和聰明才智融入規(guī)劃、建設(shè)與管理中。這一點(diǎn)在城市市容治理中十分重要。智能城市的建設(shè)可以大大提高市容治理的工作效率。如將全球定位系統(tǒng)引入城市流動(dòng)攤販的治理中，可以從總體上觀察流動(dòng)攤販的分布，有利于對(duì)其進(jìn)行合理規(guī)劃。

再次，低碳、綠色要求城市推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，充分利用可再生資源，減少石化類資源的消耗，加強(qiáng)生態(tài)控制。在城市市容治理中注意城市中生態(tài)綠色的維護(hù)，包括城市施工粉塵的控制。這一點(diǎn)可以借鑒德國、新加坡等國的經(jīng)驗(yàn)，兩國對(duì)施工都有嚴(yán)格的規(guī)定。要求施工工地設(shè)置較高的圍障，在德國柏林，凡是臨街的大型建筑物修繕時(shí)，其圍障別具一格。設(shè)計(jì)師需要將樓體以1：1的比例畫在圍障上；在新加坡，圍障上通常會(huì)畫滿五顏六色的圖案，這些圖案通常與周邊環(huán)境相符?！?/p>

（作者單位：劉洋，安徽理工大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院；王翔，內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院）

注釋：

國外城市管理有高招[N]. 南京日?qǐng)?bào)， 2008.6.27（b7）.

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